王禄生:审视与评析:人民调解的十年复兴——新制度主义视角

选择字号:   本文共阅读 390 次 更新时间:2013-12-02 22:48:41

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王禄生  

    

   【摘要】在新制度主义看来,人民调解的复兴是各级司法行政机关在强烈扩张冲动影响下所进行的自下而上的改革。改革的核心是为了获取人民调解组织在当下中国制度环境中的正当性。在此过程中人民调解不断改变组织结构以适应制度环境对正当性的定义,因此人民调解组织的结构就日益同构化。同时,由于不同位阶的制度环境型塑了多样的正当性需求,人民调解组织的行为和结构就势必会发生断藕。新制度主义为我们评析人民调解的发展提供了全新的视角。

   【关键词】人民调解;十年复兴;同构;断藕;新制度主义

   从20世纪80年代开始,我国在法制建设过程中出现了过度推崇甚至迷信正式的司法制度和裁判的现象。法院之外的纠纷解决方式,尤其是调解一度受到冷落甚至鄙弃,其直接结果就是人民调解的作用全面下降[1]。在经历了十余年的低谷之后,随着社会解决纠纷需求的变迁,人民调解的作用在20世纪90年代末被重新强调[2],迎来了全新的历史机遇—一方面人民调解受到执政党中央和各级政府的日益重视,涉及人民调解的专门立法剧增[3],各级政府对人民调解的财政支持日益显著[4];另一方面,学术界也不断有人为人民调解“正名”[5]。一时间人民调解从因不符法治发展方向而被鄙弃变为备受追捧的“东方一枝花”,它所经历的起落令人唏嘘。在政府的介入和学术界的支持之下,人民调解在社会纠纷调处中的作用得以重新体现。2010年出台的《人民调解法》更是在调解协议的效力、政府的财政保障和调解员的权益维护等方面作出了明确的规定[6],是人民调解发展的里程碑[7]。审视近年的发展,人民调解进入了“全面扩张”的时代,期间既有人民调解委员会自身的努力,也有司法行政部门的大力推动。那么,人民调解的十年复兴之路究竟表现在哪些方面?这些复兴的背后体现着怎样的特征?这些特征的深层原因又是什么?本文将结合十年来我国的人民调解工作的实践以新制度主义的视角(New Institutionalism)对以上问题做出回应。

   一、人民调解的“黄金时代”

   (一)十年复兴完善了人民调解的组织网络

   通过十年的复兴,人民调解基本建立起立体的横向与纵向的组织网络。这套网络是以村居调委会、乡镇街道调委会为主体,以企事业调委会、行业调委会、区域调委会为补充[8],以各种村民调解小组、居民调解小组和人民调解工作室(站)为神经末梢的三级组织网络。

   1.三级调解组织网络基本形成

   从2000年到2007年间,在司法部的主导之下,通过设立乡镇街道调委会和村居民调解小组的方式,在全国范围内基本形成了“乡镇街道调委会—村居调委会—调解小组”三级人民调解工作网络。事实上,从1980年开始,司法部就着手在全国推进村居调委会的建立,村居调委会占村居建制数的比例始终保持在98%左右[9]。然而,此时的人民调解组织只有横向、点状的各个人民调解委员会,并无纵向、线状的上下级人民调解委员会[10]。因此从2000年开始,司法部开始在全国范围内尝试建立乡镇街道调委会。截止2004年2月,已经建立乡镇街道调委会4万多个,分别占全国乡镇街道总数的93%和74%[11]。在此背景下,司法部通过在村居调委会之下设立调解小组,每十户设调解员或者纠纷信息员的形式进一步向基层扩展自身网络。2007年7月6日司法部副部长郝赤勇同志就曾提及在全国范围内“三级调解网络已经基本建成”。[12]

