周佑勇:监察权结构的再平衡——进一步深化国家监察体制改革的法治逻辑

选择字号:   本文共阅读 3368 次 更新时间:2022-08-15 19:56

进入专题: 国家监察体制改革  

周佑勇  


摘要:现代法治经验表明,监督的本质不是分权,而是权力博弈。基于权力博弈逻辑,国家监察体制改革塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权,确立了监察权在与被监督的公权力博弈中的优势地位。这对于构建高阶独立的复合性监察权具有极其重要的积极意义,但由此形成的新“四权”亦天然存在着结构性失衡,导致一定程度的法治风险。进一步深化国家监察体制改革,应以监察权结构的再平衡为着力点,在价值理念上强化人权保障,以平衡前期改革偏重高效反腐的价值倾斜,在职权功能上完善监察权的再监督、有效问责与动态运行机制,以平衡监察与司法、执法的配合制约关系,从而实现从规则之治走向良法善治,促进监察法治的层次进化。


目次


一、权力博弈与新“四权”结构性失衡

二、权力平衡与深化监察体制改革的法治逻辑

三、深化改革逻辑下监察权结构再平衡的法治路径

结语



在新的起点上深化国家监察体制改革是党和国家健全法治监督体系,推进腐败治理体系与治理能力现代化的重要战略部署。在国家监察体制改革第一阶段,通过组建监察委员会、制定监察法,以及配套调整宪法、刑事诉讼法等关联性法律规范,初步形成了以监察权为中心的法治反腐体系。随着这些法律法规的相继确立与完善,监察权的运行有了坚实的法律基础,实现了规则之治意义上的监察法治。以深化国家监察体制改革为契机,2021年9月20日,国家监察委员会颁布了《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称“监察法实施条例”),以法规范形式将改革试点以来的理论成果、实践经验与制度优势,充分转化为腐败治理效能,有效推进了监察工作的法治化与规范化。进一步深化国家监察体制改革,不仅需将法治反腐的成功经验以法律形式固定下来,还应正视和解决改革第一阶段的遗留问题。尤其是,受高压反腐政策驱动而构造的监察权,在现行国家权力体系中表现得更为强势,由此导致立法、行政、司法、监察新“四权”配置模式天然存在着结构性失衡。鉴于此,本文将以监察权融入国家权力体系为背景,探讨改革后形成的新“四权”结构平衡问题及对监察权的优化方案,以进一步廓清深化国家监察体制改革的法治逻辑。


一、权力博弈与新“四权”结构性失衡


在国家监察体制改革的两个阶段中,第一阶段的主要任务是制定专门性立法以及促进法法衔接;第二阶段的任务则是“根据新体制的实践状况,评估其运行效能,推动体制改革的纵深化发展”,即进一步深化国家监察体制改革。要完成深化改革的任务,应当以第一阶段国家监察体制改革的成果为基础,对监察权嵌入国家权力体系后形成的新“四权”结构进行更深层次的理论解构。



监督的本质:权力博弈


如何有效监督公权力,是现代法治国家建构的重要议题。历史反复证实,扩张是权力的本性,当权力运行欠缺有效监督制约时,顺势而来的是权力膨胀与“权力斗争”,由此引发彼此侵蚀,“时而立法权吞噬了所谓行政权,时而行政权吞噬了立法权”,权力体系的稳定性随之受到动摇。因此,除了赋权之外,法治的另一主题是限权,符合法治理念的“宪法秩序的全部秘诀在于创建充满活力的制度……宪法制度都会限制权力、相互平衡且根据需要而不断演变”。而为了保障权力体系的稳定性,促进权力运行的法治化,就必须建立起有效的权力监督制约机制。


我国早期立法采取监督分权模式,在全国人大统摄之下,各项监督权散在地分布于行政权、司法权等公权力之中,监督权受特定公权力管束,其法律地位相对较低。根据国家监察体制改革之前的宪法和其他法律的规定,“各级监察部门隶属于各级政府,因此监察权属于行政权范围,监察机关地位低于与政府并列的司法机关”。也就是说,改革以前,我国权力架构中并没有独立的监督权,人大统摄下行政权与司法权等公权力的内部监督及其相互之间的监督,构成了我国权力监督体系的主要内容。这种分权模式内嵌了监督结构,它强调“其中一种权力不能超越自己的活动范围去篡夺另一方的职能”。换言之,分权即监督、分权即制衡。在这种模式下,监督权不是独立的权力,而是受制于特定公权力的附属权力,在实际运行中,监督权位阶低、监督资源分散造成了监督的低效乃至无效。


总结我国长期以来的反腐败经验教训,立法者意识到,监督的本质不是分权,而是权力博弈,要想保障监督的实效性,就必须使监督权在权力博弈中占据主动和优势,以确保对公权力形成实质约束。为了完成该项任务,就必须重新设计监督权,采取集中化的专门立法模式以整合分散的监督资源,提升监督权的法律地位,构建相对独立的监督权。国家监察体制改革以此为逻辑起点,将建立集中统一、权威高效的监察体系作为预设目标,塑造出高阶而独立的监察权。其具体体现在权力运行、法律地位、职权配置等多个层面。


