杜鹏:改革开放40年我国老龄化的社会治理——成就、问题与现代化路径

选择字号:   本文共阅读 236 次 更新时间:2019-08-13 07:56:18

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杜鹏  

   摘要:本文构建了由老龄化认知、治理体系、治理能力和治理成本四部分构成的我国老龄化社会治理框架。在此理论框架下对改革开放40年我国应对老龄化问题取得的成就进行了梳理,并对当前社会治理存在的问题进行了分析。

  

   引言

  

   改革开放40年来,我国人口的年龄结构发生了巨大转变,我国在应对人口老龄化方面取得了显著成就,但也面临着如何构建新时代老龄化社会治理模式的挑战。在成就方面,我国颁布《老年人权益保障法》并结合实践进行了修订完善,推进了老龄化社会治理法治化的进程;成立全国老龄工作委员会,提高了跨域协同共治能力;出台千余项政策,规范老龄化社会治理的制度体系;推进治理信息化建设,提高治理能力;构建多元主体协同共治的养老服务体系新格局等等。成功实现了人口老龄化与经济高速发展、老年人福利水平不断提高的同向促进与协调发展。然而,尽管我国在应对人口老龄化和老龄化社会治理方面取得了显著成就,但相对于未来30年人口深度老龄化与全面实现现代化相交叠的历史性挑战而言,仍然存在诸多不适应之处,例如治理理念的先进性不足、制度的适应性存在风险、治理体系和治理能力的现代化水平不高、治理成本居高不下等等,因此新时代迫切需要建立现代化的老龄化社会治理模式。

   根据政府和学界对于治理现代化的解读,老龄化社会治理的现代化可以理解为运用国家制度体系管理涉老事务并使其与现代化进程相适应的过程,兼具工具理性和价值理性。在人口老龄化即将再次迎来历史性增长、国家经济社会发展步入新时代的关键时期,回顾和梳理改革开放40年我国在综合治理人口老龄化问题方面取得的成就、存在的问题,对于实现治理现代化的启示就显得尤为必要。尽管2014年我国才刚刚提出推进治理现代化,但根据治理一以贯之的价值追求,并不影响我们对2014年之前的治理实践进行总结和反思。本文将站在国家治理(national governance)的视角,从治理本身的规律性特别是工具理性的角度进行梳理,并在此基础上提出新时代老龄化社会治理现代化的关键路径,以期抛砖引玉,引起学界对该领域的关注。

  

   一、老龄化社会治理的理论框架

  

   治理起源于政治学,原意为控制、引导和操纵,二战后受新自由主义、新制度主义和新公共管理等思潮的影响,强调共同性、目的性和多样性的新型治理理念开始兴起,甚至形成了“言必称治理”的国际热潮。虽然相继出现了政治治理、经济治理、社会治理、政府治理、社区治理等概念,但国家治理仍是应用最为广泛也是最接近治理内涵的一种治理。简单来讲,国家治理就是执掌国家治权的主体处理国家事务的一系列制度和活动的总称。

   研究显示,亚欧大陆的国家治理先后经历了疆域主义、生产主义、制度主义,当前正处在由制度主义向行动主义转向的过程当中。本文的老龄化社会治理是指国家针对人口年龄结构不断老龄化的客观事实,通过理念引导、颁布制度、出台政策、组织协调与监督控制等方式处理涉老事务的过程,其目的是不断增进老年人及全体公民的福祉并服务于国家现代化建设,从某种意义上来说,“积极应对人口老龄化”中的“应对”即是治理之义。基于此,老龄化社会的国家治理至少具备以下四个特征。

   第一,老龄化社会治理是一种国家治理。尽管现代化治理强调“去国家化”和主体多元性,但在民族国家事务治理当中国家主导的“元治理”(meta-governance)仍然十分必要,甚至是我国改革开放取得重大成就的重要保障。人口老龄化关涉经济社会发展全局,只有站在国家治理的角度予以思考和决策才能实现治理绩效的最大化。

   第二,老龄化社会治理是一种综合性治理。以事务而非领域为核心是治理的基本规律,因为各自为政的治理往往难以形成系统、整体和协同的治理格局。老龄化社会治理涉及经济、文化、政治、社会等诸多方面,单从任何一方面入手都将难以归纳改革开放的治理成就和问题,更难以剖析老龄化社会治理背后的逻辑。

   第三,老龄化社会治理是一种约束条件下的治理。处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情,注定了我国的老龄化社会治理需要在约束条件下实现治理体系最优化和治理能力最大化,这就要求老龄化社会治理应服务并服从于经济社会转型发展,而对于这一约束条件的考量即体现为老龄化社会治理需要千方百计地减少治理成本。

   第四,老龄化社会治理具有领域特殊性。国家治理作为一种理念,只有与具体领域相结合才能体现出其价值,不同领域都对治理体系和治理能力进行了演绎。老龄问题的特殊性同样决定了老龄化社会治理的特殊性,例如在中国式养老在从平衡到失衡到再次平衡的过程中,整个社会对于人口老龄化、老年人和老龄化社会的认知也是需要治理的,甚至要先于治理体系和治理能力而存在。另外,老龄化社会治理虽然因老年人口增多而引起,但其治理对象却要着眼于全人口和全生命周期,因此这种全域性和持续性的治理与其他类型的治理有着本质的区别。

   基于上述分析并参考其他领域探索,本文构建了治理视域下梳理我国养老改革40年成就与问题的基本框架(见下图),也为推进老龄化社会治理现代化搭建了思考体系。

   (1)老龄化认知。老子《道德经》云:“有道无术,术尚可求也;有术无道,止于术。”如果说治理体系和治理能力是老龄化治理之“术”,那么老龄化认知则是其“道”。国家、政府、社会和民众等对于人口老龄化、老年人以及老龄化社会的认知贯穿于老龄化治理的始终,而且老龄化认知的先进性水平也是老龄化治理现代化的重要指标,更是防止老龄化治理异化(alienation)的重要前提。

