杨光斌:制度范式:一种研究中国政治变迁的途径

选择字号:   本文共阅读 3779 次 更新时间:2011-06-10 16:56

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杨光斌 (进入专栏)  

[摘 要] 分析中国政治变迁和国家权力,可用以制度为中心的研究范式。新制度经济学主要关心在既定的政治制度和经济制度下的制度安排问题,而在中国,制度变迁与其说是制度安排,不如说是制度环境的变迁,制度环境的变迁决定着制度安排的创新并产生相应的制度绩效即制度竞争力。通过对以制度为中心的研究范式的发展和运用,宏观地考察二十多年来中国政治—经济变迁中的一般关系及变迁困境中的制度主义原因,提出制度竞争力作为国家权力基础的命题,并基于中国经验论证产权和制度安排与制度竞争力的关系。

[关键词] 新制度主义;制度安排;制度绩效;制度竞争力;国家权力

1978年以后,中国的政治变迁事实上就是以经济变革为主导的政治经济的制度变迁和制度创新的过程,因此,新制度主义①可作为来分析中国政治的一种重要范式。

制度经济学研究的一般范式是“行为(Behavior)—结构(Structure)—绩效(Performance)”(BSP),即个人在既定制度安排下的产权效率。[1]这种范式的设计是有制度背景的,制度安排充其量是既定的制度环境下的产权组织的形式与法律安排。因此,如果不加批判地用来分析中国的经济变迁或经济转型中的政治—经济关系,这种范式显然有些简单化。但是,这种典型的制度经济学范式却为我们研究中国的政治—经济关系和制度变迁提供了有价值的参考。

一、制度、制度功能及有效制度的特征

从一般意义上说,制度可以被理解为社会中个人遵守一套行为规则[2],而这一套行为规则又可以理解为制度安排。[3]制度安排可以是正式的,也可以是非正式的。正式的制度如宪法、法律与规定等;价值、意识形态和习惯等则是非正式的制度安排。[2](P377)

制度作为人类相互交换的规则,“制度”和“规则”在很多时候是可以互换的。[3](P35)社会中正式的和非正式的制度安排的总和被称为制度结构。[2](P378)新制度经济学在研究制度变迁时,在大多数情况下,仅仅是指某个特定的制度安排的变迁(结构中的其他制度安排不变),而不是指整个结构中每个制度安排的变迁。换句话说,新制度经济学研究的是制度安排对制度变迁的影响,而不是制度结构的变迁,因为制度结构是既定的。这种研究范式为在中国的应用留下了空间,也为发展新制度主义范式留下了空间。也就是说,在中国,如果只注重制度安排而排除了作为制度结构的政治制度环境和经济制度环境,新制度主义的运用就有问题。事实上,这种缺陷已经暴露出来。在中国政治研究中,新制度主义范式的运用少之又少;而在中国经济研究中,新制度主义虽然是一个流行的范式,却忽视了中国政治制度或国家权力组织结构与经济变迁的关系,这正是这种研究的致命缺失。

制度的基本功能是节约交易费用,降低社会的运行成本。制度安排确实是重要的。技术能够使后来者居上,新的霸权可能因技术发展的跳跃性而产生。①技术的发展也可能导致生产关系的变革,如资本主义革命。但是,中外历史上的一些重要事实只能用制度来解释。例如,中国历史上曾经最为卓越的先进技术如“四大发明”,为什么没有演变成一场工业革命?而在英国,1624年制定的保护专利性质的《垄断法》刺激了人们的发明热情,由蒸汽机发明而引发了工业革命,其中制度安排是一个重要因素。

对中外制度结构和制度安排的比较给我们提出这样的问题:什么样的制度是有效的?诺思认为,“制度就是一种激励结构,一种激励制度。好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力,提高他们的生产效率,有效地运用高技术”[4]。那么,有效制度的本质特征有哪些?德国政治经济学家总结了三条原则:

第一项准则是制度应具有一般性。换言之,制度不应在无确切理由的情况下对个人和情境实施差别待遇……第二项准则是,有效规则必须在两种意义上具有确定性……秘密法令和含糊、多变的法律也违背了确定性原则。第三项准则是制度应当具有开放性,以便允许行为者通过创新行动对新环境作出反应。[3](P148)