在权力运行层面,化被动监督为主动监察。既往的监督模式侧重惩治腐败,强调通过高压反腐政策震慑腐败分子,快速遏制腐败存量、降低腐败增量。这种政策反腐模式存在预防性不彰、持续性不足的先天缺陷,既非常态化的反腐机制,也容易促进腐败分子形成利益集团与攻守同盟,无法建立有效的不能腐、不敢腐、不愿腐的反腐败体系。与之相较,监察权配置基于“预惩协同”的法治反腐理念,强调预防第一性,惩治第二性。根据监察法第11条的规定,监察权由监督、调查、处置三项职权构成。其中,监督是第一职权,承载着腐败预防功能。为了有效发挥预防功能,监察机关严格遵循监督执纪“四种形态”规定,将常态化监督落到实处,积极查处违纪违法犯罪行为,取得了良好效果。2021年,全国纪检监察机关运用“四种形态”处理212.5万人次,其中第一种形态占70%,第二种形态占23.2%,第三种形态占3.3%,第四种形态占3.5%。前三种形态共占比96.5%,监察权的腐败预防效果显著。在反腐理念上,从注重惩治到侧重预防的变化,强调反腐的主动性,使执纪监督与执法监察形成合力,及时发现并遏制腐败蔓延,保障了监察权运行的高效性。


在法律地位层面,转低阶权力为优势权力。国家监察体制改革之前,监督权依附于行政权、司法权等公权力而存在,在编制上又受到被监督者的行政制约。这种相对低阶的权力定位,极大限制了反腐功能。在这种模式下,监督权在与被监督的公权力博弈中天然处于劣势地位,体现了权力配置的不均衡,也意味着监督者无法对被监督者形成有效制衡。国家监察体制改革重塑的监察权,则是“一种高位阶独立性的复合性权力”。它较之以往的监督权具有高阶性,相对于立法权、行政权、司法权具有独立性。与此同时,监察权的内容配置与功能设定,又决定了其在新“四权”结构中具有优势性。这表现在,监察机关有权独立主动监督、调查公职人员的违纪违法及犯罪行为,并有权督促改正、依法给予政务处分,监察权的影响力涵盖到腐败预防、腐败发现与腐败惩治的全流程,在监察事项上形成了逻辑闭环,这是以往任何监督权所无法比拟的。虽然宪法第127条第2款规定,监察机关与审判机关、检察机关、执法部门应当互相配合、互相制约,但从权力结构分析,审判机关、监察机关、执法部门等单位的公职人员,都是被监察对象,两者是监督与被监督、制约与被制约的关系。在实践中,监察权对行政权、司法权形成了动态制衡,而行政权、司法权则相对难以制约监察权。监察权作为一种优势权力,实质上保障了监察权运行的权威性。


在职权配置层面,改分散监督为集中监察。监察权来自改革前的各项监督权,但并不是这些监督权的简单合并,而是经过了科学系统的改造优化。从权力成分分析,监察权由监督、调查、处置三大职权构成,经过国家监察体制改革的有机整合,三大职权并行不悖、环环相扣,共同服务于腐败治理。从权力地位分析,监察权是反腐败的核心权力,它前承纪检权后接司法权,并对前后两大权力都有不同程度的影响和渗透。一方面,在纪监关系中,纪检机关与监察机关采取合署办公模式,事实上确立了监察权的主导地位。这是因为,纪检权偏“柔性”,主要处理比较轻微的违纪行为,且纪检监督的对象限于党员干部;监察权则“刚柔并济”,在监督对象上能够做到对全体行使公权力的公职人员监察全覆盖,并全流程处理职务违纪、违法以及犯罪行为。从实际效果上看,改革之前,没有监察权衔接配合的纪检权反腐效果不佳。而在改革之后,纪检权通过辅助监察权运行,其预防腐败功能才真正得以全面激活。另一方面,在监检关系中,通过国家监察体制改革,监察机关的职务犯罪调查权取代了原检察机关的职务犯罪侦查权,职务犯罪定性评价中最关键的证据由监察机关主导获取,职务犯罪移送与否由监察机关决定,有效强化了监察权的反腐功能性。


由此可见,国家监察体制改革从分权逻辑中跳脱出来,转向权力博弈角度重新理解监督的本质,并对权力结构进行根本改革,塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权,实现了对事监督的全流程、对人监察的全覆盖,确立了监察权在与行政权、司法权等公权力博弈中的优势地位,构建起了中国特色的法治监督体系。



国家权力架构中新“四权”结构性失衡


在国家权力架构中,监察权的嵌入打破了原本平衡的公权力结构,形成了立法、行政、司法、监察新“四权”结构,随之而来的问题是,如何合理调适新“四权”之间的关系,以使各公权力平衡有序运转?国家监察体制改革对监察权的定位是,与立法权、行政权、司法权同阶的优势权力。同阶意味着法律地位平等,优势是为了保障监察权对行使公权力的全体公职人员实施有效监督。


权力结构在很大程度上决定了权力的运行状况,良好的权力结构,应当“由宪法在各级各类国家机关之间配置,参加分享这种权力的是各级各类国家机关,从而构成一种相对稳定的数量上的比例关系”,这种比例结构关系维持了各公权力之间的动态平衡。然而,受高压反腐政策驱动,以及囿于权力自身的配置短板,监察权在新“四权”结构中更具强势性,监察权渗透入司法程序,并有主导反腐败全局的态势,导致了权力比例结构一定程度上的失衡。对此,我们可以从监察实践中具体感知和观察。譬如,监察权吸收了司法权的成分,在处理职务犯罪时具有准司法权属性,因而很轻易地渗透了司法程序。这表现在两个方面:一是职务犯罪调查活动的高度封闭性与监察主导性,增加了司法活动对监察的依赖性。调查是实质的侦查,职务犯罪调查的主要目的是获取职务犯罪线索,以作为审查起诉与审判的重要依据。国家监察体制改革之后,职务犯罪调查权由监察机关专属行使,留置期间禁止律师参与,也不允许检察机关提前介入,甚至审查起诉时发现调查活动存在问题的,一般也只能退回监察机关补充调查。这使得检察机关和审判机关不得不高度倚赖于监察机关认定的事实、获取的证据,并据以提起公诉和作出裁判。二是监察管辖对司法管辖的实质压缩。监察法实施条例第51条规定:“公职人员既涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪,又涉嫌公安机关、人民检察院等机关管辖的犯罪,依法由监察机关为主调查的,应当由监察机关和其他机关分别依职权立案,监察机关承担组织协调职责,协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。”根据该规定,在同一主体兼涉职务犯罪与非职务犯罪的场合,监察机关与公安机关、人民检察院等机关应分别立案调查,监察机关负责组织统筹相关事项,这才符合监察法第34条“监察机关为主调查”的应有含义。然而在监察实践中,这一规定被误用为合并调查,即当一个案件中既涉及职务犯罪又涉及非职务犯罪时,所有的犯罪事实均由监察机关一体化调查。如“朱保新涉嫌诈骗罪”“蒋雪松涉嫌挪用公款、贪污、重婚罪”等案件中,监察机关对诈骗、重婚等非职务犯罪也一并展开了调查。这种做法,以监察调查替代了公安机关等部门的侦查,属于实质的“越权”,不符合监察法实施条例第51条的规定。


