高飞:集体土地征收程序的法理反思与制度重构

选择字号:   本文共阅读 433 次 更新时间:2018-03-14 15:08:38

进入专题: 集体土地   征收程序   规范性   法律观念  

高飞  

  

   【摘要】由于中国集体土地征收程序欠缺规范性,存在征收决定的程序不透明、被征收人的参与权利无保障及救济渠道欠畅通的制度缺陷,导致实践中行政机关频繁滥用征收权。造成征地程序之制度缺陷的根源在于重实体而轻程序的历史延续、重效率而轻公平的价值主导和重权力而轻权利的观念指引。当前,应该对重实体而轻程序的历史予以严肃反思,扭转重效率而轻公平的制度价值,以权力与权利的平衡取代重权力而轻权利的法律观念,健全农用地转为建设用地审批程序,确立集体土地征收审批前置程序,细化公告征收决定程序,改进征地补偿、安置方案确定程序,从而以程序控制权力和保障权利,确保集体土地征收法律制度的顺畅运行。

   【关键字】集体土地;征收程序;规范性;法律观念

  

   财产征收的本质是国家以实现公共利益为目的和补偿私人财产权的损失为代价对私人财产权予以合法“剥夺”的制度,其中如何平衡公共利益和私人利益是一个亘古不变的难题,而将复杂的价值问题转换为程序问题,是打破利益衡平中价值判断僵局的一个明智选择。在中国,虽然集体土地征收过程中有关公共利益界定和补偿制度的缺陷造成的农民集体及其成员的合法土地权益的损害已经受到社会各界的“声讨”,但行政机关在此种社会舆论环境下滥用征收权的行为仍然畅通无阻,一个重要的原因就是征收程序有欠规范性为其打开了一扇方便之门。因此,对现行集体土地征收程序进行法理反思,探讨集体土地征收程序的完善方略,对于充分保护农民集体及农民享有的合法土地权益具有重要意义。

  

   1 集体土地征收程序制度的现状及困境

   虽然中国集体土地征收实践中的各种乱象或多或少与征收程序规范的缺失存在密切关系,但与征地制度的实体规范相比,其中的程序规范还没有得到各界足够的重视。由于“程序是应有法转变为实在法的桥梁”,故对现行集体土地征收程序制度进行梳理和解读,以便有针对性地分析相关程序规范的利弊得失,将夯实集体土地征收程序制度完善的理论基础。

   (一)集体土地征收程序的规范现状梳理

   目前中国没有集体土地征收的统一立法,《宪法》第10条第3款是财产征收的宪法依据,其中并未对征收程序作出明确规定,不过该条款规定土地征收须“依照法律规定”,其含义当然包括集体土地征收权的行使应当依照法律规定的程序。《物权法》第42条第1款明确指出财产征收应当“依照法律规定权限和程序”,相对于《宪法》而言,尽管该规范明确了财产征收程序是征收制度的重要因素,但因财产征收权的行使主要是一个行政权力的运行问题,故作为私法的《物权法》未进一步对财产征收程序作出详细的规范。

   在现行法律法规中,中国关于集体土地征收程序的规范主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中,国土资源部颁布的《征用土地公告办法》和《国土资源听证规则》等部门规章也对此作出了零星规范。根据上述规定,征收集体土地的程序主要包括如下阶段:

   1.农用地转为建设用地审批程序。在中国除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业建设外,任何单位和个人建设时有使用土地的需求的,必须依法申请使用国有土地。从加强农用地的保护出发,如果建设中涉及到农用地被占用的,必须依法办理农用地转用审批的手续。在农用地转为建设用地的审批权之规制方面,《土地管理法》确立了不同层级的行政机关之间的分权模式,其中国务院,市、县人民政府,省(自治区、直辖市)人民政府均根据拟建设的项目性质的不同而享有相应的审批权。为了对农用地转为建设用地的审批进行规制,《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对审批时应具备的条件和程序作出了明确规定。上述法律法规规定的农用地转为建设用地审批程序,是集体土地征收权正式启动的前奏曲,其实质内容是由行政机关对建设项目是否具有公共利益的目的作出具体认定。