   2.新型调解组织的形式日益丰富

   在建立基本组织网络的同时,司法部也在开始推动新型调解组织的建立。比如区域、行业调委会。截止2007年,全国已建立区域性、行业性调委会1万多个[13]。2007年之后,随着“大调解”工作格局的建立,各种新型的人民调解组织也获得了前所未有的发展,其中尤以行业性、专业性调解组织的发展势头最为迅猛。一方面,各地司法行政机关与其他政府机关、社会组织合作,纷纷建立各种行业性、专业性的人民调解组织,比如交通事故调解委员会、物业纠纷调解委员会[14]、劳动纠纷调解委员会、医疗纠纷调解委员会、药品安全委员会[15]和家庭纠纷调解委员会[16]。更加重要的是人民调解委员会通过在相关单位和组织设立人民调解工作室(站)的形式有效地拓展了自身组织的神经末梢,为人民调解全面地参与社会纠纷的治理提供了强有力的组织保障。具体而言,人民调解在基层法院和派出法庭建立人民调解工作室的方式来参与司法机关的纠纷解决[17];通过在派出所[18]、交警大队[19]和人民医院[2O]等单位设立人民调解工作室的方式来实现对这些单位的组织调解体系。

   总体而言,通过十年的改革,司法部主导建立了兼具平民化与专业化的人民调解组织体系。人民调解的机构不仅深入到村民小组和社区,还将组织末梢渗透人司法机关和行政机关。不可否认,与十年前相比,人民调解的组织体系空前强化,形成了“多层次、宽领域、全覆盖”和“横到边、纵到底”的组织网络体系。

   (二)十年复兴扩展了人民调解的职权范围

   人民调解的复兴还体现在职权范围的不断扩展。作为新时期人民调解发展纲领的《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》(2002年)就明确指出人民调解要“扩大工作领域”。其后罗干同志在2002年人民调解工作会议上阐述了何谓扩大工作领域—“继续加强传统多发性民间纠纷调处工作的同时,努力调解农村经济体制改革、税费改革以及在实行村民自治过程中出现的纠纷,此外,还要及时调解城市建设、职工下岗等引发的多发性、群体性、易激化的民间纠纷。”[21]可以说这次会议具有里程碑的意义,它不但重申了将调解传统多发性民间纠纷的任务委托给人民调解组织,更为重要的是它还明确赋予人民调解组织参与调处各种难点、热点纠纷的权力。此后,人民调解的工作范围不断被解释和扩展。2004年时任司法部副部长的胡泽君同志在解释如何拓宽工作领域时就要求人民调解要“主动参与涉及村务管理、农民负担、计划生育、土地承包及流转、征地拆迁、噪音扰民、下岗待岗等社会难点、热点纠纷”。环境问题(噪音污染)开始进人人民调解的工作范围[22]。在2007年环境保护、劳动争议、医患纠纷等三个内容被正式强调,此外,当时社会热点的拖欠农民工工资、物业管理等问题也被要求进入人民调解的日常工作之中[23]。在“大调解”的工作格局逐步建立过程中,人民调解的受案范围进一步扩展,食品安全和交通事故两大类型的纠纷被正式“收编”[24]。2010年12月司法部出台的《关于贯彻实施〈中华人民共和国人民调解法〉的意见》中还将教育纠纷[25]规定为人民调解工作扩展的方向。可见,通过十年的改革,人民调解的管辖范围不仅包含常规的民间纠纷,如婚姻家庭、遗产继承和邻里纠纷等,而且还扩展到新型的社会难点、热点纠纷,如环境保护、土地拆迁、物业管理和食品安全等等。人民调解的管辖主体也由平等主体之间的公民与公民之间纠纷扩展到公民与法人,甚至法人与法人的纠纷。与此同时,人民调解的受案范围还超出了民事纠纷的范畴,开始向民转刑案件[26]、轻微刑事案件、刑事自诉案件和刑事附带民事案件等领域进军[27]。2010年出台的《人民调解法》更是对人民调解的受案范围采取开放性的设置,为其将来管辖范围的扩张提供了可能和便利[28]。根据司法部的相关统计,从2004年到2007年间,全国人民调解组织调解难点、热点纠纷占调解纠纷总数的37.9%,调解公民与法人及其他社会组织之间的矛盾纠纷占调解纠纷总数的17.5%[29]。

