陈征:党政机关合并合署与行政活动的合法化水平

选择字号:   本文共阅读 395 次 更新时间:2019-06-19 07:10:35

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陈征  

   【摘要】 作为人民主权原则中的合法化来源,我国宪法中的“人民”是具有地域属性的政治命运共同体。依照“合法化链理论”,仅当行政活动可以通过不间断的合法化链追溯至人民或代议机关时,才可认定行政活动具有合法性。行政活动有三种合法化形式:功能与制度合法化、人事与组织合法化以及事务与内容合法化。行政活动的合法化水平是三种合法化形式共同作用的结果。在党政机关合并合署之后,维持新机关行政活动的合法化水平是我国宪法的要求。新机关应继续发挥宪法赋予的行政职能,在人事与组织以及事务与内容方面的合法化链应得以维护。

   【中文关键词】 党政合并合署;合法化水平;合法化链;人民代表大会制度

  

   一、问题的提出

  

   2017年施行的《中国共产党工作机关条例(试行)》5条规定:“根据工作需要,党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。”十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,这意味着改革的重点从以往行政系统内的大部制改革逐步转移到党政机关合并合署,旨在解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和问题,加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。

   在党政机关合并合署的改革中,合并设立意味着党政机关完全合为一体,合并之后仅有一个机关和一块牌子,原机关被吸收或消灭,新的机关既是党的工作机关,又是政府部门。与此不同,合署办公虽然意味着党政机关的办公地点相同,内部人员和机构接受统一领导,但党政双方仅一部分人员重合,并没有完全合为一体,双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立性,对外根据具体情况不同以两个不同机关的名义行使不同职权。[1]在本次改革中,除了纪委与监察委合署办公,基本上均涉及党的工作机关和行政机关的合并合署,因此本文的讨论仅针对党的工作机关与行政机关合并合署的问题。

   党政机构改革不同于行政机构改革,其涉及的范围明显更广,影响也更为深远。随着党政机关合并合署改革的推进,从宪法理论上分析党政关系将面临新的挑战。依据我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会以及设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会有权制定地方性法规。照此,行政机关不仅由人大产生,而且执行人大制定的法律和地方性法规,进而受其约束。此外,人大的职权还包括审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告,决定一些重大事项等,这些职权首先约束的就是行政机关。宪法赋予人大的上述职权体现了人大与行政机关之间的关系,属于我国人民代表大会制度的核心内容。与行政机关不同,中国共产党的工作机关不属于国家权力,并非由人大产生,也不对人大负责。传统观点认为全国人大及其常委会制定的法律和地方人大制定的地方性法规不适用于党的工作机关,[2]对于党的工作机关,一般适用党内法规。与此相应,宪法规定的人大其他职权原则上同样不针对党的工作机关。那么在党政机关合并设立和合署办公之后,新的机关如何继续发挥行政职能?面对新的机关,人大的职权是否会受到影响?这会涉及到行政活动合法化的问题,这也是本文所要讨论的问题。对于这一问题,党政合并与党政合署这两种情形所面临的理论问题具有相似性,因此下文将二者一并讨论。

  

   二、行政活动合法化的相关概念和理论

  

   谈到人大应如何对合并合署后的新机关行使职权,我们无法回避宪法确立的民主原则,而民主原则的一个重要内涵就是要求一切国家权力的行使都要来源于人民,行政机关的活动自然也不例外。在此涉及到行政活动的合法化问题。

   (一)相关概念的厘清

   在一个民主国家里,国家权力不能随意配置和滥用,强迫公民去接受,而必须具有“合法性(Legitimitaet)”。“合法性”这一概念不仅存在于法学领域,而且被广泛应用于社会学、政治学、哲学等领域,其本意是表明某一事物被认可、被接受的事实,它可以通过法律程序论证,也可以通过一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例来证明。[3]

   宪法学领域中的“合法性”是指国家权力具有合法的、正当的来源并凭此获得承认的事实。[4]依据人民主权原则,国家权力只有在来源于人民的时候,其拥有和行使才是“合法”的。这种意义上的“合法性”也被称为“民主合法性”,本文所要讨论的“合法性”即指“民主合法性”。[5]与“合法性”相伴而生的一个概念是“合法化(Legitimation)”。“合法化”是显示和证明国家权力具有“合法性”的过程,“合法性”则是“合法化”证明的结果。[6]

   总体上讲,“国家的一切权力属于人民”可以通过两种途径实现:一种是人民作为国家的主人直接管理自身事务,不通过任何中介和代表,即直接民主;另一种是人民通过选出的代表代为管理自身事务,即间接民主,也叫代议制民主。显而易见,在现代社会中不可能由人民直接行使一切国家权力,因此当今世界上的一些国家和地区实行的直接民主仅指在某一具体问题上以直接民主的形式做出政治决定,国家的主体政治制度仍然是代议制,直接民主只作为代议制的补充而存在。

   “国家的一切权力属于人民”意味着一切国家权力的行使都来源于人民,可以追溯至人民,人民必须能够对这些权力的行使进行一定程度的控制,产生一定程度的影响。换言之,一切国家权力的合法性均由人民赋予,人民构成合法化主体,而国家权力则为合法化客体。[7]合法化主体对合法化客体控制和影响的形式被称为合法化形式,而合法化主体对合法化客体的控制强度和影响程度被称为合法化水平。