   2.集体土地征收审批程序。《土地管理法》以集体土地的性质及面积的不同为标准,赋予国务院和省(自治区、直辖市)人民政府分别行使征收审批权即征收决定权。为了提高行政效率,农用地转为建设用地的审批程序和集体土地征收的审批程序须同时进行。《土地管理法实施条例》对于集体土地征收的审批程序进行了细化,如该条例第20条对在土地利用总体规划已确定的城市建设用地范围内实施城市规划需要征收集体土地的程序作出了规范;第21条明确了建设单位在办理审批手续时的程序和条件。此外,《土地管理法实施条例》第23条还规定了进行能源、交通、水利、矿山、军事设施等具体建设项目的建设,确实需要使用的土地不属于土地利用总体规划所确定的城市建设用地范围且该需用土地涉及农用地的情形的审批程序。

   3.公告征收决定并办理征地补偿登记手续。在集体土地征收被审批后,应该公告征收决定,其程序规范的内容包括:(1)公告主体是被征收的集体土地所在地的市、县人民政府;(2)公告的信息包括批准征地的机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及此次征地的具体补偿标准、征地所涉及到的农业人员的安置办法、办理征地补偿手续的期限等;(3)公告的地点为被征收集体土地所在地的乡(镇)和村。《征用土地公告办法》进一步明确在被征收集体土地所在地的村、组内和乡(镇)人民政府所在地进行公告,同时还明确了公告的形式必须是书面形式。而为了落实集体土地征收的补偿规定,《土地管理法》规定被征收的集体土地的所有权人及使用权人应当持相关土地权属证书,在公告规定的期限内到当地人民政府土地行政主管部门就征地补偿办理登记。基于便民考虑,《土地管理法实施条例》将办理征地补偿登记的机关更改为“公告指定的人民政府土地行政主管部门”。

   4.征地补偿、安置方案确定程序。根据中国《宪法》的规定,征收集体土地除需要满足公共利益目的外,还应当给予补偿,这两个条件均为必备条件,缺一不可。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定,征地补偿、安置方案的确定程序主要包括三个环节:(1)征地补偿、安置方案确定程序。该程序具体包括四个步骤:征地补偿、安置方案的确定;征地补偿、安置方案公告;听取有关征地补偿、安置方案的意见;征地补偿、安置方案的批准和组织实施。(2)争议协调、裁决程序。该程序是为解决“补偿标准”的争议而设置,包括两个步骤:协调程序和裁决程序。不过,遗憾的是,无论是协调还是裁决,其程序的内容如何及怎样开展,均不能从现行法找到明确的依据。(3)组织实施程序。在征地补偿和安置方案得到批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施,而且从征地补偿和安置方案获批之日起3个月内,须全额支付征收集体土地的各项费用。即便该征地补偿、安置方案尚存在争议,但征收土地方案的实施不因此而受到影响。

   (二)集体土地征收程序的制度缺陷

   尽管中国通过法律、行政法规和部门规章等形式对集体土地征收程序作出了些许规范,但征收实践表明这些“纸上的法”并没有成为“行动中的活法”,产生该现象的原因不仅在于中国有关集体土地征收程序的立法分散、规范简陋,更重要的是对征收程序的制度设计欠缺合理性,即便行政机关完全遵循该程序行使征收权,实践中的诸种纷争也未必可以避免。因此,集体土地征收程序规范本身所存在的弊端必须受到严肃对待,并应对其进行系统反思,从而探寻集体土地征收程序在制度设计与实际运行中存在的缺陷。

   1.征收决定的程序不透明。在中国,集体土地征收决定的程序包括将农用地转为建设用地的审批程序和集体土地征收的审批程序,这两个审批程序在实质上均为内部行政程序,基于该程序的法律性质,因征收集体土地而合法土地权益受到影响的农民集体及其成员被完全排斥在该征收决定程序之外。

