翟志勇:监察委员会与八二宪法体制的重塑

选择字号:   本文共阅读 565 次 更新时间:2018-03-21 23:26:29

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翟志勇  

一、合署办公

  

   2016年11月7日中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),《方案》强调“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),《决定》对试点工作进行了具体部署,并再次强调“实行监察体制改革,设立监察委员会,建立集中统一、权威高效的监察体系,是事关全局的重大政治体制改革。”《方案》和《决定》成为指导监察体制改革的规范性文件。

   对于此次监察制度改革,学界已经做了诸多富有启发性的探讨,讨论了监察体制改革的前因后果以及可能涉及到的宪制基础及其正当性问题,为监察制度改革提供了理论解说和制度构想。[1]本文将在此基础上,关注此次改革中的一个惯常但却又非常重要的问题,即《方案》中所强调的“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”,[2]也就是通常所说的“一套人马两块牌子”或“一个机构两块牌子”。毫无疑问,这是对现行的党的纪律检查委员会和行政系统的监察机关合署办公的承继,[3]但由于此次监察体制改革在国家层面上涉及到八二宪法体制的变革,因此合署办公具有重大的宪制意义,昭示着八二宪法体制的重塑。

   在中国的政法体制中,一套人马两块牌子甚至三块牌子并不少见,某种意义上讲,这已经成为制度惯例。这种情况可能发生在行政系统内部,如国家国防科工局、国家航天局、国家原子能机构合署办公,一套人马三块牌子;也可能发生在行政机关与非政府组织之间,如国家体育总局、中华全国体育总会和中国奥委会合署办公;还有一种最重要也是最特殊的是党政(国)机关合署办公,最典型的是中华人民共和国中央军事委员会和中国共产党中央军事委员会合署办公,再比如国务院新闻办公室与中央对外宣传办公室、国务院台湾事务办公室与中央台湾工作办公室、国家档案局与中央档案馆合署办公。[4]党政(国)机关的合署办公源于中国特殊政党制度与国家体制,一方面要坚持党在政治上、思想上、组织上的领导,一方面又坚持人民当家做主,这样一种辩证统一关系催生出中国特色的政法体制,党的机构与国家机构既相互关联又有所分别,并在宪法中得以体现,这是探讨监察体制改革和监察委员会设立的宪制基础,而这一宪制基础也必将被监察体制改革重新塑造。

   合署办公不是简单在物理空间上的“合署”,还涉及到人事、组织、机制上的“合署”,“一套人马”其意在此。合署办公也不意味着合并,但凡合署办公,双方或三方一定有不同的性质或分属不同的组织或权力体系,没法完全的合并,只能 “合署”,“两块牌子”其意在此,因此合署办公的主体就同时兼具两种属性。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公,意味着既要遵循党规又要遵循国法,依规治党与依法治国同时并举。

   本文认为,监察体制改革是事关全局的重大政治改革,必然触及八二宪法体制的重大变革。八二宪法体制的核心是“党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一”,这是监察委员会设立的宪制基础,而监察委员会的监察权则来源于人民的赋权,监察委员会的设立不仅使人民的监督权得以集中统一机制化,而且可能昭示着八二宪法体制的结构性变革,使得作为政治原则的“党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一”开始走向法权结构化。

  

二、八二宪法体制

  

   在讨论监察委员会的设立可能导致八二宪法体制重塑之前,有必要先讨论一下八二宪法体制。二十世纪中国革命的重大遗产是中国共产党领导中国人民建立了中华人民共和国,从而形成中国共产党与中国人民、中国共产党与中华人民共和国之间非常特殊的政治关系。对于这种特殊的政治关系,除了一套非常复杂的政治话语之外,在宪法文本或者说宪制结构上也得到了部分体现,无论五四宪法还是七五和七八宪法,抑或八二宪法,制宪的核心议题是将这种政治关系进行某种程度的法律化表达,赋予此种政治关系一种宪制结构,中国宪法史的核心议题正在于此。本文将讨论此种政治关系在八二宪法中所呈现出来的宪制结构,主要体现在宪法序言和正文的前三条中。这种宪制结构在主权的层面上有三个重要的维度:第一,宪法序言中所宣告的“中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”,这是人民主权原则的中国式表述,通常简化表述为“人民当家作主”;第二,宪法序言中所宣告的“中国共产党领导中国各族人民……”和“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”,这是二十世纪中国革命的历史遗产,通常简化表述为“党的领导”。此外,宪法序言还规定了“中国共产党领导的多党合作和政治协商”,其基础是爱国统一战线,其组织形式是中国人民政治协商会议。由于新中国特殊的建国历程,统一战线与政治协商实际上是前两个维度派生出来的,爱国统一战线扎根于人民之中,而中国人民政治协商会议曾经是新中国的制宪会议,现在是中国共产党所领导的多党合作和政治协商的组织形式,爱国统一战线与中国人民政治协商会议介于党的领导与人民当家做主之间。因此这一宪制结构通常被称为人民当家做主与党的领导的辩证统一。[5]但是,由于1999年宪法修正案将依法治国原则写入宪法,这一宪制结构增加了第三个维度,2002年八二宪法颁行二十周年之际,胡锦涛主席明确提出“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[6]这一提法目前已经固定下来,成为标准讲法。人民当家做主体现了民主原则,依法治国体现了法治原则,而党的领导是中国革命的特殊遗产,因此八二宪法体制的可以表述为党的领导、人民当家做主与依法治国的辩证统一。[7]

