何兵:最高法院为什么越来越大?

选择字号:   本文共阅读 903 次 更新时间:2013-04-10 20:42:39

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何兵  

  

  春节期间和最高法院的几位法官闲谈。中间,我问了一位法官:“最高法院现在有多少法官?”他皱起眉头算了算,说:“我也说不准,估计有六七百吧?你看,死刑复核上收,刑庭增加二百来号人。民诉法修改,加大民事再审力度,立案庭增加一两百号人……”

  

  一、最高法院成了最大法院

  

  最高法院有六七百法官,说明最高法院至少有二百个合议庭,可以向外输出“最终裁判”。这是个什么概念呢?这就相当于战场上有二百个“总司令”,可以向外发布最终军事命令。假如这二百个“总司令”分别在二百个防区作战,且防区互不交叉,问题并不大。问题是,法官们的防区交叉不清,有些甚至完全重叠,这仗怎么打?

  我们来比较一下。美国最高法院法官9人,日本最高法院法官15人,英国上议院法律议员加上常任法官人数,最多时也仅有30余人……我们的最高法院,当之无愧地成了最大的法院。最高法院越来越大,其弊害是什么?

  首先,最高审理的案件必然成倍增长,否则就是人浮于事。能上最高法院审理的案件,总是矛盾最复杂的案件。结果最高法院引火上身,成了社会矛盾的纠集地,不仅有苦难言,而且与“纠纷在基层,解决在基层”政策选择,背道而驰。

  其次,最高法院的裁判是最终裁判,对于地方法院具有指导作用。师长失误,受害的是全师;总司令失误,受害的是全军!最高法院一旦裁判失误,就等于向全国法院发出了错误指令。由于难以承受错判之重责,为了尽量减少失误,统一法律标准,最高法院的必然选择是:加大庭长们和审判委员会的监督力度。这不仅与审、判不能分离的法理矛盾,而且,假如每个合议庭每年作出三十至四十份裁判(按每位法官每年承审十多件案件测算),全院的裁判总数应在六千至八千之间,(按最高法院2008年审结7725件)。庭长们和审判委员会监督过来吗?除非他们是千眼百臂的巨人!

  再次,最高法院的法官权力最大,因为他们是最终裁判者。从“权力使人腐败”这一基本原理推演,最有权力的人最容易腐败。最高法院必须建立独特的、无懈可击的防腐制度。最高法院可能建立这样的制度吗?我们当然不能否定这种可能性。但如果最高法院能够建立一套无懈可击的防腐制度,那为什么不在基层法院推行这样的制度呢?这样不就实现“矛盾在基层,解决在基层”政治理想了吗?将“完善防腐制度”的试验,放在最高法院自身进行,就是将最高法院作了改革的“试验田”。改革之所以要有试验田,是因为改革存在失败的风险。为了控制可能失败带来的恶果,试验田总是越小越好,最高法院是国家的命根子,怎能成为试验田?

  腐败分子在其未暴露之前,看上去总像个好人。“一看就像腐败分子”的人,电视上常有而生活不常有。被双规的最高法院前副院长黄松有,我见过几次。面孔方正,言谈随和,“看上过就像个好人”。由于不知道腐败份子在哪里,最高法院的行政长官们,只好将所有的法官作为防范的对象。其责任之大,心思之重,可想而知。最高法院领导们的首要任务,应当是政策和制度的研究与创新;他们研究的案件,应当是具体重大政策性和法律性的案件,不能身陷琐务。庞大的最高法院,使领导们身陷自身行政事务管理,对没有法律和政策价值的案件把关……

  最高法院越来越大,还有其它许多弊害,容不再举。那么,最高法院为什么越来越大呢?

  

  二、司法改革方向出了偏差

  

  由于基层法院腐败频发,作为承担政治责任的最高法院,要想办法解决。基层法官腐败,当然是因为权力失去有效监督。传统和现在学界的普遍思路是,通过加大上诉审和完善再审制度来解决问题。其走的是“收权”的路子。就是将基层法官的权力,通过上诉和再审,收到审判委员会或上级法院。法官的权力是审理案件,权力“上收”必须案件“上收”。自然的结果就是,上级法院的案件越来越多,机构越来越大,形成“头重脚轻”的司法格局。据说,刑诉法学界和行政法学界有些人,还在奔着这个路数在研究。我的研究结论是,这是死路一条。正确的努力方向是,向基层法院“放权”!

