陈征:国家举借债务的宪法界限

选择字号:   本文共阅读 139 次 更新时间:2020-11-12 22:50:29

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陈征  

   摘要:  为了满足不断增加的财政需求,世界各国普遍扩大了举借债务的规模。相对于其他增收和减支的方式,举借债务所面临的阻力最小。我国宪法并不禁止国家举借债务,但宪法的民主原则、效率原则、平等权和纳税义务条款分别构成其边界。国家举借债务会弱化当前代议机关对各种政治任务重要性和紧迫性的评估权,并限缩未来代议机关的预算空间。平等权条款要求国家维护代际公平,国家举借债务与代际公平之间存在紧张关系。宪法通过规定公民的纳税义务确立了租税国家原则,而国家举借债务导致部分税收由国家转移至债权人手中,打破了税收取之于民并用之于民的原则。对国家举借债务进行合宪性审查可能会面临非常棘手的技术性问题,应当优先选择通过立法进行程序预防的方式来限制国家举债行为。

   关键词:  国家举借债务;民主原则;效率原则;平等权;租税国家

  

   一、国家举借债务问题的现状及其宪法化

  

   (一)国家举借债务问题的现状

  

   随着世界上越来越多的国家开始采取较为积极的财政政策,国家从满足基本公共需求的传统角色逐渐转变为参与规划和形成并积极构建未来的引导者角色。我国作为一个幅员辽阔的发展中国家,政府更为经常地采取刺激经济、稳定就业等有助于推动经济发展和维护社会稳定的措施,其后果必然是公共财政支出的不断增加。

  

   通常来讲,应对公共财政支出增加的手段无非就是增加收入或减少支出。在增加收入方面,具体手段主要包括以下几种:第一,增加税收;第二,国家通过从事经济活动盈利;第三,举借债务。在减少支出方面,可能的常用手段主要包括:第一,节约公权力自身的运行成本特别是行政成本;第二,大范围修改法律进而削减国家的社会保障支出。不难发现,增加税收、节约公权力运行成本和削减社会保障支出往往会遭遇极大的政治阻力。与这类手段相比,国家从事经济活动所面临的政治阻力相对较小,但该手段并非不受宪法约束。在我国,虽然宪法规定了公有制的主体地位和国有经济的主导作用,但国家从事经济活动不得对同行业私营企业家的基本权利构成侵害。[1]如果说国家不正当地从事经济活动尚且可能遇到一些来自私营企业家甚至来自消费者的阻力,那么国家举借债务则往往被视为一种“皆大欢喜”的增加财政收入的手段,毕竟举借债务意味着提前透支未来的公共财政,很多当代人根本不会关心对自己没有任何影响的“未来”。

  

   与此相应,最近数十年,各国政府纷纷以举借债务的方式来满足不断增加的财政需求,举借债务已成为各国政府增加财政收入最为便捷的手段。这导致财政预算的最大问题已不再是支出的增加,而是债务的增加。特别是从20世纪70年代开始,财政赤字开始与全球金融体系挂钩。有学者认为,只要这一体系继续存在,就没有可能在一个可持续的基础上平衡预算,甚至有学者开始认为,财政平衡本身并不具有优点,预算失衡也不一定总是坏事。[2]

  

   在我国,有数据表明,在2013年经过审计署进行债务甄别后,中央政府的直接债务约为9万亿元,截至2018年底,中央政府的债务余额已达到14.96万亿元,地方政府的债务余额为18.39万亿元,政府债务占GDP的比例为37.1%。总体而言,虽然我国政府的债务总额尚在欧盟规定的60%的警戒线之下,但这并不能否定我国政府债务逐年攀升的事实。

  

   (二)国家举借债务问题的宪法化

  