而上述三项原则又属于普适性原则,即无人应居于法律之上,所有人在法律程序上是平等的。

了解了有效制度安排的三原则,我们就可以讨论约束中国政治经济关系的一些制度安排,并据此认识中国政治改革和行政改革的必要性及其问题。清楚了有效制度的本质特征和决定中国政治经济关系的官僚部门出台的部门主义式的政府规制所表现出来的制度安排的特征,我们才可以讨论制度的绩效。

二、以制度为中心的研究范式

不仅制度安排与制度结构的区分使我们关注制度环境问题,而且中国不同于发达国家的现代化道路决定了我们不能忽视制度变迁中的制度环境。

发展中国家的现代化过程是政治整合社会势力,国家力量在现代化过程中扮演着主导角色[5],国家力量在社会分工、产权界定中起主导作用。发达国家的现代化历史则是另一幅图景,即社会分工、产权形成在先,国家权力作用在后。这意味着,当发达国家的主流经济学派或新政治经济学派在研究制度变迁、产权关系时,往往集中于制度安排而不是制度环境,即使关注到制度环境,也只是视之为经济层面的东西。新制度史学派代表人物戴维斯教授和诺思教授说,制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律的基础规则”,“支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则类型的例子”[6]。显然,在制度史学派那里,制度环境主要是指经济环境。

虽然新制度经济学对作为20世纪主流经济学派的新古典经济学提出批评,它们视制度是外部既定的,各类主体已经很好地适应了制度,因而在解决世界经济问题时屡屡失败。我认为,新制度经济学在批判新古典学派忽略制度时,其实也在犯同样的错误,因为它们主要将制度视为经济环境。[3](P6)借用批评者的话说,新制度主义者是在保护私人产权的经济环境、政治环境和思维传统中培养出来的,他们不可能设身处地地理解不同的政治环境下的产权制度问题。

因此,在运用新制度主义分析发展中国家尤其是中国的经济制度转型和制度变迁时,必须充分地认识到制度环境中的政治因素,即政治制度和国家权力结构。据此,在制度经济学研究范式的基础上,我把研究中国政治—经济关系的研究范式扩展为SSP(如图1所示):

制度环境——>制度安排——>制度绩效

(图一:研究中国政治——经济关系的ssp范式)

这一范式的逻辑结构为:制度环境决定了制度安排;而有什么样的制度安排,就有什么样的制度绩效。下面分别澄清SSP范式中相关概念,并运用于对中国政治变革的经验分析。

1、制度环境

抽象地说,制度环境就是诺思说的“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律的基础规则”。对我们而言,制度环境就是指宪法所规定的基本的政治制度与经济制度。制度环境之经济制度。对于发达国家而言,在资本主义革命后,经济制度,或者说主要基于私有产权的经济制度就固定化了,对之后的制度变迁并不重要,正如戴维斯和诺思在研究制度变迁与美国经济增长时说:“我们并不想解释经济环境的变迁,这类变迁是肯定发生了,对它们能发生的原因的任何解释将是十分有意义的。不过,它们对这一制度创新模型来说是外生的。”[6](P271)

但是,经济制度/环境对中国的制度变迁而言却是内生的。事实上,在中国,当人们说制度创新/变迁时,在很大程度上是指基本的经济制度的变迁,是在经济制度变迁下制度安排或制度创新的问题。[7]根据经济学家的概括,在从计划经济向市场经济的转型中,大概经历了六个阶段。[8]在中国二十多年来的政治经济变革过程中,往往是经济环境的变迁决定着一系列制度安排的创新。同时,经济环境的变迁诱发了政治环境的变革。改革开放以来,中国进行过几次大的机构改革,即1982年机构改革、1988年机构改革、1993年机构改革、1998年机构改革和2003年机构改革,应该说,每次机构改革都是经济改革的必然要求。

制度环境之政治制度。如果说经济制度对早发达国家的制度变迁是一个外生因素的话,政治制度更是如此。在产权学派的制度经济学中很难找到政治制度、国家权力对制度变迁的影响研究。以诺思为代表的新制度史学派注意到历史上的政治制度对于有效产权制度的影响。[9]但是,当资本主义的自由民主制度形成后,根本性的政治制度就不再是制度变迁的内生因素,而制度安排就成为研究经济增长的主要原因。[10]