监察对司法的渗透,引发了学界对监察中心主义的担忧。“在政治权力影响诉讼权力的现实格局下,监察机关对审判机关的影响将是压倒性的,这会导致本已严重的‘侦查中心主义’,可能会进一步恶化为‘侦查中心主义’+‘监察中心主义’”,这可能从根本上动摇了以审判为中心的诉讼法权构造,司法的功能也将严重受损。深入分析可知,监察权主导反腐败全局,使其自身面临着法治正当性考验。通过国家监察体制改革,监察机关做到了全流程监督、全覆盖监察,确立了监察权在法权博弈中的优势地位。但优势不等于强势,更不能随意压制、侵蚀其他公权力。监察权在纪检关系中处于中心地位,其凭借强势的“权力惯性”很可能演变为司法关系中的“监察中心主义”,从而在根本上悖逆了监察法治理念。


以上现象的产生,主要是因为国家监察体制改革为了确立监察权的优势地位,在制度设计上过分偏重于权力博弈逻辑而忽视了权力平衡。国家监察体制改革第一阶段的主要目标是建立集中统一、权威高效的反腐败体系,重点任务是如何快速有效减少腐败存量、降低腐败增量、遏制腐败蔓延。因此,构建强势监察权的权力博弈逻辑自然顺应了该阶段的改革目标,高阶监察权的优势被过度放大,权力结构失衡问题容易被忽视。进入国家监察体制改革全面深化阶段,需更加理性审视监察权本身,正视权力结构失衡的法理不足及其带来的现实问题,确立相对平衡的权力博弈结构。国家监察体制改革的表层逻辑是反腐败,但是反腐败本身不是核心目的所在。从根本上说,反腐败是为了防止公权力滥用,促进公权力运行的法治化。因此,法治反腐体系构建不能阻碍公权力的有效运行,不能以牺牲公权力的运行效能为代价。现实表明,监察权的强势介入既提高了反腐实效性,也在某种程度上抑制了公权力的运行效能。监察权的不当行使助长了问责的泛化,极大压制了公职人员履职的积极性,还引发了乱问责、错问责、问错责等问题。如某公职人员上班时间发朋友圈被诫勉、因洗澡迟接巡查组电话访谈被给予警告处分,24名教师假期自费聚餐被纪委通报批评,等等。以上做法都是监察失范的体现,监察权自身的配置短板亟需重新检讨。


综上分析,强势的监察权在实际运行中呈现出两面性,它的构建既为高效反腐目标的完成提供了有力保障,其自身也隐藏着可能侵蚀其他公权力的法治风险。当监察权已经在权力博弈中确立优势地位的前提下,推进国家监察体制改革的全面深化,应当重点解决国家监察体制改革第一阶段的遗留问题,以纠正新“四权”的结构失衡,防止监察权陷入难以调控的困境之中。


二、权力平衡与深化监察体制改革的法治逻辑


国家监察体制改革具有阶段性与长期性,从初步建构到全面深化,改革的核心目标也相应调整。深化国家监察体制改革的目标有二:一是要解决国家监察体制改革第一阶段的遗留问题,消除改革深入推进的潜在法治风险;二是完善监察法律法规及相关制度体系,塑造形式完备且实质善良的良法。两者共同的法治逻辑是,在改革第一阶段制定的监察法及调整、完善配套法律法规的规则之治基础上,立足于更高层次的权力配置模式,重构平衡的权力结构,促进监察法治的层次进化。


图片深化改革的实质:以良法善治推进监察法治进化

法治应时而生、因势而动,具有可进化性,“其进化之事实,于吾人对于法律之价值判断之基础可予以暗示”。此种进化不是单纯的规范或制度积累,它包含着精神文化的向上发展,是法治从低层次走向高层次的渐进过程。因此,对法治的理解应当跟随时代变迁而进行动态观察,只有在动态的法的关系中,才能充分把握法的局部与整体、形式与实质之间的辩证关系。深化国家监察体制改革包含完善监察法律法规、优化监察体系、健全配套制度等全方位提升,在此深化过程中,监察法律法规从缺漏到健全、监察体系从形成到优化、监察制度从初步构建到臻于完善,如同量变引起质变,借助规范和制度的累积、优化与完善,最终实现监察法治的层次进化。