   “农用地转为建设用地审批程序”是“集体土地征收审批程序”的前提和基础,该程序是对建设项目是否符合公共利益条款进行认定的关键一环。尽管《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的立法目的之一就是既要对土地资源进行保护和开发,又要对土地进行合理利用并切实保护耕地,这也是农用地转为建设用地应当具备的条件,故客观上这些法律规定的条件也成为征收实践中判断拟进行的建设项目是否符合公共利益目的的条件,其中具体认定公共利益的权力主体分别不同的情形为国务院,市、县人民政府或省(自治区、直辖市)人民政府。因市、县人民政府在对农用地转为建设用地进行审批后,是否征收集体土地仍然要根据拟征收的集体土地的性质和面积由国务院或省(自治区、直辖市)人民政府决定,故市、县人民政府对公共利益的具体认定,只有在被国务院或省(自治区、直辖市)人民政府认可时,才能够启动征收集体土地的程序。虽然现行法中规定的农用地转为建设用地的审批程序不具有公开透明的特质,致使行政机关具体认定公共利益的过程近乎神秘,然而从《国土资源听证规则》的规定来看,行政机关在具体认定公共利益时应根据需要组织听证,以听取因土地被征收而合法土地权益受到影响的农民集体及其成员的意见。不过,《国土资源听证规则》的规定在征收实践中并没有得到较好的贯彻,公共利益的具体认定被作为内部行政程序的现象依然如故,关于建设项目是否符合公共利益目的也仍然完全由行政机关单方面予以认定,以致于不少学者认为中国集体土地征收过程中公共利益的认定程序缺失。可见,中国法定的公共利益认定程序成为具文是不争的事实。

   此外,“集体土地征收审批程序”更是表现出彻底地内部化,《国土资源听证规则》对此保持了完全的缄默,从而无法在制度上给因土地被征收而合法土地权益受到影响的农民集体及其成员表达意见提供些许解释的空间。

   2.被征收人的参与权利无保障。集体土地征收公告程序包括征收决定公告和征地补偿、安置方案公告两个步骤。在集体土地征收程序中,公告程序的宗旨是为了满足农民集体及其成员的知情权,其中涉及农民集体及其成员的利益的因素均应全面如实告知,但根据《征用土地公告办法》的规定可知,公告的信息较为简单,对拟进行的建设项目是否符合公共利益条款以及确定征地补偿、安置方案的具体依据和理由等均未予以告知,而实践中已经如此简陋的信息也不一定能够被保证依法予以公告,更不用说具体实施公告的行政机关还可能基于各种理由“偷工减料”,使合法土地权益受到影响的农民集体及其成员无法了解有关土地征收的必要的真实信息。同时,由于公告的形式较为单一,仅仅是依据在法定地点张贴书面形式的公告,这种方式能否保证农民集体及其成员及时知悉公告的内容,在实践中也受到质疑。

   而且,根据现行法的规范意旨,公告目的不是为了征求农民集体及其成员的意见和建议,其仅仅是告知农民集体及其成员一个既定的结果:在征收决定公告发布后,土地被征收的农民集体及其成员或者其他权利人应当及时办理征地补偿登记手续,以便尽快履行搬迁的义务;在征地补偿、安置方案公告发布后,仍然只是听取被征地的农民集体及其成员的意见。尽管《国土资源听证规则》将“听取意见”制度化为听证会,在制度规范层面迈出了一大步,但听证会的笔录在法律上依然不具有约束力,从而使听证会蜕变成为一种地地道道的形式。

   可见,无论是公告程序还是听取意见,这些保障土地被征收的农民集体及其成员在土地征收过程中争取自身利益的举措都形同虚设,因土地征收丧失合法土地权益的人应享有的知情权、参与权在征收程序中根本得不到切实地保障。“而知情权、参与权的缺失使得农民只能采取如上访等群体性行为来维护自身权益,也使得征地方与农民常常处于对立状态,激化征地矛盾”,增加了征地成本。

3.被征收人的救济渠道欠畅通。在集体土地征收决定予以公告后,对于需征收集体土地的建设项目是否符合公共利益目的,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《云南社会科学》2018年第1期

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