陈征:征收补偿制度与财产权社会义务调和制度

选择字号:   本文共阅读 153 次 更新时间:2019-12-13 08:38:34

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陈征  

   摘要:  私有财产权的存续保障功能具有优先性。面对违宪的征收,财产权主体应当积极防御,宪法确立的补偿制度不允许其以换取金钱为目的接受违宪的征收。与征收类似,立法者基于财产权的社会义务对财产权内涵和边界的规定同样受到宪法约束。强度说、分割说等理论均无法避免征收和社会义务在个案中相互转化,无法使立法者在制定法律的那一刻即能够将征收与社会义务进行区分,因此特别牺牲理论仍然应当作为划分标准发挥作用。提升财产权主体的接受度和提高执行效率不应成为补偿制度的目的。征收会导致财产权主体成为特别牺牲者,补偿额度原则上应当以市场交易价格为准。当立法者对财产权内涵和边界的规定在个案中偏离正常发展轨迹而偶然使财产权主体陷入危困状态时,应当对其提供调和手段。这一基于财产权的社会义务而引发的调和手段并不具备价值保障功能。在选择物质调和手段的情况下,调和额度往往取决于对各种相关法益权衡的结果。

   关键词:  财产权;征收;补偿制度;社会义务;调和制度

  

   一、我国宪法关于财产权的规定

  

   我国宪法第十三条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”与其他自由权不同,私有财产权不仅保障了人与财产之间的关系,即权利主体对财产的占有、使用、收益、处分等自由权,而且还蕴含了权利主体享有财产蕴含价值的权利。私有财产权不仅是个人生存的重要前提,而且是其他自由权的物质基础。私有财产权的意义首先通过财产所蕴含的私益体现出来,目的是确保权利主体能够自主安排和规划个人生活,并独自为此负责,进而使个体在国家面前保持一定的独立性,正可谓“无财产即无人格”。

   保障私有财产权首先是对个人施展自由结果的一种认可,使其在市场中施展的自由能够获得等值的回报,而获得的经济回报又是个人施展更多自由的前提和物质基础。因此对于财产所有者而言,保障私有财产权不仅是对过去的认可,而且是对未来的激励。市场经济制度建立在公民个人创造力的基础之上,法律完善私有财产权的保障可以促进市场经济的健康发展。可见,私有财产权在宪法基本权利体系中具有核心意义。

   然而如果仔细观察我国的宪法文本,不难发现较之于其他大部分基本权利,制宪者对私有财产权的规定至少存在两个独特之处:第一,在“私有财产”前有“合法的”三个字进行限定,即“合法的”私有财产不受侵犯;第二,对征收和征用确立了依法补偿的制度。对这两个独特之处进行阐述恰是分析本文所要讨论问题的前提。

   (一)立法者对内涵的形成权和对边界的界定权

   我国宪法通过“合法的”三个字对私有财产加以限定,与其说是制宪者限制了财产权的保护范围,不如说是制宪者赋予了立法者对财产权内涵的形成权和对财产权边界的界定权。事实上,这一做法并非我国宪法特有。例如德国《基本法》第14条第1款规定:“财产权和继承权受到保障。内涵和边界由法律予以规定。”

   在私有财产权问题上,对立法者形成和界定空间的认可和尊重主要基于三方面原因:第一,私有财产权不仅涉及人本身,还涉及人与财产之间的关系,而这一系列与私有财产相关的权利通常只有通过立法才能得以明确;第二,较之于其他基本权利,私有财产权的内涵和外延可能会相对频繁地随着社会需求的变化而变化,如果立法者不享有足够的形成和界定空间,诸多必要的改革可能会受到阻碍;第三,基于财产权的特征,其除了应当满足于实现权利主体的私益,还应当在社会共同体中承担必要的社会义务进而满足公共利益的需要,立法者对财产权内涵的形成和对边界的界定通常由财产权本身所蕴含的社会义务而引发。与此相应,在形成和界定私有财产权内涵和边界的问题上,宪法并未对立法者提出很高的要求。