   (2)治理体系,是指一整套紧密相连、相互协调的国家制度。老龄化社会治理体系包括四个方面,即强调政府、社会、家庭和个人协同治理的多元主体;推进治理法治化的法规制度体系;引导治理方向和规范治理的政策体系;确保治理体系有效运行的行动体系。

   (3)治理能力,是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。老龄化社会治理能力体现在涉老事务治理的法治化能力、多元主体履职能力、协同共治能力以及风险应对能力等四个方面。

   (4)治理成本,是指为实现治理目的而付出的成本。大致分为:促进养老由传统向现代发展付出的转型成本,如推进家庭养老、国家养老和单位制养老向社会化养老转型所付出的成本; 为探索现代化养老模式付出的试错成本,如星光老年之家的实践探索; 已经付出但并未获得收益的沉没成本,如养老设施投入、适老环境改造、护理保险试点改革等。

   需要说明的是,该框架是服务于本研究目的而提出的,并不是唯一确定的老龄化社会治理的研究框架,相信学术界可对其规律性有进行进一步广泛深入的探索。

  

   二、改革开放40年我国老龄化社会治理的主要成就

  

   我国人口老龄化过程是伴随着改革开放而发展的。20世纪80年代以前,我国一直属于年轻型人口国家,自1980年代初才开始了持续的人口老龄化过程。从经济发展水平来看,除1989、1990年两个特殊年份以外,我国人均GDP自1978年开始一直保持着6.1%~13.6%的高速增长态势,而且人口老龄化并未形成对区域经济增长的负面影响,可以说实现了“边老边富”。

   老年人福祉也因为经济发展、党和政府的高度重视而得到了持续改善,如《老年人权益保障法》的颁布保障了老年人的基本权益、养老金实现了“十五连涨”、城乡基本养老保险实现了制度全覆盖、养老服务由补缺型向普惠型发展且内容不断丰富、老年人福利水平不断提高等等。2016年国际社会保障协会将“社会保障杰出成就奖”授予中国就是我国养老保障全方位、快速发展的最好证明。总之,改革开放40年我国较好地处理了老龄问题的“发展方面”和“老年人方面”,实现了两者的互为协调、相互促进。从治理本身来看,改革开放40年我国老龄化社会治理取得的成就大致如下。

   (一) 老龄化认知的科学性逐渐提高,实现了从单一的老年人问题向老龄化社会进而到可持续发展的老龄化社会的转变

   改革开放之初,学界由关注计划生育政策实施后果开始关注底部老龄化。1982年中国派代表参加联合国第一届老龄问题世界大会,老龄化一词正式进入中国政府和学界视野。由于人口老龄化是中国社会几千年来面临的一个新问题,加之预测显示老年人口规模将空前增长,有一段时期,不论是学界还是政府都将人口老龄化视为“洪水猛兽”。

   随着研究的不断深入,学界和政府认识到人口老龄化是经济社会发展的一种成就,需要统筹布局和积极应对,无需过分恐惧。这种认知上的转变可以说为老龄化社会的科学治理奠定了重要基础。治理对象也在不断探索实践中逐渐清晰。最初(大约1978-1994年)对于老龄化问题治理的理解就是要解决好老年人问题,比如关注无子女老人社会保险问题、离退休干部及退伍军人养老问题、老年人住房保障和老年福利、城市和农村老年人养老保险问题、老年人医疗保健问题等。

   随着认知的深入,学界和政府认识到应对人口老龄化不仅关乎老年人,更是一个系统工程,因此在1994年出台了我国首个老龄事业发展规划纲要,即《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》,明确提出“把老龄事业纳入国民经济和社会发展总体规划”,这为2000年进入老龄化社会后的总体治理指明了方向。2000年底中国进入老龄化社会,加之贯彻落实2002年联合国第二届老龄问题世界大会倡导的“建立不分年龄、人人共享的社会”,我国对于老龄化的应对站在了老龄化社会的角度来加以统筹布局。

   2002年以来特别是2006年以来,政府和学界对于老龄化的认知在科学发展观等的指导下向纵深发展,关注代际和谐与代际公平、养老保险可持续性、养老模式可持续发展以及家庭与社会的可持续发展等,关注个体全生命周期的健康问题、老龄事业与产业的融合发展、老龄社会向高龄社会甚至超高龄社会发展如何治理等等,也就是说老龄化社会治理站在了动态与可持续的视角下加以布局,这是老龄化认知上的又一大进步。关于治理思路,也是在国际社会的影响下从健康老龄化发展到成功老龄化、积极老龄化,2015年又重新回到健康老龄化的视角来思考全人口全生命周期的健康促进问题。

   另外,虽然国家全面放开了“二孩”生育政策,未来还有可能全面放开生育政策,但老龄化社会治理不能再寄希望于人口政策调整也是认知上的一种进步,至少政府和学界已达成共识。综上,暂且不考虑老龄化科学认知向社会大众的传导效果,单就政府和学界对于老龄化的认知而言,实现了由恐惧向理性、由单一向综合、由静态向动态、从截面向纵深的转变,目前仍在不断深化认知当中。

   (二) 治理体系实现了从传统向现代的历史飞跃,为治理现代化奠定了重要基础

几千年来,家庭一直是中国老人养老最重要甚至是唯一的主体,从南北朝到中华人民共和国成立,政府通常以救济的形式帮助极少数弱势老人养老。随着现代化发展和家庭功能嬗变,我国政府加大了对养老活动的参与力度,并由救济型向福利型转变。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北京行政学院学报》2018年第6期

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