概观人类法治的演进历程,大体有三个层次,即规则之治、良法之治与良法善治。规则之治源于人类的理性诉求,“所谓理性的根源是指,我们需要让法律在所有人面前保持一致,这就需要一套硬性规定”。当规则以成文法的形式颁布时,“人民会更进一步接受这些规则,把它们视为共同的行为标准,并承认众人都有义务加以遵守,甚至把这个服从的义务追溯至更上位的遵守宪法的义务”,此即法治的第一个层次——规则之治。规则之治是法治的原初形态。国家监察体制改革之前,由于法律法规不完备,反腐制度不健全,腐败治理存在着明显的真空地带。根据改革之前的立法,有关部门对部分行使公权力的非公职人员无法实施有效监督,这些人员如果实施贪污贿赂等职务违法犯罪行为,只能或追究违约责任解除聘用合同,或者给予相应的内部处分。法律制裁应当与行为的法益侵害性相适应,非公职人员利用公权力实施贪污贿赂等行为,与公职人员利用公权力实施相关行为,在法益侵害性上具有等质性,都侵害了职务行为的廉洁性与公私财产权,理应作出对等或相当的制裁,立法对行使公权力的非公职人员的制裁疏漏,是导致反腐成效不彰的重要原因。同时,由于改革之前体制积弊严重、腐败监督力量较为分散,加之长期以来腐败分子之间形成的隐性同盟关系,腐败治理难度大大提高,完善腐败治理的法律法规体系由此成为改革的首要任务。以制定新法、修改旧法、配套党规为主要内容的第一阶段国家监察体制改革,通过制定监察法、政务处分法、监察官法以及监察法实施条例“三法一例”,对应调整宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法等关联性的法律规范,完善党内法规,建构起较为完备的监察法规则体系,为监察权的法治化运行提供了规则保障。


徒法不足以自行。规则之治并不是国家监察体制改革的终点,而是深化国家监察体制改革的新起点。紧接着,深化改革需要面临的问题主要有:监察权如何与司法权衔接配合,从而使两者形成反腐合力;监察权如何与纪检权衔接,从而在党的集中统一领导下充分释放反腐效能;监察权如何约束自身,从而保障权力运行的法治化、规范化与正规化;如何处理监察权与被监察对象的关系,从而在高效反腐与人权保障之间寻求合理平衡。以上这些问题,共同指向一个根本问题,即如何从价值层面优化监察权及相关制度设计与配套,以促使监察法治从规则之治走向良法善治,实现腐败治理体系与治理能力的现代化。


良法善治是推进中国式腐败治理现代化的重要路径。仅有规则之治,只是一种形式上的依法而治,法治的实质则是依良法而治,同时,任何制定良好的法律还必须通过有效的法律机制付诸实施,转化为一种实然的法治秩序和治理效能即善治状态,实现良法和善治的有机结合。良法与善治如同法治的两翼,良法是善治的前提,善治是良法的有效贯彻,是国家治理的目标。从形式完备的法律到实质良善的良法,是法治进化的重要体现。封建时代,中国不乏《唐律疏议》这样世界高水平的法典,欧洲也不乏代表性的法典。然而,服务于统治阶级的价值立场决定了这些形式完备的法律“实质不善良”,根本无法保障公平正义,亦无法实现法治目标。


2018年是中国监察法治元年,其重大标志是颁布实施监察法。然而,监察法在形式上仍有尚待完备之处,譬如未就监察与司法衔接、对监察权的再监督、监察留置措施运用等内容作出规定,无法充分应对监察实践中出现的新情况、新问题。监察法实施条例的出台,一定程度上解决了这些问题。然而,由于监察法赋予了监察权相对高阶的法律地位,相对而言又很少限制监察权,相关问题仍有待通过改革进一步明确和完善。因此,深化国家监察体制改革,应以规则之治为起点,使监察法律法规从规则完备的法发展为公平正义的良法,以良法驱动善治,推进监察法治的层次进化。



深化改革的关键着力点:重建平衡的权力结构


改革开放以来,中国政治权力从高度集中走向有序分化,在权力系统上,区分了政党系统与政府系统,在横向权力结构上,区分了立法权、行政权与司法权;在纵向权力结构上,划分了中央事权与地方事权,取得了良好效果。通过分权模式,划分权力管辖领域,明确权力边界,有效减少了权力之间的摩擦和冲突。其中,虽然立法权的行使主体是全国人大及其常委会,地位高于行政权和司法权的行使主体即政府和公、检、法,但是就权力本身而言,立法权与行政权、司法权实质上互不侵越、各司其职,这是权力平衡的结构基础。国家权力从集权到分权,实现了权力结构的整体平衡。然而,“权力腐败愈演愈烈,证明中国权力制衡结构的改革还没到位,权力监督的难点还没有解决”。建立结构合理、配置科学、体系完备、程序顺畅的权力运行机制,尚需强化对权力的有效监督。


监察权的运行问题,根源于权力结构失衡,这与改革早期的价值立场紧密相关。国家监察制改革在“发现实质真实和保障人权两大价值取向方面,更侧重于发现实质真实”,在此价值逻辑下,构建了在国家权力体系中具有“高阶地位”的监察权。然而,国家监察体制改革侧重于高效反腐,基于权力博弈逻辑设计出的高阶监察权,在实际运行中与其他公权力之间存在难以弥合的结构性失衡,导致监察权自身存在滥用的法治风险。因此,以构建平衡的权力结构为重心贯彻良法善治理念,是进一步深化监察体制改革,充分发挥监察权作为优势权力的反腐功能,促进监察法治进化的关键所在。


