翟志勇:行政诉讼裁判基准时之考量因素与确定规则

——以撤销诉讼为中心的考察
选择字号:   本文共阅读 123 次 更新时间:2017-12-10 14:28:34

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翟志勇  

   摘要:  行政诉讼裁判基准时,旨在解决法院在行政诉讼中应以何时之事实及法律状态针对诉的理由具备性加以判断的问题。作为行政诉讼裁判基准时最主要的学理分歧,处分时说与判决时说因侧重点不同,并不存在绝对的孰是孰非,也无法简单地以“原则/例外”的模式来应对所有案件。法院对行政诉讼裁判基准时的确定,应以综合权衡个案中的各项考量因素为基础。在综合权衡的过程中,行政诉讼裁判基准时遵循“层递式”的确定规则:首先,根据首要考量因素——现行法的规定及其推论来确定;其次,现行法未规定且无法作出合理推论的,斟酌个案中的其余考量因素来确定;最后,依个案中不同考量因素将推出不同裁判基准时的,以修正的判决时说来确定。

   关键词:  裁判基准时;考量因素;综合权衡;确定规则;修正的判决时说

  

   行政诉讼裁判基准时,探讨的是法院在行政诉讼中应以何时之事实及法律状态来判断诉的理由具备性的问题。现实中,据以作出被诉行政行为的事实及法律状态随时可能变动,故“对某个行政决定之合法性与违法性的评判,总是一种以某一时点为准的‘抓拍式’行为”[1]。基于不同的事实及法律状态,法院可能得出不同结论。易言之,裁判基准时对行政主体所受司法监督的公允性、行政相对人与第三人所受权利保护的有效性均可产生影响。例如,行政行为作出时合法但因事实或法律状态变动而不应继续维持,此时,若法院以判决时为裁判基准时进而撤销被诉行政行为,虽可保护原告的合法权益,却损及与原告利益对立之第三人,亦使被告面临不可预测的行政赔偿之责;反之,若以行政行为作出时为裁判基准时,则原告面临败诉后果,而不应维持的行政行为却可能继续存在。

   目前,我国大陆地区对行政诉讼裁判基准时的探讨较为匮乏,实践中亦无统一操作规则。尽管行政诉讼脱胎于民事诉讼,但在裁判基准时的问题上并无共通之理。究其缘由,在于民事诉讼以给付诉讼为主,法院判决被告履行给付义务,是以原告此刻仍有给付请求权为前提,故以言词辩论终结时(即判决时)的事实及法律状态为准;而行政诉讼则以形成诉讼为主,并且涉及司法权与行政权的分际,故而在裁判基准时的判断上较为复杂。本文以形成诉讼的代表——撤销诉讼为中心,尝试对个案中可能影响行政诉讼裁判基准时的考量因素进行归纳、梳理,并超越个案范畴,在一般意义上探求行政诉讼裁判基准时的确定规则。

  

一、行政诉讼裁判基准时的学理分歧及反思


   从域外研究的情况来看,行政诉讼裁判基准时普遍存在处分时(即行政行为作出时)说与判决时说两种对峙观点。在司法实践中,有关上述学说的适用争议基本出现于行政行为作出时合法但因事实或法律状态变动而嗣后违法的情形。至于行政行为作出时违法而嗣后变为合法的场合,由于无论从监督行政还是权利救济的立法目的出发,法院都应以处分时为裁判基准时,故不存在选择适用上的困难。鉴此,本文的探讨将主要围绕嗣后违法的情形展开。

   (一)处分时说的基本立场

   处分时说认为,在行政处分作出后,事实或法律状态的变更并非作出机关所能预断,故不应以行政处分作出至言词辩论终结之间的事实或法律状态来认定系争处分违法[2]。学者主要从以下五方面展开论证。