   如今,国家举借债务已经成为政治学、经济学和法学在公共财政领域探讨的核心问题。对于国家举借债务,在政治学界和经济学界存在很多质疑。首先,国家举借债务被称为国家财政最危险的收入方式,其可以使当代的人民产生一种错觉——国家的财政资金取之不尽用之不竭,这会进一步导致国家债务的攀升。[3]其次,由于公债的信用往往高于民间借贷,因此公债的发行会将相当一部分公民个人的资本吸纳到政府手中。即使是商业银行或者其他金融机构购买国家发行的公债,其资金同样间接来源于公民个人。根据新古典经济理论,国家在市场中作为额外的债务人增加了贷款需求,这一方面可能导致该国在特定时期内市场贷款利率的提高,另一方面往往会排挤私人投资者和私人资本的其他用途,即产生所谓的挤出效应(crowding-out), [4]从而阻碍经济发展。最后,财政赤字的增加往往会导致货币超发,进而引发通货膨胀。有些学者认为,国家举借债务存在正当理由。例如诸多经济学者认为,国家举借债务可以在未来增加公民收入并降低税负,同时可以提高国家的总体税收。[5]基于政策稳定性的考虑,至少在经济衰退时期应当允许国家举借债务,财政收支系统可以作为自动稳定器发挥作用。[6]当然,国家通过举借债务资助经济的措施在多大程度上可以调控经济周期和阻止经济衰退,在经济学界争议很大。不过,一般认为,当存在非同寻常的经济停滞或衰退现象时,国家举借债务至少可以缓解危机情形。如果完全禁止国家举借债务,则容易引发逆周期财政政策。[7]政治学界普遍认为,当国家面临战争、经济衰退或其他重大危机时,举借债务可以维护国家、社会和市场秩序的稳定。即使不存在上述情形,国家举借债务也可能具有合理性。例如,一旦财政预算对收入或支出做出严重的错误判断,绝对禁止国家举借债务往往会导致短期内大幅度削减财政支出,这极其不利于国家应对突发事件。[8]当然,经济学界普遍认为,财政赤字应当有度,如果国家债务过高,那么长期来看会影响经济增长和劳动就业。[9]至于挤出效应,一些经济学者认为其通常仅存在于资本主义初期的自由竞争环境之中,当时生产力不发达,社会闲散资金不足,而在经济充分发展和资本极大充裕的时期,则不存在挤出效应。[10]

  

   不难发现,至少从经济学角度来分析,国家举借债务属于一种极其复杂的经济与财政调控手段,其对于国民经济的整体影响很难一概而论,诸多后果甚至具有不可预知性。然而,在本文主题内,最为关键的内容并非分析国家举借债务给预算政策、财政政策和经济政策带来何种挑战,而是探讨其给财政宪法带来何种影响,毕竟国家实施的任何行为都应当首先符合宪法,在从经济学、政治学等领域讨论国家举借债务的利弊与合理性之前,必须首先对其合宪性进行分析。既然我国政府举借债务的规模不断扩大,举借债务已经成为我国财政收入越来越重要的来源,那么宪法学界理应对这一现象予以回应,从而使财政宪法更好地发挥规范公共财政收入来源的作用。

  

