李青:中国竞争政策的回顾与展望

选择字号:   本文共阅读 100 次 更新时间:2018-08-06 22:50:00

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李青  

引言

  

   在日常生活和工作中,人们对竞争并不陌生,需要通过竞争来解决的事情,也比比皆是。比如学生升学,是在成绩上的竞争;比如体育比赛,是在速度、力量、技巧等方面的竞争;比如商业活动,是在价格、质量等方面的竞争。但说到竞争政策,不仅一般人凭常识难以搞清楚,很多从事经济管理、政策制定的专业人员也没有清晰的认识,甚至很多专家对此也有不同的观点和看法。本文作者结合多年工作心得,从历史发展的角度,对中国竞争政策的概貌和发展,特别是公平竞争审查制度的建立和实施,谈谈自己的粗浅认识,欢迎批评指正。

  

第一部分竞争政策及其在经济政策体系中的地位

  

   一般而言,谈到竞争政策时,需要说清楚两件事情:一是什么是竞争政策;二是竞争政策在整个经济政策体系中的地位及其如何与其他经济政策协调。

  

   一、竞争政策的定义

   如果从中性的、没有偏好的角度,仅从字面意思上来回答,竞争政策是一个国家经济制度中关于竞争的政策总和。需要明确的是,这样中立的表述,如果不结合经济制度来讲,在实践中是没有任何意义的。中国实行社会主义市场经济制度,因此我们有必要在市场经济这个背景下,对竞争政策下一个更具实质意义、有明确指向的定义。

   经济学理论和人类经济活动都已经证明,竞争是市场经济发展所必需的动力,没有有效的竞争,市场是不可能发挥其提升效率、增进福利、促进创新等作用的。当然,如果不是市场经济,这种讨论也是毫无意义的。基于以上前提,我们一般将竞争政策定义为:保护和促进市场竞争的政策总和,其目的是确保竞争机制的运行,实现市场配置资源的决定性作用。它的内在逻辑非常清晰:有了竞争,市场才能发现价格,才能实现资源配置最优,才能提升效率、促进创新,换句话说,竞争是市场机制的内在要求,没有竞争,就没有市场机制,更没有市场经济。承担保护和促进竞争职能的竞争政策,是市场经济制度下经济政策的应有之内容,应有之意义。

  

   二、竞争政策在经济政策体系中的地位及其如何与其他经济政策协调

   不言而喻,竞争政策是一个国家全部经济政策体系的一部分。因此,需要从两个方面或者角度,来考察或者观察竞争政策:

   一是竞争政策在整个经济政策体系中的地位。从各个国家的实践看,这主要取决于国家实施什么样的经济制度及经济发展的阶段性。当然,不能简单地认为只是经济制度和经济发展阶段性单方面地完全决定竞争政策是否重要、界定竞争政策在经济发展中应该扮演什么样的角色、发挥什么样的作用。我们同时应当看到,竞争政策对经济制度的设计、经济政策的制定和经济发展也有着非常巨大的作用。在经济发展的关键阶段,竞争政策可以起到促进转型、提升经济发展水平的作用。我们甚至可以把竞争政策在经济政策体系中的地位作为判断经济制度和经济发展阶段性的试金石。在完善的市场经济制度中,竞争受到高度尊重,竞争政策受到高度重视,各类经济政策在尊重竞争政策的框架下制定。如果经济发展处于起步、赶超的经验和模式,实现弯道超车,可能更多需要阶段,可以直接学习和复制发达国家已经取得产业政策的支撑,竞争政策在一定程度上处于次要地位等等。

   二是竞争政策与其他政策如何协调?一般而言,各类不同的经济政策都有自己的政策目标和实施机制,出现矛盾和冲突是必然的,也很常见。需要明确的是,在同一个经济制度下,基于同样的制度原则设计出来的各类政策在本质上是能够达到一致的,出现矛盾时也是完全可以协调的。那么在两类政策出现矛盾或者冲突时,如何协调,哪种政策处于优先主导地位,就取决于经济发展的阶段性。就竞争政策而言,当需要与其他经济政策进行协调时,其处于主导地位还是被动适应,是判断竞争政策在经济政策体系中处于何种地位的非常有价值的标准。从各国实践看,竞争政策在协调中面临的最主要问题,是与产业政策的协调问题,中国也不例外。要明确竞争政策和产业政策中以谁为主导进行协调,就必须先讨论清楚在中国经济发展的现阶段哪种政策应该处于优先地位。当然,在中国这个讨论不是现在才开始的,从2008年《反垄断法》开始实施甚至更早,就有很多专家、学者对二者的关系、作用机制、在经济发展中的角色定位、各自的优势和不足,如何协调、以谁为主等有过非常多且深入的讨论。2015年6月,国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,要求“加快出台公平竞争审查制度,建立统一透明、有序规范的市场环境”。到了2016年6月14日国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,明确规定2016年7月1日起政府出台政策措施要进行公平竞争审查。我认为,至此时刻,竞争政策与产业政策谁为优先,竞争政策与产业政策如何协调,已无需讨论,共识已经形成,原则已经明确。当前工作重点应当是研究如何推动竞争政策在中国经济发展中发挥更大的作用,如何把公平竞争审查制度贯彻落实到位,使其协调多种经济政策,推动市场公平竞争。