   首先,就诉讼目的而言,撤销诉讼旨在事后审查行政处分的合法性,而非判断在事实或法律状态变更后可否作出系争行政处分[3]。其次,就同案同判的需要而言,以处分时作为撤销诉讼的裁判基准时,可避免相同案例仅因有无提起争讼而适用不同法令,进而遏制同案异判的现象[4]。再次,就监督行政的公允性而言,行政机关在作出行政处分时,并不存在认事用法上的错误,要其接受否定性评价有失公允。复次,就法安定性而言,法院在行政诉讼中应确保其对法律的解释与适用不超出当事人实施行为时所能预测的范围。苛求行政机关有先见之明,对处分作出后的事实或法律状态加以斟酌,有违法安定性原则[5]。最后,就尊重行政机关的首次判断权而言,若法院可斟酌处分后变化之情事,则行政诉讼无异于行政程序的延续,有违权力分立原则[6];即便是在言词辩论终结时,因事实或法律变更而致行政处分不应被维持的,当事人仍应先申请行政机关依职权撤销系争处分,若遭拒绝,方可提起课予义务诉讼寻求救济[7]。

   (二)判决时说的核心理念

   判决时说主张,行政诉讼的首要目的在于为原告提供有效权利保护,若依言词辩论终结时的事实或法律状态,系争行政处分不应继续维持,则应由法院直接撤销。支撑该学说的理由主要包含以下四点。

   首先,在行政诉讼的目的体系中,权利保护与监督行政存在主次之分,即“司法监督行政之最后目的仍是为了保障人民的权益,而非仅是在监督与纠正行政机关过去作成行政处分之行为”[8],故在言词辩论终结时,若变更后的事实或法律状态致使系争处分违法、损及原告的合法权益,法院应对行政机关予以否定性评价。其次,在行政处分嗣后违法的情形,行政机关未依职权撤销已不合时宜的行政处分,遂构成怠于履行首次判断权,此时由法院以监督者的身份废弃原处分,并不违反权力分立原则[9]。再次,处分时说要求当事人以“申请+课予义务诉讼”的方式寻求救济,而不是直接交由撤销诉讼解决,这实质上是人为地将一个纠纷拆由两个程序处理,不符合诉讼经济的要求[10]。最后,处分时说可能使法院判决陷于无意义的尴尬境地。例如,原告所建房屋的每一层均超出法定限制高度,被告对此作出强制拆除决定;但在判决时,涉案房屋却因法定限制高度上调而变为合法建筑,若法院仍以拆除决定合法为由驳回原告诉求,则涉案房屋即便被拆除,原告仍可重建一模一样的房屋。

   (三)学理分歧的根源与评价

   我们认为,处分时说与判决时说之争,根源于二者在核心价值上的取向差异。具体而言,处分时说更注重秩序与效率,故而立于相对宏观的制度层面考虑问题,这从该学说对同案同判、公允地监督行政、法安定性、权力分立的强调中可见一斑;而判决时说则侧重对实质正义的追求,故而是从相对微观的个人视角去审视裁判基准时的确定问题,即力求为原告提供及时且有效的权利保护。

   因价值取向各有侧重,两种学说都难免存在顾此失彼的缺陷。一方面,处分时说强调司法权监督行政权的公允性,却忽略了有效权利保护的完整意义。事实上,一个有效的审判程序,首先应符合诉讼过程的经济、迅速要求,即当事人投入的诉讼成本须小于因诉讼可取得的利益,同时在满足权利救济的要求下,应使诉讼程序尽快完结[11]。而处分时说主张嗣后违法的行政处分应由当事人另行申请行政机关撤销或继而提起课予义务诉讼,显然背离了诉讼经济的要求,难言“有效”保护。另一方面,判决时说强调司法权为民众提供有效权利保护,却忽略了行政机关作为诉讼一方理应享有的基本程序利益。毕竟“在行政诉讼上,当事实或法律状态发生变更时,当事人双方应该能够预测法院将以哪一时点作为裁判基准,如此当事人才能在诉讼上提出有效的攻击防御方法”[12],而在处分时,行政机关显然无法预测判决时的事实或法律状态,故判决时说亦非合理。

