陈宏彩:国家监察体制改革绩效评估问题探析

选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2020-09-27 00:21:37

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陈宏彩  

   作者简介:陈宏彩,男,浙江省委党校公共管理教研部副主任、教授,公共管理学博士(杭州 311121)。

   内容提要:国家监察体制改革是一项重大的制度创新。对于这项重大的改革,必须适时进行全面、科学的绩效评估,以检验目标实现度、总结成功经验、及时发现问题、强化责任担当。国家监察体制改革的绩效评估指标主要包括内部运行指标、外部影响力指标和反腐绩效指标。根据工作需要,可以由人民代表大会、监察机关自身或独立的第三方进行评估,评估方式包括问卷调查、深度访谈、实地考察、文本分析等。

   关 键 词:国家监察体制改革/绩效评估/基本框架/national supervision system reform/performance evaluation/basic framework

   标题注释:基金项目:国家社会科学基金重点项目“试点地区监察委员会运行状况与制度完善跟踪研究”(17AZZ006)。

   国家监察体制改革是中国特色社会主义政治制度建设的重要组成部分,是提升国家廉政建设能力和增强道路自信、制度自信的重大战略举措,也是社会各界共同关注的系统改革工程。我们既要全面落实中央各项战略部署,又要科学严谨地跟踪改革进程和评估改革成效。

  

   一、国家监察体制改革绩效评估的现实意义

   绩效评估与管理是二十世纪七八十年代以来西方新公共管理运动和政府改革浪潮的重要内容之一。政府的一般管理项目需要进行绩效评估,重大改革项目更需要进行评估。事实上,国外绩效管理的许多理念、技术和方法,已经被运用到我国的政府改革之中。对于国家监察体制改革这样一个特别重大的改革项目而言,绩效评估更具有特殊意义。

   1.适时进行绩效评估,可以检验目标实现度

   任何改革都有自己的预期目标,是在特定目标指引下的一系列革新性、创造性活动,国家监察体制改革也不例外。这项重大改革既有事关长远的战略目标,又有阶段性、具体化的战术目标。从长远来看,是为了建立党集中统一领导下的权威高效、运转协调、覆盖全面、法治规范的反腐败机构,建设清正廉明政府,为实现中华民族的伟大复兴奠定更加坚实的制度基础。从近期目标来看,需要在腐败预防和治理中不断取得新的进展,增强反腐机构的权威性与威慑力,提升人民群众对政府廉洁的感知水平与认同程度。尽管战略目标无法得到科学评估,但就战术目标而言,仍然可以设立一系列的子目标,分阶段、分项目进行评估,以检验改革成效和目标实现度。“如果缺乏有效的绩效指标体系,组织就难以知道当前的组织绩效是否得到提高,以及组织绩效与期望的绩效之间是否还存在着差距,就无法了解当前组织目标实现的程度如何。”①

   2.科学进行绩效评估,可以总结经验与纠偏

   改革的过程既是按照既定目标有计划、有步骤推进的过程,也是自主探索、开拓进取的过程。在实际工作中,我们需要本着实事求是、科学严谨的态度,对改革的成效进行测定。“若不测定效果,就不能辨别成功还是失败。”②对于取得的成功,如果不能进行肯定与鼓励,改革的动力恐怕难以持续,智力支持也会明显不足。如果一个组织不去测定效果,在出现成功时不能识别,那么,它怎么能从成功中学到东西呢?如果没有对结果的信息反馈,改革往往会夭折。同时,对于改革中产生的问题和不足,更需要及时、敏锐地发现,以便于及时纠偏。“评估的过程就是组织行为诊断的过程。通过评估,发现管理制度存在缺漏、时滞,就可以及时采取措施,补充完善;发现人力资源存在的素质和技能问题,就可以当即着手教育和培训;针对社会、公民反映的带有典型意义的热点问题,可以形成下一步工作重点的基本思路。可以说,绩效评估既是一个管理过程的结束,又是一个新的发展阶段的开始。”③正是这种“改革—诊断—修正—改革”的周而复始的过程,新的经验不断得到累积、新的错误及时得到纠正、新的瓶颈不断得到突破,从而使改革始终沿着既定目标前进,最终圆满完成战略任务。