   八二宪法体制的核心是党与人民之间的关系。陈端洪教授认为八二宪法有五个根本法,第一根本法就是“中国人民在共产党的领导下”,不过这一格式化的表述并非宪法中的原文,宪法中的具体表述为“中国共产党领导中国各族人民”和“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”。宪法序言中同时使用了“中国各族人民”(五次)和“中国人民”(六次)两个概念,这肯定不是笔误,而是有意为之。笔者认为两者的区别在于:使用“中国各族人民”考虑的是中国是一个统一的多民族国家,用以替换少数民族代表主张的“中国各民族”,指代的是一个历史地生成的具体的集合体;而“中国人民”这个概念都是在“敌我”对立关系中来使用,涉及到中国作为社会主义国家的本质,中国人民掌握了国家的权力,成为主权者,是一个抽象的拟制的存在。这或许可以解释为什么党领导的只能是“中国各族人民”而非“中国人民”,主权者无须也不能被领导,宪法序言中的这个区分有重大的政法意义,有待进一步的阐发。[8]陈端洪教授的格式化表述“中国人民在共产党的领导下”没注意到这个区分的重要政法意义,虽然他在后面的论述中指出这一格式化的表述包含辩证统一的两个方面,但只有注意到“中国各族人民”和“中国人民”的上述区别,才能更好地理解和阐发辩证统一之中的巨大张力。

   陈端洪教授借用施米特的说法,认为权力分配原则是第一根本法,是绝对宪法。中国宪法的权力分配原则体现在两个条款中,即第一条“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”,第二条第一款“中华人民共和国的一切权力属于人民”。陈端洪教授由此得出结论说“中国宪法的第一根本法包含两方面——人民民主与专政,是共和主义与共产党的领导两个原则的辩证统一”。[9]共和主义有复杂的历史传统和政治内涵,人民民主未必可以视为共和主义原则的体现,[10]而专政这个概念也未必能够涵盖党的领导,[11]因此笔者认为这个概括需要做一些修正,中国宪法第一根本法需要将宪法序言和正文第一、二、三条结合起来看,那就是人民当家做主和党的领导的辩证统一,而“中国人民在共产党的领导下”显然不足以概括这个辩证统一。

   在识别出第一根本法之后,陈端洪教授认为“中国宪法与政治理论的当务之急是建立一种关于‘中国人民在中国共产党的领导下’的法权结构的理论,政治法权结构必须体现为一种具体的宪法结构,而不能停留在现在的绝对宪法和宪法律相分离的水平上。……这里说的绝对宪法和宪法律分离,就是指共产党的领导权和国家权力的组织没有在宪法律上形成一种具体的结构。宪法学上介绍的权力组织和流程仅仅限于‘国家机关’,无法将权力的分配原则和权力的组织原则衔接、协调起来。”[12]陈教授的这个论断可谓切中肯地,简单来说,如果中国宪法第一根本法是党的领导与人民当家做主的辩证统一,那么人民当家做主已经在宪法第一章总纲和第三章国家机构中得到具体的法律化,但党的领导依然留在宪法序言的原则性表述之中,因此人民当家做主与党的领导的辩证统一也就未能具体化为某种特定的法权结构和法权关系。八二宪法仅在宪法序言中宣告了党的领导,党并未作为一个权力机构进入宪法正文中,不过本文后面会论述到,党的个别部门以合署办公的方式变相进入到宪法正文中,成为国家权力机构。换句话说,党与人民之间的关系仍然是一种政治关系,尚未落实为一种法权关系。

   关于党的领导,中国共产党第十三次全国代表大会上的报告认为,“党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。”中国共产党第十五次全国代表大会上修改通过的党章在总纲中则规定,“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”,这一规定成为日后政治话语中有关党的领导的标准说法。[13]但无论是政治领导还是思想和组织领导,仍然是广义上的政治领导,均未得到明确的法律化,因此主要是事实上的领导,而非法律上的领导权。最近这几年开展的党内立法工作,在笔者看来可谓上述领导原则法律化的一种尝试,但仍然尚未解决的问题是,这种领导原则及其法律化如何与国家法律相衔接,由此催生出党法关系、党规与国法关系等一系列问题。[14]

   综上所述,八二宪法体制在主权层面上的核心问题是:第一,八二宪法内含着一个复合的主权结构,即党的领导与人民当家做主的辩证统一;第二,这一复合结构依然只是一种政治原则,尚未具体化为明确的法权结构,也就是说尚未在依法治国的框架内得以具体的法律化。因此如何将党的领导法权结构化并且与人民主权的法权结构相衔接,是中国宪法研究所要解决的首要问题,也是最困难的问题,由此也催生出各种各样的理论尝试,如高全喜教授的政治宪法学论说,陈端洪教授的二元代表制,强世功教授的不成文宪法与党章宪法论,柯华庆教授的党导立宪制。[15]这些学说均触及到这个核心问题,并做出不同的理论阐发,但这些学说依然只是理论层面的思考,尚未提出某种具体化的法权结构安排。实践再次走到了理论研究的前面,监察体制改革和国家监察委员会的设立直接触及到这个核心问题,与之前各种司法改革不同,监察体制改革将涉及到八二宪法体制的重大变革,并且这一体制变革有别于八二宪法之前的四次修改,不仅因为这次变革将涉及到八二宪法第三章国家机构的重构,更重要的是这将是“党的领导与人民当家做主辩证统一”的法权结构化的一次重要尝试,将部分弥合绝对宪法与宪法律之间的分离,因此可能引发八二宪法体制的重塑。

  

三、监察委员会的宪制意义 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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