   尽管学理分歧仍在持续,但面对社会转型时期所不断涌现的、复杂多样的行政纠纷,我们认为,处分时说与判决时说并不存在绝对的孰是孰非,也无法简单地以“原则/例外”的模式来应对所有案件;对二者的选择适用或修正适用,毋宁通过综合权衡个案中的诸项考量因素来完成。

  

二、行政诉讼裁判基准时的考量因素

  

   行政诉讼裁判基准时之确定,离不开对个案中具体考量因素的斟酌。这些考量因素包括现行法的规定及其推论、一般法律原则、诉讼目的、诉讼类型、诉讼请求、被诉行政行为的特质。了解各项考量因素与行政诉讼裁判基准时之间的对应关系,对我国行政诉讼裁判基准时的理论研究与实践运作均具有重大意义。

   (一)现行法的规定及其推论

   我国现行法对行政诉讼裁判基准时的明文规定,仅《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(下文简称《解释》)第五十六条第(三)项一处,即“被诉具体行政行为合法,但因法律、政策变化需要变更或者废止的”,法院应判决驳回原告的诉讼请求。据此,针对嗣后违法的行政行为,法院并不考虑判决时的法律状态如何,即采处分时说。然而,这条规定仅涉及法律变化后的法规基准时问题,而对事实变化后的事实基准时问题未有提及。我们认为,此处有关法规基准时的规定乃“法不溯及既往”的当然之理,我国台湾地区学者将此称作“实体从旧原则”[13],即当实体法的修改不利于原告时,除非该法有溯及既往的规定,否则应适用对原告较为有利的旧法。此原则禁止不利的溯及既往,同时要求在进行有利的溯及前,必须斟酌此举是否涉及第三人利益。当法律状态的变化使原告与第三人一方获利、另一方遭受不利时,“为免受不利影响的当事人控诉事后修法影响其权益,此类事件的争讼通常是以原处分作成时为法规基准时”[14]。

   现行法对事实基准时虽无明文规定,但部分条文的逻辑仍反映出立法者对此问题的认识分歧。一方面,根据《解释》第二十八条第(一)项,被告在作出行政行为时已收集证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的,经法院准许可补充相关证据。据此,所补证据需为行政行为作出时已形成的证据,其反映的即为行为作出时之事实状态,即事实基准时采处分时说。另一方面,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第(三)项为判决时说提供了可能,即“原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据”,不能作为认定被诉行政行为合法的依据。通过文义解释,原告或第三人提供的证据并不排除是对变更后的事实状态所收集,且该部分证据亦未禁止原告或第三人用以证明行政行为违法。可见,这些证据所支撑起来的嗣后事实状态仍在法院考虑之列,只不过在证明事项上受限制罢了,故事实基准时仍属判决时说的范畴。

除明文规定外,我国仍有部分法规范隐含行政诉讼裁判基准时的取向:(1)隐含处分时说的法规范。如《商标法》第十条第二款规定:“县级以上行政区划的地名或者公众知晓的外国地名,不得作为商标……已经注册的使用地名的商标继续有效。”这表明对核准商标申请之行政行为的合法性判断,应以核准注册时(即处分时)为裁判基准时。(2)隐含判决时说的法规范。如《最高人民法院关于适用〈婚姻法〉若干问题的解释(一)》第八条规定,当事人申请宣告婚姻无效,法定的无效情形在申请时已消失的,法院不予支持。据此,尽管在婚姻登记行为作出时,涉案婚姻存在无效情形,但因判决时该情形已灭失,纵使撤销登记行为,其后仍因有效婚姻的存续而需重新登记,故以判决时为裁判基准时更为妥适。(3)隐含其他裁判基准时的法规范。如《商标法》第三十条规定,申请注册的商标,若与他人在同种或类似商品上已注册的或初步审定的商标相同或近似,则由商标局驳回申请;又如《专利法》第二十二条第五款规定:“本法所称现有技术,是指申请日以前在国内外为公众所知的技术。”从以上规定可分别推知,对驳回商标申请、授予专利之行政行为的合法性判断,应以申请注册商标(或专利)时为裁判基准时。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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