首先,新“四权”结构是以在分权模式基础上形成的“分权-控权”模式为基础,但控权过度则可能抑制权力应有的活性,导致权力运行受阻。实践证明,中国特色的腐败治理无法仅依靠分权制衡完成,因为通过分权实现的制衡无法穿透至权力运行过程。为此,在分权之外需要引入控权机制,以强化权力监督、遏制权力腐败。因此,分权之后的再控权,是国家监察体制改革在权力配置层面的逻辑进路。国家监察体制改革延续了20世纪80年代以来中国权力制衡结构改革的任务,重点在于防范权力腐败,实现了分权体系与控权体系的有序结合。于是,新的权力结构由两个部分构成,其中,分权是对传统模式的吸收,控权是国家监察体制改革的成果,两者融为一体。中国特色腐败治理现代化语境下的权力平衡,以兼顾分权与控权机制、尊重监察权作为现代公共第四权为前提,监察权的设立目的在于控权,它与通过分权形成的立法权、行政权、司法权一道构成了中国特色的权力体系。在控权逻辑的指引下,“刚性”监察的反腐效果有目共睹。然而,问题在于,公权力只有在运行中才能发挥效用,分权的目的是释放权力活性,它与控权之间存在难以避免的冲突。从改革过程中出现的各种现象观察分析,监察权的介入虽然有助于建立严密的腐败预防体系,但是,过于激烈或刚性的控权机制,容易抑制权力活性、挫伤公职人员履职的积极性,造成了公权力行使主体的消极懈怠,往往弊大于利。因此,如何在引入控权机制之后,合理平衡分权与控权之间的关系,对权力结构的平衡而言至关重要。


其次,建立平衡的权力结构,重点不是弱化控权,而在于促进监察权运行的法治化、规范化。监察权的设立是国家监察体制改革强化控权的核心立足点。因此,对控权过度问题的反思应当着眼如何合理优化配置监察权。既然如此,是否可以通过削弱监察权的方式平衡其与其他公权力之间的关系?笔者认为,确立具有高阶地位的监察权,是国家监察体制改革的重要成果,削弱监察权等于“走回头路”,其结果可能是再度回归到监督权低效乃至无效的状态,并不可取。因此,在不改变监察权基本内容的前提下,合理限制监察权,是解决该问题的主要路径。有学者指出,“基于实现治权与法治化的双重目的,监察权必须建构与其他权力分支之间的良性关系”,包括“权力机关对监察机关的生成与监督关系”“‘监-检’关系法治化”“‘监-法’关系法治化”。显然,这是从国家权力关系的角度寻求限制监察权的理论方案。除此之外,基于公民权力与国家权力的对立统一关系,监察权的创设从根本上说是为了保障公民的合法权利。如果监察权被滥用,将不构成职务违法、职务犯罪的行为人当作违法犯罪处理,则此时的监察权是对自身本质的异化。赋权与限权是从法治视角观察权力配置的两个基本维度,两者必同时具备,才能保障良法之治。如果权力配置重赋权而轻限权,则权力滥用的风险将隐藏在权力运行中;反之,重限权而轻赋权,则权力预设的功能将难以有效激活。因此,有多大的权力,就要受到多大的限制,权力越大则限制越大。


分析前期的监察立法,监察法的重心在于赋权,即设立监察权、规定监察权限,明确监察机关职责内容及范围,由此形成监察机关监督、调查、处置三大职权及对应的监察措施。与之相对,监察法实施条例的重点则在于限权。除了对监察机关、监察管辖、监察权限等作出进一步细化规定之外,该条例还设专章规定了对监察机关和监察人员的监督,强化限权,包括党的监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督,同时对监督的方式及内容作了较为详尽规定。这种限权的内在逻辑是:监察权是“治权之权”,其滥用的危害性较之其他公权力有过之而无不及,因此,必须规范监察权自身。作为国家监察专责机关,“加强内控机制建设是实现纪检监察工作高质量发展的现实需要,也是不敢腐、不能腐、不想腐一体化推进取得更多制度性成果和更大治理成效的前提条件”,为此,监察法实施条例规定了监察人员准入制度(第257条)、监察机关各部门协调制约工作机制(第258条)、监察关键环节重点监督制度(第259条)、上级机关监督制度(第266条)、监察工作保密制度(第267条)等,通过以上制度设计,将内控机制转化为法律规定。对监察机关和监察人员的内控机制建设,不是为了削弱监察权,而是以制度建设提升监察机关及其工作人员的履职能力,最大限度避免监察机关及监察人员出现违法犯罪行为,保障监察权的正确行使。不过,监察法实施条例中规定的对监察机关和监察人员的监督,大多属于自我监督或同体监督,少数属于异体监督。明确规定的异体监督方式有全国人大常委会监督、媒体、公众的舆论监督,党的监督、司法监督虽然有所提及,但是并未规定具体的监督方式、监督内容及对应的措施。在此情况下,同体监督太软、异体监督太弱的现象是否会在对监察权的再监督机制中重现,着实令人担忧。


最后,“分权-控权”模式下的权力结构平衡,应当注重权力配置的整体平衡,在权力运行中存在局部不均衡并不影响权力结构的稳定性。分权模式自权力分立时起就为公权力划定了边界,公权力只能在法定范围内行使,不能侵越其他公权力。“分权-控权”模式虽然也提倡权力分立,但作为控权的一端,监察权的行使方式是介入性的,表现为直接介入公权力运行,实现对权力行使的过程性调控。因此,即使立法规定,监察机关应当依法行使职权,并与其他机关互相配合、互相制约,也难以从事实上改变监察权对其他公权力的影响渗透。尤其在监察与司法衔接的环节,监察机关的渗透实为制度设计使然,根本无法在实际运行中完全消除。因为监察机关职务犯罪调查权是实质的侦查权,调查认定的事实、获取的证据必然影响检察机关的审查起诉与审判机关的裁判。而且,正因为监察机关有强大的渗透力,才能对所有行使公权力的人员实现全覆盖监督,保障监察的实效性,从此意义上说,“分权-控权”模式下权力结构的不平衡对监察制度设计而言具有一定的必然性与必要性。