   3.全面进行绩效评估,可以强化责任与监督

   改革成功与否,既与改革目标是否合理可行相关,也与改革者的责任心、积极性等密切相关。国家监察体制改革是一项重大的政治任务,虽然有中央科学的顶层设计、巨大的政治勇气和坚强的改革决心为支撑,但是在前进道路上也会面临前所未有的困难。改革者如果没有强烈的事业心和责任感,很难保证改革的顺利进行。全面进行绩效评估,真实呈现和反馈各种情况,有利于增强改革者的使命感和责任感。“绩效考评致力于提供关于项目和组织绩效的各种客观的相关信息,这些信息可以用来强化管理和为决策提供依据,达成工作目标和改进整体绩效,以及增加责任感。”④国家监察体制改革事关国家的廉洁与发展,事关社会的公平与正义,事关人民群众的切身利益。因此,人民群众十分关注这项改革,期待改革取得预期成果。为了对人民群众负责,接受人民群众的评判与监督,也必须进行全面、科学的绩效评估,保障人民群众的知情权、参与权和监督权。“社会主义国家的公职人员失去人民的有效监督,就可能独断专行,甚至腐化堕落。因此,建立结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的政府绩效评估机制,加强对政府权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益,是社会主义民主政治的基本要求。”⑤

  

   二、国家监察体制改革绩效评估指标体系的基本框架

   虽然我国从国家层面制定了国家监察体制改革的总体目标、路线图和时间表,但在建立评估指标体系方面,尚未进行具体谋划,学界也没有就该问题进行深入探讨。“科学合理的指标体系反映了政府改革的方向,可以引领政府改革健康地进行。”⑥根据党和国家确定的改革目标以及各国反腐机构高效运行的实际情况,国家监察体制改革绩效评估指标至少应包括内部运行指标、外部影响力指标和反腐成效指标等三个方面。

   1.内部运行指标

   反腐机构要取得预期的成效,首先必须保证机构本身制度完善、设置科学、管理规范、运转协调、制约有效。国家监察体制改革就是为了建立有中国特色的、权威高效的反腐机构,这对监察机关自身建设提出了更高要求。具体而言,要重点考察以下指标。

   其一,法律法规的完善性。为了保障国家监察体制改革有法可依,十三届全国人大一次会议已经通过了《中华人民共和国监察法》。该法对监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限与程序,对监察机关和监察人员的监督及相应的法律责任等进行了明确规定,是指导当前监察体制改革的根本准绳。当务之急是,有关评估主体必须评估其在实践中是否得到全面认真地贯彻和执行。此外,对于一些具体的工作,各级监察委员会必须制订相应的实施细则,确保各项工作有章可循、有章必循。随着改革的推进,新的问题还会不断出现,也必须适时评估法律法规和各项规章制度的完善程度,以便查漏补缺,出台新的法律法规。

   其二,职责的明晰化与实现度。根据《中华人民共和国监察法》的规定,监察委员会履行监督、调查和处置三项职责。这三项职责是推进反腐败工作标本兼治、综合治理的三个重要因素,共同构成完整的反腐链条。一些发达国家或地区的反腐经验表明,凡是坚持“三位一体”的反腐战略和工作方针,廉政建设就会不断取得新的进展。香港廉政公署常设机构分为预防处、社区关系处和执行处,就是把预防摆在头等重要的位置,通过预防降低腐败发生的概率,构筑反腐倡廉的第一道防线。在监察委员会机构设置中,监督部门占有相当的比重。如果监督部门扎扎实实地做好廉政教育,对一些苗头性、倾向性问题早发现、早处置,把日常监管、过程监控的实效充分体现出来,调查和处置的压力就可以大大减轻,就可以最大程度地降低腐败给国家、社会造成的损失。有关主体在评估中必须认真检查三项职责的落实情况,如是否落实到具体机构、具体人员,是否分步推进并卓有成效,等等。