   然而,对于财政宪法的特征和效力,或许仍然存在一些争议。在数十年前,德国学者Ossenbuehl认为财政宪法的规范性偏弱,适用效力不强,更多应当发挥建议和指引作用,而不具备规范标准和约束力,否则将导致对政治的过度介入。[11]另一位德国学者Osterloh则对财政宪法的效力持更为明确的否定态度,他认为财政和经济政策不宜法律化。[12]然而,既然财政宪法属于宪法的重要组成部分,那么其效力并不应该比其他宪法规范低。一个国家宪法的各个条款有着共同的政治、文化和社会基础,其在结构上具有同一性,制宪者无意在不同的宪法规范之间划分效力等级。宪法与政治的关系问题存在于宪法的各个领域,并非财政宪法所独有,应通过调整合宪性审查的标准和强度来解决这一问题,而非简单地否定或削弱某些部门宪法的效力。虽然对国家的财政和经济行为进行合宪性审查往往会涉及诸多经济学知识,但这并不意味着合宪性审查不得介入这一领域。合宪性审查往往离不开其他专业知识的支持,如果每当涉及其他专业问题时就放弃合宪性审查,那么不只是国家的财政和经济行为,在政治、文化、宗教、科技、体育等诸多领域的行为均可以逃避宪法的约束。事实上,在合宪性审查过程中完全可以聘请相关领域的专家出具意见或者提供咨询,涉及其他专业知识本身并不构成合宪性审查的边界。不能否认,财政国家有着自己独特的运作方式,特别是将国家举借债务问题宪法化和法律化确实存在一定的难度,但宪法毕竟约束一切公权力行为,国家举借债务的行为亦不例外。如果国家举借债务行为不能受到宪法的有效约束,那么宪法对征税和国家从事经济活动等其他财政收入来源的约束将在很大程度上失去意义。可见,在国家举借债务的问题上,虽然宪法应当保持其框架秩序的特征,进而留给立法者必要的政治形成空间,但考虑到国家债务可能会漫无边际地扩张并带来严重的后果,在宪法上理应对其划定边界。

  

   在本文中,国家举借的债务是指国家或其设立的公共机构以公开发行、直接举借或其他方式向国内外金融机构或社会公众筹措的,承诺在未来某个特定时期偿还的债券、借款或保证。[13]对外筹集资金可能会威胁到一个主权国家的财政独立,而笔者于本文中将讨论范围局限于宪法等国内法领域,并不涉及国家对外举借债务的问题。此外,虽然我国的地方债务问题同样非常严重,甚至从某种意义上讲比中央债务问题更为严重,但分析地方债务的成因离不开对中央与地方关系等问题的讨论,限于篇幅,笔者于本文中的探讨主要局限于中央层面,当然,某些讨论在很大程度上也适用于我国的地方债务问题。

  

   二、国家组织法原则对国家举借债务的约束

  

   宪法中的诸多规范体现出一种原则属性,而非规则属性,这一现象在我国《宪法》第一章的总纲部分体现得尤为明显。我国《宪法》总纲规定了诸多国家组织法原则,其中可能构成国家举借债务宪法界限的原则,包括民主原则和效率原则。

  

   (一)民主原则

  

   1.财政预算的民主合法化功能

  

   我国《宪法》第2条确立了民主原则。民主原则要求一切国家权力的行使都来源于人民、可以追溯至人民,人民必须能够对这些权力的行使进行一定程度的控制,施加一定程度的影响。[14]在我国,人民行使国家权力的机关是由民主选举产生的人民代表大会。我国《宪法》设定了人事任免权等体现人事与组织合法化的手段,同时设定了立法、预算等体现事务与内容合法化的手段,这些手段均可以在一定程度上使行政权的行使追溯至人民代表大会。

  

根据我国《宪法》的规定,全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。然而,我国宪法学界对立法的关注远多于预算。国家的财政预算是国家各类行为的财政基础,在给国家留出财政活动空间的同时也约束了国家的财政活动。在大部分西方国家,财政预算草案通过预算法案来确定,形成在某一特定预算周期内适用的法律,因此议会的预算权往往被归入立法权中。预算法案属于议会法,并不直接发挥外部效力,进而不会引发公民的主观请求权。此外,与一般法律不同,在财政支出方面,预算法案的约束力仅及于限制行政机关的支出上限,在未超出支出上限的情况下,预算法案原则上仅具有授权效力,若预算执行机关并未实施财政支出行为或支出未达到预算法案中的授权额度,并不违反预算法案。在我国,虽然预算草案经过人大批准才生效,但批准不采用法案的形式,批准后的预算并未转化为法律,然而这并不影响我国的财政预算同样发挥着民主合法化功能的事实。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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