   (三)十年复兴规范了人民调解的日常运作

   纵观十年复兴之路,对人民调解组织的权威进行全新的“包装”和“塑造”的规范化建设也是各级司法行政机关的中心工作。在2000年后司法部领导的各次讲话中,“规范化建设”是出现频率极高的词汇。虽然乡镇街道调委会和村居调委会早在2004年就基本完成了对全国的覆盖。然而,许多调解组织有名无实,在实践中并未发挥应有作用,因此对建立起来的人民调解组织进行规范化“整顿”就成为提升人民调解组织能力的关键。当时被整顿的人民调解委员会占总数的38%[30]“整顿”的内容主要有四个方面:(1)队伍;(2)制度;(3)设施;(4)业务运作。在人员建设方面,司法部针对人民调解员学历低,素质差,不适应纠纷调解需要的问题提出要逐步加强培训,并出台了《关于加强人民调解员培训工作的意见》。此后,在全国范围内开展了对人民调解员的培训工作。在制度规范化方面,司法部首先要求各地调解组织建立起基本的学习、例会、排查、重大纠纷讨论、回访等制度,此后岗位责任制、考评制度、统计制度和档案制度被逐步要求执行。就设施的规范化而言也是经历了不断提升的过程。在2002年前后,各地的人民调解组织开始被要求具备基本的标牌、印章、人民调解标识和文书,这是人民调解工作开展最基本的设施。关于业务运作的规范化问题,最初司法部只是对人民调解协议的内容和格式进行了统一规定,随后又对调解申请、案件受理、案件管辖、调解员的组成(一人或者多人调解)、回避、事实调查、基本程序和期限等方面都进行了相应的规定。总的来说,在各级司法行政机关的共同塑造下,人民调解组织开始朝着日益正规的方向发展,并且各地调解机构的制度化建设也由多元的“群雄割据”逐步过渡到“统一”的状态。

   (四)十年复兴实现了人民调解协议效力的提升

   在十年复兴中,不可忽视的方面还在于司法部不断与最高法院合作,提升了人民调解协议的效力。2002年之前人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时,往往对调解协议的效力不予审查,仅依据原纠纷的事实进行审理并判决[31]。这样的操作模式无疑对于人民调解的发展十分不利。2000年之后执政党中央开始日益重视人民调解工作,同时人民法院也由于“诉讼爆炸”而不堪重负,因此也有意愿要通过人民调解适当分流自身压力。在此背景下,2002年《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》相继出台,人民调解协议的法律地位被首次明确为“民事合同”。这样的设置虽然极大地提升了人民调解协议的地位,但双方当事人签订的人民调解协议之后并不能产生诉讼法意义上的强制执行力。一方当事人如果反悔,人民法院仍然需要对调解协议进行审查。因此,对于人民调解协议的“司法确认”就正式提出。“司法确认”的关键就在于通过法院的审查,赋予有效人民调解协议以强制执行的效力。2007年出台的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》首次提出了司法确认的概念,此后出台的《人民调解法》(2010)也将司法确认纳入法律调整范畴。随后2011年出台的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》对司法确认作出了详细的规定。可以看到,司法部通过与最高法院的沟通与协作不断提升人民调解协议的法律地位并强化其执行力。

   二、十年复兴的基本特征

   (一)机构的全面扩张

机构的全面扩张是这一时期的首要注脚。根据1989年国务院出台的《人民调解委员会组织条例》,人民调解委员会的法定形式主要是村居调委会。然而,单层级的调解组织显然不利于实现深度介入社会的要求。于是,在2000年前后司法部就已经开始在部分地区进行建立乡镇调委会的试点。其后,2002年由司法部主导起草的《人民调解工作若干规定》(下称《若干规定》)出台,该规定以下位法(部门规章)突破了上位法(行政法规)中对人民调解委员会形式的原有规定,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《时代法学》2012年第1期

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