   总之,在经济政策体系中有没有竞争政策,关系到是不是市场经济制度的原则问题;竞争政策是不是处于优先地位,是经济发展的阶段性问题;就中国而言,建立和完善社会主义市场经济制度,必须有竞争政策。要促进经济的转型升级和健康持续发展,应当更多地发挥竞争政策的作用。目前,中国已经开始进入逐步确立竞争政策的基础性地位,坚持市场原则设计各类经济政策的发展阶段。

  

   三、竞争政策的工具

   竞争政策不可能凭空发挥其保护和促进市场竞争的作用,它必须有相应的政策工具。从世界各国的实践看,竞争政策的工具,主要包括反垄断法执法(也有的国家称竞争法律制度)、补贴控制(欧盟)、贸易自由化、去市场壁垒、竞争评估等等。这些工具性政策的制定和实施,体现了一个国家竞争政策的发展水平。竞争政策的工具越多,显示竞争政策发展水平越高,涵盖领域越广,机制越精准,促进经济发展的作用越大。

   (一)反垄断法律的制定与实施。这是竞争政策中最重要的核心工具。从法律层面对保护和促进市场竞争做出规定,是一个国家竞争政策得以确立和发挥作用的标志。

   (二)建立有效的竞争政策与其他经济政策(主要是产业政策)的协调机制。

   (三)竞争倡导、竞争状况评估等其他工具。

  

第二部分我国竞争政策的发展历程

  

   我国竞争政策的发展历程,大致上可以分为两个阶段。两个阶段分别产生了竞争政策的两大工具:《反垄断法》和公平竞争审查制度。第一个阶段是1978年至2008年。在这个阶段,竞争政策的种子伴随改革政策或改革措施,以分散的、渐进的、持续的方式出现在各个改革领域,直到2007年全国人大审议通过《反垄断法》,2008年8月1日正式实施,竞争政策有了核心的政策工具,中国的竞争政策由此进入影响力不断强化、覆盖范围越来越广、地位越来越重要的通道。第二个阶段是2008年至2016年国务院制定下发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。2008年至今,经过近10年的执法实践,竞争理念逐步深入人心,竞争政策在中国经济发展中扮演着越来越重要的角色。竞争政策有越来越多的机会展示其促进和保护竞争、进而激发市场活力、提升市场效率、鼓励创新、促进产业转型升级、推动经济健康持续发展的特殊作用。与此相伴的,是中国经济体制改革的不断深化,社会各界对竞争政策的地位和作用的认识逐步统一。正是在这一背景下,中国的公平竞争审查制度得以顺利出台,标志着中国的竞争政策拥有了另一个重要工具——竞争政策与其他经济政策的协调机制。至此,中国的竞争政策有了强有力的两大政策工具,《反垄断法》和公平竞争审查制度。

  

   一、1978年至2008年,改革开放的30年,《反垄断法》出台并开始实施。

   对始于1978年的中国经济体制改革,无论是官方还是民间,无论是普通民众还是专业人士,中国社会各界都有着非常高的共识。这次改革取得了举世瞩目的成就。1978年至2008年的30年,中国经济总体保持了高速发展的态势,国内生产总值从3650亿(人民币,下同)增长到316752亿元。如果我们从竞争政策的角度来观察这30年的发展,会清晰地看到,中国经济体制改革的过程,就是逐步引入市场竞争的过程,也是竞争政策逐步形成的过程,更是竞争政策与其它经济政策主要是产业政策的关系缓慢变化的过程。本文选择中共中央、国务院1978年以来发布的关于经济体制改革和制度建设方面的重要决议和文件,以及期间颁布实施的法律、行政法规,从中梳理竞争政策在中国发展的脉络。

   1978年,党的十一届三中全会召开,提出以经济建设为中心,开启中国经济的改革开放历程。

   1980年《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》:“竞争逐步开展起来,在我国经济生活中显示出它的活力,推动着经济的发展和技术的进步。”国务院第一次就竞争制定规定。当然,文件同时强调:“社会主义的竞争和资本主义的竞争有着本质的区别,它是在生产资料公有制的基础上,在国家计划指导下开展的,是为社会主义经济服务的。”

   1984年党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》:“建立自觉运用价值规律的计划体制,发展社会主义商品经济。”第一次明确提出价值规律与商品经济的关系。

   1987年实施的《价格管理条例》:“保障经济体制改革的顺利进行,促进社会主义有计划商品经济的发展;国家对价格管理采取直接管理和间接控制相结合的原则,实行国家定价、国家指导价和市场调节价三种价格形式。”

   1992年党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是我国第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制。

   1993年党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》:“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,必须培育和发展市场体系。创造平等竞争的环境,形成统一、开放、竞争、有序的大市场。”

   1995年党的十四届五中全会提出经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。

   1997年党十五大提出坚持和完善社会主义市场经济体制,使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用;坚持和完善对外开放,积极参与国际经济合作和竞争。

   1998年实施的《价格法》:“国家支持和促进公平、公开、合法的市场竞争,维护正常的价格秩序,对价格活动实行管理、监督和必要的调控。”

   2002年党的十六大确定全面建设小康社会的奋斗目标,提出增强发展协调性,努力实现经济又好又快发展。社会主义市场经济体制更加完善。

2003年党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》:“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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