胡湛 彭希哲:应对中国人口老龄化的治理选择

选择字号:   本文共阅读 328 次 更新时间:2020-03-05 13:38:40

进入专题: 人口老龄化   整体性治理  

胡湛   彭希哲  

   内容提要:人口老龄化已成为中国社会的常态,而现有治理模式及制度安排仍缺乏结构化和系统性的反应与适应,相应治理研究亦遭遇困境。中国老龄社会的治理选择应基于“中国特征”并将其转化为“中国优势”,实现从碎片化管理向整体性治理、从聚焦于老年人口向强调全人口全生命周期的转变,并将政策调节逻辑从“以人口变动适应制度”转型为“以制度变革适应人口”。当前的老龄战略及政策布局应立足于我国人口态势和老龄化发展规律进行战略配置,在文化和制度传承的基础上更新理念和创新制度,在多元共治和可持续发展的基础上构建兼顾整体性和动态性的社会经济支持体系,加强对老年人群体演化和未来老龄社会发展的研判,并以此为基础选择政策调整乃至重构的切入点。

   关 键 词:人口老龄化/整体性治理/公共政策/中国方案

   标题注释:本文为国家自然科学基金重大项目“整体性治理:应对老龄社会的公共管理与公共政策重构研究”(71490735)及面上项目(71874031)阶段性成果,并得到复旦大学社会发展与公共政策学院科研发展基金支持。

   人口老龄化已成为中国社会的常态。①它是现代社会发展的自然过程,也是人口再生产模式从“传统型”向“现代型”转变的必然结果,可以被看作社会现代化的重要标志之一。从本质上讲,老龄化没有好坏之分,所谓的“问题”或“挑战”不完全来自老年人或者老龄化本身,更多源于变化了的人口年龄结构与现行社会经济架构之间的不匹配所产生的矛盾,因而需要治理模式和公共政策的调整乃至重构以适应之。中国自2000年进入传统意义上的老龄社会已近20年,无论政府还是民众对老龄化已有直接认识,学界研究亦日趋深化,但整个社会对其应对却仍存诸多认知误区,并习惯将其当成一种不正常的人口和社会态势,相当多的研究也都是在传统的逻辑框架内探讨防止或延缓老龄化的种种途径。这在很大程度上是用20世纪的思路和方法来应对21世纪的挑战,其治理空间与政策效能已捉襟见肘。

   作为一种不可逆转的人口态势,老龄化的影响已渗透到中国社会的方方面面,其发展进程与中国特色社会主义进入新时代相同步,并始终伴随“两个一百年”奋斗目标的实现过程。在此背景下,应对中国人口老龄化的治理模式无疑要基于整体性的中国思考,在更新观念和创新制度的基础上跳出传统理论与框架的桎梏,以形成新时代的中国方案。

  

   一、反思老龄社会治理的研究困境

   中国总人口在未来十多年内将继续增长,而老年人口的增长速度快于总人口,其近期增长主要源自20世纪五六十年代的出生高峰人群。2015-2050年间,中国老年人口(65岁及以上)规模将从1.4亿增至3.65亿左右,②预计在2055-2060年达到峰值(4亿以上),之后的老龄化速度将明显放缓,进入所谓“高位平台期”,至2100年老年人口比例仍将维持在30%左右的高水平。2025-2030年起老年人口自身结构的老化将开始凸显,③而2015-2035年是老龄化增速最快、波动最大的时期,也是社会抚养比相对较低、老年人口结构相对最年轻的时期,尤其2020年前后还将出现暂时的“底部老龄化”和“顶部老龄化”同时弱化现象,④应对老龄社会的战略和战术储备应在此期间完成。从目前来看,应对老龄化挑战的主要障碍不全是“未富先老”,⑤而是“未备先老”或“慢备快老”,现有治理模式及制度安排对这些变化仍缺乏结构化和系统性的反应及适应,相应治理研究亦存囿限。