   然而另一方面,宪法中的私有财产权条款不得彻底将对财产权内容的形成和对财产权边界的界定权交给立法者。在立法者形成财产权或确定其边界和归属时,宪法必须包含对立法者的绝对性指令和标准。可见,立法者对财产权内涵和边界的规定或调整并非不受宪法约束。根据联邦宪法法院的判决,无论是对内涵的形成还是对边界的界定,均构成立法对财产权的限制,进而受到比例原则的约束,需要通过宪法正当性审查。[1]虽然基于上述原因,立法者在此应当享有较为广泛的立法空间,但宪法和部门法的交互影响不得导致宪法对立法失去应有的效力。更何况社会义务只是私有财产权的一个维度,私有财产权仍然应当首先服务于私益,立法者尤其不得触碰私有财产权的核心内涵。

   (二)补偿制度的确立

   对于财产征收确立的补偿制度是财产权条款的又一独特之处。依据现代意义上的财产权教义学,一般认为对私有财产权的限制只有两种形式:第一,基于私有财产权的社会义务对财产权内涵的形成和边界的界定;第二,对私有财产权的征收。[2]我国宪法文本中将“征收”和“征用”并列,主要是制宪者当时将“征收”局限于传统意义上的理解,即理解为“所有权转移”的情形。然而在今天,国家对私有财产权限制的情形纷繁复杂,将宪法中的“征收”局限于传统上的理解无法有效保障公民的私有财产权。

   如果对私有财产权的限制属于基于社会义务而对内涵的形成或对边界的界定,那么立法者的立法空间相对较为广泛,宪法对其提出的正当化要求偏低。由于应被归入立法形成权和界定权的限制属于财产权应承担的社会义务,因此针对此类限制原则上无需补偿。然而如果对私有财产权的限制构成现代意义上的征收,则应给予补偿。作为一项基本权利,私有财产权首先保障公民私有财产的存续,不具备宪法正当性的征收应被宪法所禁止,国家不得实施这类征收行为。而对那些具备宪法正当性的征收,国家可以实施,但必须给予补偿。在此,补偿使宪法对私有财产权的存续保障(Bestandsgarantie)转化为价值保障(Wertgarantie)。虽然与其他自由权不同,私有财产权不仅保障了财产的存续,而且保障了财产所蕴含的价值,但其首先保障的是个人对私有财产的占有、使用、收益、处分,而不是财产的价值数目。换言之,虽然存续保障和价值保障均属于私有财产权的保护范围,但价值保障发挥着次级保障功能,存续保障具有优先性。对于不具备宪法正当性的征收,补偿无法使其正当化,财产所有者可利用防御权功能针对征收行为进行防御,国家不得通过价值保障弥补存续保障的不足。

   对于其他基本权利的限制只要具有宪法正当性,国家均无需对基本权利主体给予补偿。然而在征收问题上,为何在具有宪法正当性的情况下仍然应当给予补偿?笔者认为,制宪者如此规定恰是因为考虑到私有财产权具有存续保障和价值保障这一双重保障特征,这是私有财产权与其他自由权的一个重要差别。征收不仅影响了私有财产权主体对财产本身的占有、使用、收益、处分自由,而且还使其承受了财产价值的损失。对于前者,即对私有财产权主体自由的限制,具有宪法正当性的征收不应引发补偿,这与对其他自由权的正当限制无异。但考虑到征收给私有财产权主体带来的财产价值上的损失,应当对其给予补偿,否则将会导致私有财产权主体遭受自由和资产数额的双重损失,这是限制其他自由权通常不会导致的现象。虽然履行社会义务同样可能给私有财产权主体带来双重损失,但社会义务属于财产权主体应当容忍的范围,因此对履行社会义务原则上不提供补偿,更何况国家财政也不可能允许给每一位履行社会义务的财产权主体均提供物质补偿。

  

   二、社会义务与征收的区别

  