然而,这种不平衡只是权力运行过程中的局部不均衡,不能据此认为监察权与既往的权力体系绝对不相容。正是由于法治反腐需要极其特殊的优势监察权,国家监察体制改革才需要分阶段、分步骤推进。为此,第一阶段先设计监察权的基本内容,将监察权初步融入国家权力体系中,形成新“四权”结构雏形;第二阶段再根据监察权的特点及其与其他权力之间的关系,对监察权进行合理限制,实现权力结构的整体平衡。因此,监察权在约束其他权力的同时,其自身也要受到相应的再监督,这样考量,既为了最大限度地激发监察权的反腐功能,又能够确保监察权的运行符合法治化理念与规范化要求。


总之,深化改革的根本逻辑是以良法善治推进监察法治进化,塑造监察良法,需穿透至新“四权”结构的运作过程,重点关注权力结构平衡。国家监察体制改革设立专门机关,“意在加强腐败查处的力度与效率,但由于权力较大,一旦长时间缺乏管控,也可能会滥用甚至自身腐败”。法治反腐既要以监察权约束其他公权力,又要限制监察权自身,防止监督者自身不受监督而导致监察权滥用,建立相对平衡的权力结构,这本身就是“把权力关进制度笼子”命题的题中应有之义。


三、深化改革逻辑下监察权结构再平衡的法治路径


国家监察体制改革从根本上影响了既往的权力体系与制度体系,其中既有经验性总结,又有探索性尝试。如今看来,改革所形成的各项成果,虽然不乏创新性与必要性,但也存在理论准备不足即匆匆面世的痕迹。应当说,这样的改革创新是利弊共存,当弊端累积到一定程度时,改革的推进将面临瓶颈。就国家监察体制改革而言,本意是通过监察权约束其他公权力,以建立预惩协同的反腐败体系,但不平衡的、不受控制的监察权,本身就是权力结构中的不稳定因素,需要予以理性调控。基于现行权力配置模式及国家权力结构性特征,实现监察权结构的再平衡,需建立完善异体再监督机制、有效问责机制和公开运行机制等。



以异体监督重构再监督机制


同体监督的制度设计,意在通过严控自身来预防权力外溢、规范权力行使,但久而久之会由于“若明若暗”的内部程序,使监督功能被实质消解。“就秩序而言,令人担心的不是自治性不够,而相反,是担心自治性太多,泛滥成灾”。同体监督本质上是监督者与被监督者一体化,它体现了自治的泛化,因为以自我监督的方式来避免权力滥用,这本身就违反了监督原理与监督规律,毕竟“再锋利的刀刃,也砍不了自己的刀把”。因此,对监察权的再监督更需要在同体监督之外寻求异体监督。问题是,如何构建异体监督机制,才能实现对监察权的有效制约?在现行权力体系中,对监察权实施有效监督,需要从立法、行政、司法、监察及其相互关系的权力结构中寻找合理方案。因为分权中蕴含着制衡成分,这既意味权力之间的界限分明、禁止越权,又表明了权力之间需要彼此制约和监督。在新“四权”结构下,监察权需要来自立法权、行政权与司法权的监督。


首先,关于立法监督,监察法实施条例称之为“民主监督”,包括各级监察委员会向本级人大常委会作专项报告并听取审议意见、接受本级人大常委会的执法检查、回应人大常委会提出的质询案。因此,审议工作报告、组织执法检查,以及提出质询是监察法实施条例规定的、人大常委会监督监察机关及监察工作人员的三种方式。以上监督方式,包含了“柔性”监督与“刚性”监督,功能上相互补充,体现了全国人大在“监督内容上的宏观性整体性”与“控权式监督的顶层设计”,较为合理地明确了立法机关的监督职责。


其次,对监察权的行政监督。这包含两个部分,一是来自监察系统内的行政监督,包括上级监察机关对下级监察,机关的监督以及监察机关对其内部监察人员的监督。对此,监察法实施条例作出了非常细致的规定,涵盖了监察人员从准入到退出的全流程。当然,这种监察系统内部监督,本质上仍然属于同体监督的范畴,不在异体监督讨论之列。二是分权意义上的行政机关监督,体现了行政权对监察权的制约。根据宪法第127条的规定,监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与执法机关相互配合、相互制约。此处的执法机关,当然包括行政机关。对此,监察法实施条例重点规定了相互配合。例如,监察法实施条例第68条规定监察机关对行政机关搜集的物证、书证、视听资料、电子数据等可以作为证据使用,第207条规定对于涉嫌行贿等犯罪的非监察对象,应当给予行政处罚的,依法移送有关行政执法部门。但是,就如何相互制约,监察法实施条例并没有作出明确规定。从实际运行来看,监察机关对行政机关工作人员实施了全覆盖监督,而行政机关对监察机关的监督制约却流于形式,宪法与监察法虽然作了一般规定,但实践中并未得到有效落实。基于权力平衡逻辑以及监察权运行中与行政权的事实关联,应当细化规定行政机关对监察机关的异体监督,以规范两者的制约关系,寓监督于配合之中。例如,行政机关处理案件时,发现涉嫌职务违法或者职务犯罪的事实,应当移送监察机关,这体现了双方之间的配合关系;监察机关经审查,认为构成职务违法或职务犯罪的,应当立案调查,认为不构成职务违法或职务犯罪的,应当告知行政机关并说明理由,行政机关认为处理不当的,可以申请检察机关介入监督,以贯彻立法规定的行政机关对监察机关的制约功能。此种意义上的行政监督,属于异体监督,能够保障监督的实效性,同时又属于间接监督,并不妨碍监察权的正常运行。