   首先,应对中国人口老龄化的基础治理理论尚未形成。中国人口老龄化的深化进程与建设社会主义现代化强国的时间表基本同步,传统的建立在年轻人口占绝对主体基础之上的社会治理模式和制度安排架构都需要根据老龄化的发展态势作出相应调整乃至重构,老龄社会的治理应内嵌于新时代的公共治理。2013年中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一,强调从“社会管理”到“社会治理”的转变,⑥2017年党的十九大报告更明确提出“加强和创新社会治理”以“打造共建共治共享的社会治理格局”。⑦这些理念与方案不仅为中国新时代的公共治理确立了路径,也为老龄社会的治理提供了宏观理论框架。然而,“治理”概念本身具有“问题导向”和“结果导向”的特点,⑧具体的治理体系将根据现实议题的变化而不断演化,以与社会发展现状不断适配。尽管从中央到地方都已针对老龄工作形成了初步宏观治理格局,但现有涉老制度与政策安排仍未全面脱离“政府主导型”和“管控型”⑨的社会管理模式,诸多问题尚未澄清,例如现行老年和老龄定义是否合理、老龄社会的就业形态和福利模式会否颠覆、传统文化在老龄社会中的作用机制等,这使得应对中国人口老龄化的基础治理理论尚未形成,具体的治理体系尚未落实,因而难以实现从一元主导到多元共治、从查漏补缺到持续发展、从管控维稳到共建共享的治理格局转变。

   其次,现有社会认知混沌,存在误判人口及老龄形势的风险。人口老龄化是近年引起社会各界高度关注的一个较新议题,在社会上和研究中,“悲观论”和“政府全能全责论”仍有不少市场,一些似是而非的理论观点也时有涌现。更多的研究则习惯将老龄化问题看作只是老年人的问题,即如何为现在和未来的老年人口提供经济赡养和公共服务,由此形成的政策建议和相关职能部门也更多关注老年人工作的开展和老龄事业的发展,而非整个老龄社会的应对。⑩事实上,这些现象大多源于传统的概念、工具和框架与当前社会现实日益脱节,这种不匹配尤其体现在现行老年及老龄标准上。联合国自20世纪中叶起推行的老年定义依赖于单一的生理年龄指标,(11)并由此形成人口老龄化的判定标准,这在很大程度上反映了当时预期寿命的限制和各国政府对养老保障的考量。从确定这些标准至今,人类社会已经历巨大的人口、健康及疾病谱转变,(12)其经济社会关系也产生了重大变革,因而近10年来,如何重新定义老年/老龄化一直是国际学术界关注的前沿。例如,有欧洲学者提出“Prospective Aging”(预期老龄化),以基于“期望余寿”而不是“已存活年份”来重新审视老龄化。(13)基于这些新的框架及工具重新判断中国乃至全球人口形势会发现,老龄化尽管仍呈上升趋势,幅度却多有缓和,劳动适龄人口比例也大多在21世纪后半叶开始回升。不难看出,一旦跳出旧概念和旧框架的桎梏,我们对人口老龄化态势将会有一个全新的认识,这不仅源于中国人口再生产模式的变动,也是国家治理模式改进、人民生活方式改变以及科技发展的合力使然,并必然影响到与老龄化相关的国家治理模式和制度政策的设计。

   再次,现有涉老制度与政策安排研究尚未形成中国方案。治理模式及其相关制度安排有鲜明的国家特征,虽然那些先期进入老龄化的西方发达国家为后进者提供了丰富的经验和前车之鉴,但对于中国这样的人口大国,基本国情、社会架构、发展阶段和文化特征等方面的差异使得我们无法生搬硬套其制度及政策模式,何况不少西方国家自己也正深陷泥潭。如何在尚未全面实现现代化的条件下应对老龄社会的诸多挑战,目前尚无系统的他国经验可供中国借鉴。近年来我国政府和学界已开展多项大规模老龄研究,(14)不同领域的学者从不同学科出发,对中国老龄化议题进行了较为系统的探索,并形成丰富的学理性成果,其中具体的对策研究则相对集中于以生育政策为重点的人口政策调整、与老年人相关的政策调整和单一部门的政策调整等方面。(15)不难想象,这些应用研究仍不同程度地存在着将老龄化视为“问题”或“挑战”的倾向,较多着眼于单项或局部的静态政策问题,尚未形成基于中国思考的整体性框架。正如前文所强调,人口老龄化已成为中国社会的常态,其进程涉及个体发展的各个阶段和人口结构的各个层次,不可能只因生育政策的调整而得到根本性逆转,也不可能仅仅通过优化老年人福利而消弭其压力,更不可能依靠传统“部门政策”的单打独斗而扭转当前治理困境。与西方发达国家不同,中国是在经济未发达、就业不充分和社会保障未完善的情况下进入老龄社会,这就要求中国寻求一种更加多元的应对老龄化的整体性治理模式及政策体系,(16)而中国独特的政治体制、人口规模、经济体量、文化传统和家庭模式也是我们必须关注的特征,并由此形成整体性应对方案。