中国正处于建立现代企业制度和产权变革阶段,政治制度的作用是不言而喻的。首先,发展中国家的政治—经济关系决定了政治制度在经济转型中的主导作用。其次,从中国的政治—经济关系而言,是先有政治权力,后有经济结构。既然如此,经济制度就成为保障政治权力的一种根本性基础,改变经济制度的过程尽管是自下而上的要求,同时少不了自上而下的认可、推动。

因此,在研究制度变迁时,首先应该明确中国的政治制度及其与经济制度的结构性内在联系,否则,经济转型中很多相互矛盾的理论、政策和实践就无从解释。进一步说,不理解中国的政治与经济结构性关系,就不能理解中国制度变迁为何如此艰难,但同时也在稳步地行进。

可以认为,新中国的政治权力的经济基础是国有企业。但是,在改革开放以后,由于非国有企业的持续性高速增长,到2000年,规模以上非国有工业企业工业产值占总产值的51.7%,已达半壁江山。[11]而到2002年,规模以上非国有工业企业工业产值占总产值的67%。

这样,政治的经济基础就面临新的问题。一方面,权力组织基础仍然是国有企业;另一方面,非国有企业对权力经济基础的国民收入的贡献又大于国有企业。这就出现了“诺思悖论”:统治者的租金最大化和社会产出最大化之间的冲突。“这种基本矛盾是使社会不能实现持续经济增长的根源。”[9](P25)诺思的制度变迁理论似乎是专门为中国“定做”的。一方面,国家努力维护、保护国有企业的利益,因为国有企业既是政治的经济基础,又是最有势力的群体;另一方面,为了实现税收的增长,国家又不得不放弃部分垄断,允许更有效率的非国有产权组织的存在。这就意味着,经济转型中的国家权力正在实现两个相互矛盾的目标,即租金最大化和社会产出的最大化。我国现行的国有企业和私人企业的一系列区别性政策诸如财政补贴和企业上市指标的分配都充分证明这种两难处境。

根据世界性制度变迁的规律,资本存量的变化越快,现存制度体系越不稳定。①因此,如何应对因资本存量增加而造成的对制度体系的影响,这是既定的国家权力体系必将面对的问题。或许正是因为对制度变迁“铁律”的深刻认识和作为对“铁律”的回应,中国共产党提出了“三个代表”的重要思想。这可看做是要解决国家权力大厦与其重要的基础即经济资源存在着的结构关联的问题。

2、制度安排

用戴维斯和诺思的话说,“制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度安排可能最接近于‘制度’一词最通常使用的含义了”[6](P271)。在新制度主义那里,制度变迁也就是制度安排的变迁。我们已经明白,为什么新制度学派往往忽视既定的制度结构。在既定的制度结构下,制度变迁被分为强制性变迁与诱导性变迁。应该说,中国二十余年的经济改革,既有诱导性成分,也有强制性成分。其实,即使是自发的制度安排,往往也有政府的行动来促进变迁过程。[13]无论是强制性变迁还是诱导性变迁,制度变迁的结果都表现为制度绩效。

从政治经济关系而言,中国的制度安排主要是约定政府与企业关系的各种法律法规以及有关产权组织形态的安排。在政府与企业的关系方面,政府对经济的规制典型地表现为部门主义的垄断利益的规制,决定了交易费用居高不下。

不仅如此,在政治过程中,官僚自主性的产生又大大增加了交易费用。作为政治代理人的官僚机构拥有明显的信息优势。常识告诉我们,一般性的法律或政策的执行主体是官僚机构而非制定法律和政策的中央政府。而在执行的过程中,官僚机构就自然形成了相对其委托人的信息优势。由于天然的信息优势,官僚部门往往能够“通过运用被授予的权威,来取得对未被授权的某个领域的控制,权威得到了扩展”[13]。不论是直接的还是间接的,权威经常能够扩展开来,取得超出最初授权范围的权力。