   随着现代社会不断多元化和专业化,飞速发展的经济和科技往往使诸多问题愈发不可预见,国家面对这类问题经常不得不更多地介入公民的私有财产,例如用于加大基础设施建设。即使在西方国家,私有财产权也不再像以往宪法本文表述的那样“神圣不可侵犯”。[3]除了财产权的社会义务,对财产的征收也从极端的例外情形转变为经常性的政府行为。

   然而我们应如何在个案中区分社会义务和征收?一直以来,如何厘清二者之间的界限始终是很多国家财产权教义学争议的焦点。考虑到德国《基本法》与我国宪法关于财产权规定的相似性,以及德国《基本法》中的社会国原则与我国宪法中的社会主义原则在维护社会公正、保护弱势群体、强调社会个体之间的团结互助等方面目标的一致性,德国的相关讨论对我国宪法学关于私有财产权的研究具有较多借鉴意义。[4]

   在德国,多年来占据主导地位的是德国联邦行政法院发展出来的强度理论(Schweretheorie)和德国联邦最高法院发展出来的特别牺牲理论(Sonderopfertheorie)。强度理论认为二者之间的区别主要体现在强度方面,若对财产权的限制达到一定强度,则超出社会义务的范畴即构成征收,进而引发补偿。[5]特别牺牲理论则基于公正和平等的视角予以考虑。依据该理论,如果对私有财产权的限制并不具有普遍性,而是导致某一个人或团体的私有财产权较之于其他个人或团体而言格外受到损害,即这一损害不仅使其成为公共利益的牺牲者,而且属于不具备期待可能性的特别牺牲者时,那么这一限制行为则构成征收,进而应给予补偿,以使这一个案中的不公平得以弥补。[6]

   依据强度理论,社会义务与征收之间是可以相互转化的,当社会义务对私有财产权的限制达到一定程度时,即从社会义务过渡至征收。然而不得忽视的是,立法者在制定法律的那一刻往往无法判断对财产权限制的强度,限制强度通常在个案执行时才可以被确定。而在对私有财产权征收的问题上,无论是德国《基本法》还是我国宪法均设定了“唇齿条款”,即将征收与补偿制度相互勾连。照此,如果立法者仅规定征收的主体和程序,而未同时规定补偿的主体和标准,那么立法者对征收的规定则不符合宪法。[7]与此不同,财产权的社会义务原则上并不伴随着补偿。由此可见,征收与社会义务之间的界限必须在形式上就能够得以确定。只有这样,立法者才可以在制定法律的那一刻即知晓哪些情形属于征收,进而应当同时对补偿制度做出规定。

   与此相应,联邦宪法法院在此后也认为强度理论不利于法律安定性,应当使社会义务和征收的区别在形式上即可以被清晰界定,从而避免在具体个案中彼此之间存在相互转化和过渡的可能。然而联邦宪法法院并未认为特别牺牲说可以避免二者之间的过渡性,进而直接采用该说,而是在上个世纪80年代初期在“赠阅本义务(Pflich- texemplar)判决”[8]和“湿砂石(Nassauskiesung)[9]裁决”中发展出来了分割说(Trennungslehre)。依据该说,征收是指为完成特定公共任务,具有目的性的全部或部分剥夺被财产权条款所保护的具体的主观的法律地位的法律行为。[10]照此,内涵和边界的确定与征收最主要的区别体现为:前者是指立法者普遍且抽象的确定权利和义务,后者则在执行过程中表现为具体的个案介入,针对的是具体的特定财产,并未触及前者这一抽象制度,只是使这一制度在个案中发生断裂。[11]以联邦宪法法院的订阅本义务判决为例:课以向各大图书馆交付若干新书赠阅本的义务并不构成征收,因为义务主体可以任选若干本样刊交付,并未被强制交付特定的财产。[12]依据分割说,社会义务对财产权限制的强度甚至可能大于征收。

表面看来,该说似乎终结了社会义务与征收之间可以相互转化的理论难题,然而在仔细思考后不难发现,既然征收以外的限制私有财产权的全部行为均应落入对内涵和边界的确定,那么后者不仅涵盖对私有财产权主体权利和义务规定的所有法律规范,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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