   此外,现有研究及实践对人口社会变迁过程中的“不确定性”把握不够。治理是一个不断与社会发展现状和制度变迁形势相互适配的动态过程。尽管学界对中国人口老龄化的一些基本特征,如基数大、速度快、区域不均衡、高龄老人和失能老人多、空巢化和独居化加剧等正逐步形成共识,但中国的老龄化毕竟仍在不断发展之中,其治理过程尚有一系列“不确定性”需进一步把握。具体而言,本文认为以下四个方面应特别关注。

   (1)劳动力总供给开始下降,就业结构与模式面临结构性转变。我国劳动适龄人口在老龄化的背景下总体呈现下降趋势,目前按传统概念推算的劳动力供给已经出现拐点,潜在劳动力总量将持续缩减且结构趋于老化,(17)但中短期内我国的劳动力供给依然充足,未来20年间将始终稳定在9亿以上。随着我国产业结构优化升级的深化,对劳动密集型产业的廉价劳动力需求正逐渐下降,而对资本和技术密集型产业的高端劳动力需求则逐步上升,劳动力供给结构与需求结构的不匹配是未来一段时期内劳动力市场的主要矛盾。与此同时,以人工智能和物联网为代表的科技进步正对劳动就业的传统模式形成冲击,这种“技术性破坏”将在缓解未来劳动力短缺的同时淘汰部分传统职业,(18)并产生新的就业方式和职业形态,就业模式的多元化和层叠化(19)将趋于普遍。在此背景下,已无法仅仅依靠加强传统劳动力教育投资和加快农村劳动力转移来应对,而必然涉及对老年人力资源(特别是中高端人才)的开发利用、对某些行业从业人员的转移安置与再教育,甚至涉及劳动力市场的重构等一系列更为复杂的议题。

   (2)老龄化的区域差异增加了应对复杂性,但也创造了政策回旋空间。我国人口老龄化的地区差异主要受到本地人口转变和人口迁移流动两大因素的影响,表现为由东向西的梯次特征,城乡差异则体现出明显的“城乡倒置”特征,(20)这与经济社会发展水平的差异和城镇化的加速推进密切相关。人口城乡转移是我国当前农村人口老龄化的主导因素,(21)这种人口转移又同时有效降低了城市常住老年人口比重。这些现象在我国新型城镇化战略推进期间会持续发酵,其间的老龄化压力将通过人口流动更多地传导至中西部地区(主要是农村)。尽管这会在全国层面增加应对老龄化的复杂度,但也为城镇(尤其是东南部)有效延长了人口红利窗口期,创造了政策的回旋空间。

   (3)家庭模式变迁将增加未来养老制度安排的不确定性,其机遇与风险并存。无论中国还是外国,居家养老都是最主要的养老形式,所有老年人都或多或少地通过家庭或社区获取养老服务。一方面,随着我国家庭户规模的不断缩减、家庭结构的不断简化、老年人居住模式出现结构转变、非传统类型家庭大量涌现,“少子老龄化”的现代家庭在养老抚幼方面的传统功能受到磨损。另一方面,中国传统家庭伦理和家庭文化仍具有强大的凝聚力,现代科学技术对日常生活方式的影响极大扩展了家庭的空间联系,家庭成员(主要是亲子)之间的传统互助网络仍以新的形式继续存在,(22)这是中国式养老乃至中国式老龄社会应对战略中不可或缺的重要支柱。在家庭政策仍系统性缺位的情况下,这些现象将给未来制度安排带来很大的不确定性。

(4)老年人口健康水平不断提升,但其政策价值仍有待挖掘。2010年,我国男性和女性老年人口(60岁及以上)的余寿分别为20.04岁和23.14岁,生活自理预期寿命为17.22年,平均带残存活时间约为2.53年,(23)相比2000年均稳步提升。不同口径的老年人口失能率区间为10.48%-13.31%,(24)其中中重度失能老人比例未超过3%。需要特别指出的是,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学》(京)2018年第12期

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