最后,司法监督是对监察权实施异体监督的核心所在。如前分析,基于权力博弈逻辑配置的监察权,容易渗透司法程序,影响司法权的运行;相应地,在现行法规范中,司法权对监察权的制约极少。而司法权是与监察权沟通最为活跃,同时也是现行权力体系下对监察权实施异体监督最具潜力的公权力。因此,在监察与司法的衔接中,激活司法权对监察权的监督制约机制,是有效规范监察权的合理路径。随着国家监察体制改革的深入推进,理论上有关监察与司法的关系问题,展开了较为系统的研究,既涉及宏观制度设计,又包括具体问题探讨。然而,关于司法权对监察权的监督问题,目前仍然欠缺体系化方案。由于监察权与司法权的事实关联,主要出现在职务犯罪调查环节,调查的核心是获取证据、认定事实。基于此,笔者认为,在我国以审判为中心的司法体制改革中,对于克服侦查中心主义的经验,对于改变当下监察中心主义倾向具有重要参考意义。以审判为中心的司法体制改革,重点需要处理两组关系:一是强化检察机关对侦查机关的制约,纠正侦查机关的违法行为;二是要弱化审判机关对侦查机关在证据获取、事实认定层面的依赖,推进庭审实质化。参酌以审判为中心的司法改革经验,司法权对监察权的监督,宜从两组关系展开,分别是监检关系、监法关系。


在监检关系中,应强化检察权对监察权的法律监督。为了改变侦查中心主义,司法改革将强化对侦查权的检察监督作为重要突破口。2021年9月6日,最高人民检察院发布《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,明确提出通过加强行政执法与刑事司法的衔接工作,促进检察机关对公安机关的实质监督。该规定第5条规定:“公安机关收到行政执法机关移送涉嫌犯罪案件后应当立案侦查而不立案侦查,行政执法机关建议人民检察院依法监督的,人民检察院应当依法受理并进行审查。”第7条第2款规定:“对于公安机关可能存在应当立案而不立案情形的,人民检察院应当依法开展立案监督。”除了以上立案监督,刑事诉讼法还规定了检察机关通过审查批捕、审查起诉等活动,对侦查过程的合法性实施监督。调查是实质的侦查,从逻辑上看,当然应当受到检察机关的监督,职务犯罪调查活动存在违法行为的,检察机关可以依法纠正。因此,在监察与司法衔接环节,应当重点强化检察权对监察权的再监督,明确规定检察机关对监察机关展开立案监督以及职务犯罪调查的过程性监督。具体而言:(1)对监察机关应当立案而不立案的,检察机关可以开展立案监督;(2)对发现监察机关在调查过程中存在违法犯罪行为的,检察机关可以提前介入;(3)对发现监察机关移送的证据中存在非法证据,或者存在其他不宜由监察机关继续调查情形的,检察机关可以自行补充侦查。


在监法关系中,应贯彻以审判为中心的理念,从根本上改变审判活动对监察调查所获取证据、认定事实的依赖度。监察机关作为职务犯罪调查的专门机关,审判机关无法对其调查过程产生直接监督。因此,构建以审判为中心的监法关系,不在于如何约束监察机关,而主要在于审判机关自身如何排除调查活动的过度影响。从司法实践来看,职务犯罪裁判高度依赖监察机关移送的案卷材料,这种“卷宗依赖”,是造成职务犯罪审判活动独立性难以得到保障的重要因素。因此,对于审判机关而言,通过综合考虑被告人陈述和辩解、律师辩护意见等资料,对影响定罪量刑的案卷材料进行实质审查,严格落实非法证据排除规则,是摆脱“卷宗依赖”、践行以审判为中心理念的重要路径。



以有效问责完善法律责任机制



法是一种“强制秩序”,对违反法或者侵害法秩序的行为,应当附加某种制裁,这种制裁是法秩序得以维持的重要保障。应当否定“不附制裁的法律义务”,因为“如果强制要素从现有的被称作法的社会秩序中消失了,那么这些社会秩序就将完全改变其性质。它们将丧失其法的性质”。换言之,对某一违法事项如果没有附加制裁,则意味着法对该事项失去规范性。基于监察法律法规的有关规定,现行立法对监察机关及其工作人员的问责,主要有行政违法责任及刑事犯罪责任两种形态。


从行政违法责任来看,根据监察法和监察法实施条例的有关规定,对监察机关及其工作人员的职务违法行为应当依法制裁。监察法第56条采取“列举+兜底”的方式规定了9种应当承担责任的情形,即监察机关及其工作人员有“未经批准、授权处置问题线索,发现重大案情隐瞒不报,或者私自留存、处理涉案材料”“利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私”“违法窃取、泄露调查工作信息,或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息”等滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。监察法实施条例第278条在上述规定基础上,额外增加了两种情形,即“贪污贿赂、徇私舞弊”“不履行或者不正确履行监督职责,应当发现的问题没有发现,或者发现问题不报告、不处置,造成严重影响”,依法严肃处理。然而,无论是监察法还是监察法实施条例,都没有规定上述职务违法行为应当承担何种法律责任,即没有明确应当受到何种行政制裁。


没有规定具体责任的责任条款,无法对监察机关及其工作人员形成实质制约。在监察实践中,由于监察法及其实施条例没有规定责任内容,对负有责任的领导人员和直接责任人员问责,只能援引公职人员政务处分暂行规定第6条之规定,即对违法的公职人员可以依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。然而,对于监察机关及其工作人员而言,由于政务处分的作出主体是监察机关,其性质相当于内部处分,这又陷入了监督者自我监督的逻辑困境之中。因此,虽然监察法及其实施条例规定了监察机关及其工作人员违法的,应当依法追究责任、严肃处理,但是,相关违法行为对应的处分并不明确。换言之,监察法第9条、监察法实施条例第11条规定的责任清单,并不是完整的责任清单。