  香港虽然是特区,但它的法院从法律上而言,也是地方法院。香港法院享有最终裁判权,最高法院并不对其监督,但没听说香港法院出了乱子,更没有香港当事人到最高法院上访。这是为什么呢?这一确切无误的事实,值得三思。

  读者和法律界的朋友们可能要问,基层法官权力有限,都出了这么多乱子,如果再放权,不是乱上添乱吗?答案是,在放权的同时,通过制度建设,让人民群众来监督。这就涉及到“司法民主化与法官职业化”这一司法建设的核心命题了。如果人民群众不能有效地监督地方法官,可供选择的道路仅余两条:一、通过上级法院来监督。如前所言,此路不通。二、通过同阶官僚来监督,即加大政法委、纪委、人大对具体案件监督。此路一开,审判独立无存。败诉的当事人,将上访到政法委、纪委、人大等一切可以左右法院判决的机构。诉讼关系更加混乱,上访难题无以破解。正确答案是什么?

  答案是,通过制度建设,让人民群众有序地监督地方法官。于此同时,向地方法官放权,从而实现“纠纷在基层,权力在基层,解决在基层”的政治理想。据报道,最高法院要求“各级人民法院要建立健全民意沟通表达机制,畅通获取社情民意渠道”。这条路走对了。

  

  三、司法民主是权力下移的前提

  

  上级法院的功能主要在于法律统一,而非司法公正。如果制度合理,基层法院可以和上级法院一样公正。缘此,司法改革的正确方向是向基层放权。为防止权力下放导致权力滥用,必须配合司法民主性建设:

  其一,完善人民陪审制,从根本上扭转人民陪审员成为“人民陪座员”这种现状。只有落实人民审判权,才能落实人民主权,实现司法的法律性和人民性统一。国外司法审判无论对错,人民鲜有上访,原因何在?原因之一是,他们让人民审判人民。对人民的判决不服,上访到官府又有何用?建议最高法院就此试点,探索出一套切实可行的经验。

  其二,最高法院制定司法解释,不能仅仅征求相关行政部门或人大的意见。要充分认识到,这些解释属于社会规范的一种,是在替社会立法,必须让社会广泛参与,杜绝少数法官、学者、官员们闭门为社会立法现象。

  其三,民主评议司法绩效。司法是人民的,人民当然有权力评估司法的工作。要完善人民代表大会制度,在保证法院独立审判案件的前提下,落实各级人民代表大会对法院工作的监督权。此外,广泛开展对司法工作的民意调查。中组部委托国家统计局在全国范围内,开展对组织工作满意度民意调查。此举受到各界好评。这样的措施应当在司法领域展开。客观调查是正确决策的基础。人民对司法满意度到底如何?司法的成绩和缺陷在于何方?人民希望司法有什么样的进步?对司法有什么样的新需求?这些问题不是由法院来回答,而是由社会来回答。只有准确地把握人民群众新需求,才会正确决定改革的方向,增强改革的决心和力量。

  其四,让人民有效并有序地参与司法官员的任用。在执政党提出通过党内民主推动社会民主,让人民群众有序地参与政治过程这些命题后,法学界应当研究如何完善并健全法官任用和提拔制度。法官任前可否公示?党对司法官员的提名和任用,律师和社会如何有效参与?应当通过制度设计,使党的意志准确地反映人民群众的意志。

  其五,法官下沉。为保障司法独立审判,加强司法权威,中院以上法官由全国人大任命,他们是国家派驻各地方的法官,而非地方的法官。为保证法官的公正性,必须彻底切断法官与地方千丝万缕的联系,国家法官必须全国巡回。制度上,给予他们丰厚的待遇,不仅任职期间衣食无忧,退职以后待遇也应基本不变。在法官国家化以后,最高法院、高级法院的法官应逐级下沉,压缩最高法院和高级法院的规模,将审判力量充实到第一线。为了从制度上保障基层法院的审判力量,应当规定,中级以上法院的法官必须从基层优秀法官、检察官和律师中选任。

  第六,司法改革方案,应广泛征求民意。国家司法制度、诉讼制度的设计和改革,应当广泛地征求人民群众的意见。司法改革决不能被看成法官们的自我改革,必须被看成是国家政治改革的一部分,应当由执政党主导而不是法官们自我主导。执政党提出的改革草案,应广泛并有效地征求社会意见,再通过人大制定法律来实施。只有坚持司法民主性,在党的领导下,动员人民群众投身到司法建设中来,司法改革才可能获得源源不断的坚强动力。

  

  结语:司法改革需要小岗村

  

  司法改革的路,下一步如何走?理论和实务界争议颇大。比如北京大学法学院的张千帆教授、贺卫方教授就认为,司法改革应坚持职业化路线,司法改革不走回头路。而我和其他一些学者则坚持“法官职业化与司法民主化”要同时推进——该回头时就回头。虽然各方争议较大,但大家的共识是:中国的司法改革,任重道远。没有人敢确保其所提出的改革方向性建议和具体措施,不出偏差。北大张千帆教授提出“司法改革需要小岗村”。对此我无条件赞成。确实,我们没有退路;确实,我们需要改革;确实,我们不敢保证哪种方案是一路畅通。为此,我们需要“司法小岗村”,——不是一个,而是若干个。

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