官僚自主性的本性和权威扩展的自然性决定了经济转型中的中国官僚机构的问题可能远非官僚政治理论家和公共选择学说理论家所能想像。由于行政机构改革尚不到位、不彻底,有的行业性行政机构成了翻牌公司,而有的依然存在,从而成为行政性垄断的维护者、审批权的拥有者和追求者,进而造成了行政机构的运作“黑箱”,自由裁量权运用到甚至荒唐的地步。由于普遍存在的部门主义式的政府规制,普遍表现在审批过程中项目主管官员的随意性、自由裁量权过大。官僚机构的自主性和权力范围的模糊性与市场经济和经济绩效形成了矛盾。市场经济要求尽量少的行政干预,要求制度安排的一般性和透明性,而在走向市场经济的过程中,中央政府不可能亲自制定各种关于市场经济的条例,而必须由其政治代理人去完成。官僚政治的本质又决定了,任何行政机构在制定相关的法律法规时,都不会主动地削减自己的权限,而总是要在法律法规中加上本部门的权限,增加审批程序的复杂性。正是由于部门利益,使得行政改革缺乏动力。[14]这种体制严重阻碍了中国的市场化进程。

  中国加入WTO应该是对改革政府体制和政府行为的一次重大推动,必须修改或废除与WTO规则相背的法律法规。自1979年至今,国家出台了300多部法律、800多部行政法规、3万多个地方性法规和规章。可以想像,这些成千上万的法律、法规和规章中有一些是和WTO规则不一致的,必须修改。为此,国务院319号令宣布废止800多部行政法规中的151部。国务院仍在努力废止与WTO规则不相适应的行政法规,例如在全国部署了清理文件工作。

与此同时,国务院正在改革部署行政审批制度,努力取消一大批行政审批制度。WTO将监督行政审批情况。但是,到目前为止,取消的都是一些过去没用的行政审批,是不想再弄的东西;真正要害的东西,各行政主管部门则是坚守保卫,寸利必争。为此,国务院有关人员和监察部与每个部委和地方部门负责人逐个谈话,告诉他们为什么必须取消。可以认为,中国应该按照制度的一般性原则、确定性原则和开放性原则去进行进一步的改革。

3.制度绩效

制度绩效概念既可以用国民经济增长/经济效率来衡量,也可以用政治学上的国家能力、国家权力的效能来解释。影响国家权力的因素很多,但是最为基础性的因素则是因经济增长而带来的财富。在这个意义上,说经济绩效就是制度绩效或国家权力效能并不为过。

根据制度变迁理论,制度绩效取决于交易费用,而交易费用的基础又是产权制度。交易费用是新制度经济学的核心概念。交易费用其实就是制度费用。[15]既然制度被纳入了分析框架,并以此支持了交易费用理论,那么,与制度相关的政治交易费用分析范式就自然产生了。诺思认为:“政治市场的效率问题是问题的关键。如果政治交易费用较低……其结果就是有效的产权,但是政治市场的高交易费用及行为者的主观偏好,往往导致产权无法诱导经济增长,组织也不能作为创造更有生产率的经济规则的激励。”[9](P17)在此基础上,诺思提出了著名的国家理论即前述的“诺思悖论”。

对经济史的比较研究发现,是否形成有效率的经济组织,是国家兴衰的根本原因。[9](P174)那么,什么样的产权组织是最为有效的?到目前为止,人类社会经历了三种形态的产权制度:共有/公有产权、国有产权和私有产权。产权制度是一个演进的过程,而在今日中国,这几种产权形态/制度同时存在,从而为我们比较不同产权制度的绩效提供了方便。我国经济改革本身和苏联的解体都说明,传统的共有产权是无效的,而我国要建立的社会主义市场经济必须确立排他性产权基础上的公司制度。

三、产权、绩效与制度环境

不考虑产权制度存在的制度环境,这是新制度经济学、产权经济学和公共选择学说的一个共同问题,即其研究只关注个人在什么样的制度安排下的收益最大化,充其量只关注制度安排,而无须关注制度环境,因为他们所进行的研究、观察都是在既定的制度框架内的比较,这就是致力于保护私有产权制度的政治制度。尽管不能不承认私有产权是近代西方经济发展的根本原因,尽管中国二十多年来的经济转型证明了国有产权存在着问题,非国有产权对国民经济增长有很大贡献和对国家权力基础的作用加强,但与很多发展中国家一样,中国目前仍然面临政治经济发展顺序的难题。