   其三,运转的有效性与协调性。效率是衡量任何工作机构绩效的重要指标。监察委员会工作效率的最重要的保障是始终坚持党的集中统一领导,在各级党委的统一领导、部署和协调下开展工作。但是,监察委员会的高效运行也面临许多挑战:各级监察委员会在转职能、转方式、转作风的背景下进行了大规模的机构调整和改革,机构之间的磨合需要时间;来自检察院的转隶人员知识结构、思维方式等与原有的纪委工作人员具有一定的差异,人员融合、优势互补同样需要时间;纪检监察机关既要执纪又要执法,如何做到法纪贯通、法法衔接,也是必须面对的挑战。因此,监察委员会的组织结构是否合理、各个内设机构工作效率如何、人员融合程度怎样,必须进行系统、科学的评估。组织结构的合理性直接影响系统权力的运行、组织职能的配置和组织目标的完成。“组织结构与职权形态之间存在着一种直接的相互关系。实际上,职权关系是组织结构的同义语。”⑦当然,不是每项工作都可以量化评估,可以将过程评估和结果评估、定性分析和定量分析有机结合。除了强调部门内部的效率,还必须强调部门之间的协调,不能因为强调单方效率影响组织的协调,也不能因为强调组织协调忽视单方效率。此外,各级监察委员会与人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等外部国家机关的协调性,也必须一并进行考察评估。

   其四,内部权力制约的刚性。一个权威高效的反腐机构,必须依法拥有履行职责所必需的充分而有效的权力。特别是对于新建立的反腐机构来说,权力行使的广泛性、充分性直接影响其权威。但是,没有制约的权力必然产生腐败,内部权力腐败必然导致反腐机构的瓦解和崩溃。因此,必须将内部权力制约的情况列为国家监察体制改革绩效评估的重中之重。事实上,为了防止“灯下黑”,党的十八大以来,党中央对纪检监察机关内部领导体制和制约机制进行了大刀阔斧的改革。例如,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主;查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;与执纪监督室不同,执纪审查室从事案件审查工作,不固定联系领域或地区;巡视巡察人员不固定、对象不固定,并且“一事一授权”,等等。为了加强内部权力的制约和监督,监察法作了更加严格具体的规定,例如,建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制;调查取证全过程录音录像制度;留置措施的集体研究决定以及相应的审批备案制度;设立内部专门监督机构,等等。在评估过程中,评估主体必须认真审视各项措施是否到位,整体制约效果如何并提出完善建议。

   2.外部影响力指标

   反腐机构的公信力和执行力,必须得到外部的肯定和认可。从国家监察体制改革的实际情况来看,必须综合考虑以下几个因素。

其一,在监察对象中的影响力。权威的反腐机构的运行,必须在全体监督对象中产生广泛而深远的影响力,使监督对象心生敬畏甚至闻风丧胆。如果直接监督对象对反腐机构嗤之以鼻或者不屑一顾,那么反腐机构的权威和绩效是值得怀疑的。国家监察体制改革已经将行使公权力的全体公职人员纳入监察范围,各级监察委员的监察范围更为广泛,监察任务成倍增加。习近平总书记指出,“深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间”⑧。从实际运行来看,全覆盖既包括作为主体部分的党政领导干部,又包括国有企业、事业单位、社会团体以及基层组织中行使公权力的人员。评估监察体制改革在监察对象中的影响力,必须把这两部分人员都包含在内。特别是针对新的群体,监察机关要通过办理案件、廉政教育等方式不断拓展新领域,取得廉政建设的新成效。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中州学刊》2020年第1期

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