汤维建:论人大监督司法的价值及其重点转向

选择字号:   本文共阅读 1143 次 更新时间:2013-10-19 23:06

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汤维建  

 

内容提要: 人大监督司法日益体现出它的必要性和价值性,目前在深入推进司法公正建设之时,更加应当关注和发掘人大监督司法的机能和独特优势,这不仅对人大职能发挥本身而言有其必要,对于民众的司法需求、其他监督形式的强化乃至对司法机关本身依法独立行使司法权,都显得颇有价值。为使这种价值得以最大化呈现,除在观念上需加重视外,在人大监督司法的体制和机制上尚需改革和转型,尤其是要实现从形式到实质、从实体到程序等方面的转向,并强化其公开性、规范性和民主性。
关键词: 人大监督司法;规范性;公开性;民主性


人大监督司法是指各级人民代表大会及其常务委员会对各级司法机关,包括对各级人民法院和各级人民检察院,行使审判权和检察权所实行的法律监督。人大监督司法是各级人大及其常委会所享有的重要职能之一。之所以要赋予人大以监督司法的职能,其目的在立法中有明确昭示。《人民代表大会常务委员会监督法》第5条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法”。可见,促进公正司法,是人大监督监督司法的基本目标所在。人大及其常委会作为国家权力机关,缘何能够监督司法?这在我国宪政结构中可获明确说明。我国《宪法》第3条第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。为此,《人民检察院组织法》第10条第1款规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。《人民法院组织法》第16条第1款规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作”。由此可知,人大监督司法不仅是人大及其常委会履行职能所必需,而且从司法机关本身而言,其接受人大的法律监督,也属其职能的有机组成部分而显得不可或缺。因此,人大监督司法既是一个宪政课题,也属于司法命题,具有制度和学理上的交叉性和跨越性。人大监督司法涉及诸多议题,本文集中就其价值及其在现阶段的重点转向作出探讨。

一、人大监督司法的价值

人大监督司法在现阶段显得格外重要,其价值主要表现在以下方面:

(一)从人大的视角看,人大及其常委会的职能之强化和充实,需要充分发挥其监督司法的职能。

人大权力格局在不同的历史阶段和社会背景下,会有相异的表现。监督权在人大所享有的诸权力体系中也会发生重要性以及相应比重的大小变化。这其中之要者乃是立法权和监督权的消长起伏态势。我国法制发展的第一个阶段可以说主要致力于解决“有法可依”的问题,因此人大的立法权在人大权力格局中占据着主导方面,相应地,其所享有的监督权,包括对司法的监督权,也势必处在相对薄弱的环节,没有也不可能受到充分足够的重视。然而,现如今,我国的法制建设已经或者基本超越了第一个阶段,也即有法可依的阶段;在2011年全国“两会”上,吴邦国委员长已向世人宣告一个具有中国特色的社会主义法律体系已经初步形成。虽说是“初步形成”,但已脱离“无法可依”的法制空白阶段也成为众所体认的事实。因此,目前中国法制建设的重点已然发生转移,在继续完善法制的同时,我国的法制建设更多地应置于动态的层面,也即真正将纸面上的法律文本切实投入实践运作之中,使之发挥出法制应有的功能。也即,我国目前的法制建设应当更多地考虑如何实现“有法必依、执法必严、违法必究”。这12个字比起前4个字任务更为艰巨,因为纸上谈兵比动真格的要容易得多。在此意义上可以认为,人大的立法或规则创制的功能相对而言有所萎缩,而对法律的贯彻实施则应加重监督的分量。在现阶段,得出这样一个命题说:人大的监督职能较之其立法职能更为重要,恐怕并非空穴来风。按照这样的法制发展逻辑,可以认为人大监督司法的重要性在现阶段更形突出。诚如有的学者所言:“20世纪80年代忌讳讲监督;20世纪80年代末20世纪90年代初羞羞答答讲监督;20世纪90年代中期以后理直气壮讲监督” [1]。七届全国人大从1991年开始把人大的监督工作提到与立法同等重要的位置来看待;八届全国人大在1993年9月制定了《关于加强对法律实施情况的检查监督的若干规定》;1999年3月九届全国人大二次会议上,有超过400位人大代表签名要求制定《监督法》。经过充分准备和研讨,2006年8月27日第十届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,从而为人大监督司法提供了可操作的法律支撑。2001年2月,辽宁省沈阳市十二届人大四次会议否决了市中级人民法院的工作报告 [2]。人大职能的这种重点转移,促使了人大监督司法工作范式的转换。