   一般认为,作为合法化主体的“人民”应被视为一个整体概念。作为在国家民主政治生活中实施行为并施加影响的统一体,人民承担国家对内和对外一切行为的后果并对其负责。[8]既然宪法中的人民作为一个统一体而存在,那么人民范围中的某一个体或群体只属于人民的一部分,其不得独立被视为宪法中的人民,无法作为合法化主体赋予国家权力合法性,否则国家权力将会被某一个体或群体操纵,这显然违背民主原则。

   在作为合法化客体的国家权力当中,行政权最为庞大和复杂。在此,行政活动不仅包括那些外部行政行为,还包括不直接发生外部效力的内部行政行为,内部行政行为往往是为未来实施的外部行政行为创造条件的,同样属于行使行政权。公民对行政行为的接受与否在很大程度上取决于这些行政行为的合法化水平。

   (二)行政活动合法化水平的衡量

   依据宪法要求,一切国家权力的行使都必须来源于人民,可追溯至人民。民主合法化其实就是“来源于”和“追溯至”的证明过程。在代议制中,既然人民通过选出的代表管理国家事务,那么宪法应通过一系列机制和手段来确保一切国家权力来源于人民。对于本文所要讨论的行政权,人民并未直接赋予其合法性。照此,只有在行政机关与人民之间建立一种间接关联,即将被人民直接赋予合法性的代议机关作为桥梁,通过确保行政权的行使能够追溯至代议机关,才可以证明行政权来源于人民。在此,“来源于”和“追溯至”可以通过不同的形式表现出来,这涉及合法化形式的问题。

   1.三种合法化形式

   与在直接民主制度中体现出来的那种显而易见的合法化不同,代议制民主的合法化形式较为复杂。为了在代议制中确保行政权的行使来源于人民,德国学者波肯弗尔德(Boeckenfoerde)创立了“合法化链理论(Legitimationskettentheorie)”。[9]该理论要求一切行政活动必须能够通过“不间断的合法化链”追溯至代议机关。依照合法化链理论,虽然代议机关的民主决策往往由行政机关来执行,且在最终针对公民做出行政行为之前往往经过若干层级,但是行政活动的合法化总是通过三种形式表现出来,分别是“功能与制度合法化”(funktionell-institutionelle Legitimation),“人事与组织合法化”(personell-organisatorische Legitimation)和“事务与内容合法化”(sachlich-inhaltliche-Legitimation)。

   (1)功能与制度合法化

   功能与制度合法化是直接由宪法确立的一种合法化形式。如果宪法本身创设了某一项权力并同时赋予其某种特定职能,那么这个机关在职能范围内实施的活动就具有功能与制度合法性。[10]

   不能否认,我们这里讨论的合法化形式是在宪法确立的民主原则范畴中,涉及行政权被宪法创设之后,其每一次行使的合法化,即“来源于”的过程。照此,似乎不应强调制宪者是否确立了这项国家权力,进而绕开代议机关的控权去讨论,否则宪法民主原则对行政活动提出的合法化要求就可以在一定程度上通过宪法本身得到满足。但笔者认为,功能与制度合法化可以发挥类似基本权利制度性保障的作用。如果仅保留了宪法中“行政权”的称谓,而其具体内涵和职能完全背离了制宪者的初衷,那么该权力的行使并不具备功能与制度合法性。在这种情况下,即使代议机关对其控制强度很高,也无法满足民主原则的要求。因此,功能与制度合法化不可或缺,只是在具体个案中不得片面强调这一合法化形式,而应同时考量另外两种合法化形式。

   (2)人事与组织合法化

   除了功能与制度合法化,波肯弗尔德认为行政机关在人事与组织方面也需要合法化。其中,人事合法化指的是每一位行政人员的录用和辞退都应该通过一条不间断的“链”追溯至代议机关。[11]而组织合法化则要求在决定个人录用的同时,还必须委派他们担任某一特定职务,以便限制在人事上已经具备合法性的行政人员的公务行为范围。照此,不属于职务范围的公务行为在组织上就不具备合法性。

   人事与组织合法化主要通过选举和任命两种方式来实现。按照合法化链理论,人事与组织合法化链不仅存在于代议机关和政府各部门的行政首长之间,还应该继续向政府各部门的内部(包括各部门的下级部门)延伸。在各部门中,每位行政人员或者由部门行政首长本人任免,或者由部长直接任命的人员往下逐级任免。照此,仅通过立法抽象的规定行政人员的任免不能满足人事与组织合法化的要求,只有通过逐个任免才可以认定在这条“合法化链”上的行政人员充分具备了人事与组织合法性。[12]人事与组织合法化要求从代议机关至每一位行政人员都分别可以找到一条不间断的人事与组织合法化链,这条链不得在中间被一个不具备或不充分具备合法性的组织、机构或个人切断。

   (3)事务与内容合法化

   只对人事与组织提出合法化要求并不能确保各级行政人员在行使国家权力时不违背代议机关的意愿,例如由代议机关产生的行政首长未必受制于代议机关,政府各部门内部的行政人员在被任命后也未必始终听命于任命者。因此,波肯弗尔德认为还应该在事务与内容方面提出合法化要求,也就是说各级行政活动在内容上也应该通过一条“不间断的合法化链”与代议机关相连接。

代议机关对行政活动内容上的约束一方面通过立法、预算、监督等手段,另一方面通过政府对代议机关的负责制得以实现。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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