从19世纪中期开始,中国经历了长达一个世纪的社会危机。中国共产党通过革命方式对国家进行了政治整合,然后依靠整合后的国家权力来推动社会分工和经济建设。这一发展历程与早发达国家刚好相反。早发达国家是先有社会分工、产权制度形成,后有保护产权制度的政治力量。这种政治—经济关系的不同决定了政治制度/环境或国家权力是建设有效产权组织最不可忽视的要素。因此,如果说20世纪主流的新古典经济学只重视个人行为而忽略了制度安排,那么新制度经济学则只关注制度安排,充其量是经济环境,而忽略了政治环境/制度。

由于历史和现实状况决定了中国的国家权力是经济建设、也是经济转型的主导力量,因此在衡量产权制度与经济绩效时就不能忽略这支主导力量。

如前所述,理论上,国家权力的一个最为重要的基础是经济财富的增长,即经济绩效是衡量国家权力的一个重要指标。在既定的保护有效产权组织的制度环境中,我们可以简单地说有利于经济增长的产权制度就是有利于加强国家权力的好制度。但是,在中国,在社会主义国家,政治与经济的关系决非那么简单。从前述国家权力组织结构可知,我们的国家权力基于国有企业。不仅如此,中国是先有政治制度,后有经济制度,再有制度安排,这就决定了进行制度安排的前提是政治制度:中国制度的发展可以用三个同心圆表示:(图省略,内容为最中间的是政治制度,中间的是经济制度,最外面是制度安排)

这就意味着,衡量转型时期的中国国家权力的指标不只是数学上的统计,还有方方面面的制约因素。

苏联解体的教训不在于一党之得失,而在于转型时期的经济如果失去了主导力量,经济改革和经济转型就难以进行,结果不仅不能增加国民财富,反而导致国民财富的大幅度下降。与此相对照,既着力巩固国有产权而又同时发展非国有产权的中国经济以引人瞩目的速度增长着。

这样,转型时期的中国面临着与所有国家同样的目的二重性悖论。首先,作为发展中国家的中国,是按政治整合———国家权力———社会分工/现代化建设的顺序,这意味着晚发达国家的国家权力承担着更多的压力,既有整合现代化过程中的各种制度的压力,又有外来制度环境的压力。其次,作为前一种原因的延续,现代西方国家面临的只是制度安排的完善以使制度的竞争力更加强大,而中国不仅面临制度安排问题,更重要的是还有制度环境的重新整合问题,尤其是产权结构的变迁过程中国家权力与产权结构的适应性问题。

国家目的二重性永远是存在的,但只有当国家权力的基础是有效的产权结构与社会产出最大化统一时,国家目的二重性的冲突才可能最小化,由此国家权力才可能最有效力,最具竞争性。正是由于这一结构性难题的存在,衡量中国国家权力效能的函数才更为复杂,中国的国家权力不但要解决有效产权并使经济绩效最大化,还要应对转型中的社会稳定、政治稳定问题。虽然自20世纪90年代以来以产权制度为主的改革并没有波及政治稳定,但是,这种围绕产权的实践毕竟是渐进的增量改革,而非一夜之间的作为。政治稳定既是有效产权组织形成的前提,也是衡量国家权力效能———宏观调控能力和合法性能力的指标。因此,国家稳定既是国家权力效能加强的“因”,也是国家权力效能强化的“果”。在政治稳定的条件下使国家目的二重性的冲突最小化,这是任何早发达国家所不曾遭遇的难题。正是因为这种困难,使得中国的市场化进程异常艰难。因此,再次强调或许是必要的:新制度经济学是考察中国政治经济过程的技术性途径,只看到技术性的制度安排的重要性而忽视基础性的政治制度框架,既是危险的,也不能真正认清中国制度变迁的复杂性和艰巨性。

中国过去二十多年的经验是,发展推动了稳定,而发展在很大程度上来自有效产权组织的贡献。在无效率的产权制度下,控制一切经济资源的国家权力并不必然是强大的,因无效率而导致的权威和合法性获取的困难性,使国家权力产生了某种程度的安全性危机。在经济变迁的二十余年中,由于有效产权组织的巨大贡献,使得人们冲破了“公有制产权不能变”的禁区,1997年党的十五大使人们挣脱了“姓公姓私”的樊篱,而2002年党的十六大将“三个代表”写进党章则标志着有效产权组织符合共产党的利益。

鉴于政治—经济组织关系的复杂性,行政改革的不彻底大大束缚了我国的制度竞争力,因而必须予以改进。

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文章来源:本文转自中国人民大学学报2003年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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