从性质上看,监察机关及其工作人员实施的各种滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为,首先属于行政违法行为,对此行为的处分,属于行政责任之范畴。有效问责应当明确责任内容,对监察机关及其工作人员的问责,应当以监察法律法规规定的违法行为类型为基础,在责任内容上参酌《政务处分法暂行条例》,列明完整的监察责任清单。例如,监察人员贪污贿赂、徇私舞弊的,应当作出降级、撤职、开除等政务处分决定;利用职权或者职务上的影响干预调查工作,应当记过、记大过,情节严重的,可以降级、撤职、开除。通过构建完整的监察责任清单,根据行政违法行为的严重程度确定责任梯度,保障了监察责任条款的明确性。在此情况下,即使问责的主体是监察机关,自我问责的负面效果大大削弱,问责的有效性也能够得到保障。


关于监察人员涉嫌犯罪的刑事责任,监察法第66条及监察法实施条例第278条均仅规定“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。显然,该条款属于准用性规则,即监察人员作为国家工作人员,其涉及的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为,如果构成犯罪,应当直接援引刑法的有关规定。然而,如果将监察人员简单视为国家工作人员,适用国家工作人员有关犯罪,则相关法律责任配置存在明显的不均衡。根据监察法以及刑法的有关规定,在职务犯罪调查中,监察人员“对被调查人或者涉案人员逼供、诱供,或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚”,没有造成轻伤以上结果,则只能按照行政违法处理。然而在非职务犯罪中,公安机人员实施上述行为的,构成刑讯逼供罪、暴力取证罪。调查是实质的侦查,职务犯罪调查中,监察人员实施上述行为,与非职务犯罪中公安人员的刑讯逼供、暴力取证行为具有等质性。况且,由于职务犯罪调查中,留置措施的广泛适用导致被调查人如果遭受刑讯逼供、暴力取证行为,更难以受到监督和得到救济。因此,适应国家监察体制改革,相应调整刑法中有关司法工作人员的条款,将履行职务犯罪调查职责的监察人员以司法工作人员论,对于建立有效问责机制而言是必要的。



以公开透明规范权力运行机制



公开透明是开展有效监督的前提。然而,在涉嫌职务犯罪的案件中,由于留置措施的广泛适用,导致职务犯罪调查活动高度封闭。根据监察法规范以及监察实践状况,为了排除干扰,留置期间不允许律师介入,因此在调查阶段无法充分了解案件,这意味着在之后司法程序中犯罪嫌疑人、被告人可能陷入被动地位。为了事后还原调查全过程,监察法规定了全程录音录像制度。监察法第41条规定:“调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作,应当对全过程进行录音录像,留存备查”;监察法实施条例第56条还特别强调保持全程录音录像的完整性。完整的全程录音录像,是对调查过程最客观、最真实的记录,公开全程录音录像与律师介入调查阶段具有相似效果,都能够让律师全面了解案件过程。然而,监察调查过程中的全程录音录像,不是为了公开调查过程,而是“留存备查”。根据既往的监察与司法实践,有权查看全程录音录像的主体是监察机关、检察机关以及审判机关,律师不在其列。监察实践中,即使律师成功申请调取录音录像,也可能无法观看。此种意义上的全程录音录像,已经丧失了保障司法过程公开透明的功能,实用价值大大削弱。


全程录音录像的核心价值在于真实反映调查过程,即使立法没有规定全程录音录像应当作为证据随案卷一并移送,但不可否认,其较之书面笔录在证据能力上有明显优势,律师只有获取了全程录音录像,才能够称之为充分参与司法过程。否则,由于无法还原调查过程,犯罪嫌疑人、被告人的辩护权实质上被削减。监察机关不允许律师介入留置阶段,可以说是为了防止串供、排除干扰。但进入到司法程序,公开全程录音录像并不存在任何干扰调查的问题,在司法阶段仍然不公开全程录音录像,唯一的实质理由只能是由于调查过程涉密而不宜公开。然而,即使涉及国家秘密或其他敏感信息,仍然能够在音频、视频脱密、脱敏之后再公开,保障公开内容的妥当性。


事实上,公开全程录音录像不仅对于辩护律师和被告人有意义,对监察机关与司法机关同样具有实质价值。对于监察机关而言,公开全程录音录像,有助于呈现监察机关公正合法的调查过程,维护监察活动的权威性。对于司法机关而言,透过对全程录音录像的实质研判与分析,可以与监察机关移送的案卷资料相互对照,综合判断调查活动是否妥当,这对于检察机关加强对调查活动的再监督以及审判机关摆脱对监察机关的“卷宗依赖”,贯彻落实以审判为中心的理念大有裨益。


结语


国家监察体制改革,创设了高阶独立的监察权及配套制度体系,这既是新时代中国式法治反腐机制构建的重大成果,亦是对国家权力结构更新的一次挑战。改革所提出的“分权-控权”模式及形成的新“四权”结构,是对20世纪80年代以来中国权力制衡结构改革的延续和发展,是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的理想型权力运行机制的有益尝试。深化改革的核心目标是划定监察权力的理性边界,“‘把权力关进制度的笼子’,是法治建构标准的‘中国式’表达,涵括了对一切公权力行使的要求”。深化改革的着力点从权力博弈转向权力平衡,揭示了监察法治从规则之治向良法善治进化的理论逻辑,符合中国式法治现代化的实践规律。


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文章来源:本文转自《东方法学》2022年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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