(二)从司法的视角看,司法对人大监督的需求正空前高涨。

监督与被监督如果两厢情愿,而不是一厢情愿,由此所构成的和谐监督关系就必然生成,同时监督者和被监督者也都会在这种各取所需的制度安排中焕发出更大的内在潜力。从目前司法和人大的辩证关系来看,二者正处在这种相互需要的最佳发展时机。人大需要通过对司法的监督展示出、发掘出新的职能优势,从而强化其存在的正当性和合理性,这已如前述。与此同时,司法也较之于以往任何时候,都更需要人大的监督。这主要是因为司法的权威性和公信力已跌入低谷而难以自拔,它需要通过人大的监督来强化其公信力、权威性和正当性。因为借助另一个权力来强化自己的权力往往不失一条捷径。有了人大对于司法的充分有效监督,司法就无形中强化了司法裁判的权威性和正当性,由此也增加了公信力。表现在这里的原理基本上可以概括为:将人大素有的较高权威移植或嫁接到了司法身上,从而产生了一加一大于二的效果。尤其是,与同级的检察监督迥异其趣的是,人大是司法的母体,母体的监督具有天然的正当性,司法接受人大的监督也就具有自然的可接受性。司法接受人大的监督不会因监督的产生和作用而削弱其自身的权威性和公信力;它们之间的权威比例不是此消彼长的关系,而是相得益彰的关系。这是一个方面;另一方面则是,司法,尤其是我国的司法,具有天然的软弱性和易干预性,尤其是与它在宪法上形式上具有平等性然而实质上却远为强势的行政机关,对司法的“入侵”或干预更是易如反掌。司法本身,包括检察机关在内,对于行政机关的这种干涉,在法权的范围内,几乎是毫无招数的,只能被动挨“侵”。显而易见,如果仅仅停留于这一步来理解我国的宪政权力结构,可以说这样的制度构架是不完善的;然而,在解释论上不要忽视还有人大对于行政机关的监督权力在发挥作用。对于行政机关的越法干涉,人大可以发挥监督功能。从司法的视角言,司法正需要在以人大监督为名义的国家权力的保驾护航下,排除来自包括行政权在内的各方面的干预性因素。这就产生了司法需要人大监督的内在原动力。
(三)从民众的视角看,人民对司法公正的价值期待需要高度重视人大对司法的监督。
民众对于司法公正的强劲需求以及相应地对司法不公和司法腐败的不满状态,也渴求包括人大监督在内的监督系统和监督体制、监督机制的完善与强化。随着依法治国方略的不断深化推进,人们对司法寄托的希望日益增高,将纠纷交给司法解决,并依赖司法来最终定分止争,逐渐成为人们的生活常态和理性方式。然而,由于种种缘故,司法供应合格的司法产品的能力还远远跟不上实践的需要。一个典型的表征乃是司法终而不了,涉法上访信访的案件大量增加。利用司法外的途径来解决纠纷,显然与法制建设的目标是背道而驰的,究非长久之道。因此,一个明智的选择就是将纠纷回归于司法路径加以消化,在司法的范围内实现公平正义。这样就有必要强化对司法监督制度的系统化建设,而完善人大监督司法制度也正是为了实现这种回归的需要。人们对司法出现不满情绪,也常常对人大监督提出诉求,人大对司法的监督由此变得不可推卸。毕竟,人大产生了司法,司法需要对人大负责,这就决定民众对人大监督司法的诉愿具有天然的正当性;人大理应强化对于司法的监督来回应民众的此种强劲需求。

(四)从整个监督系统看,人大监督司法是各种司法监督的保障力量。

 司法需要监督,这是一个颠扑不破的真理。监督制度的完善就其本质而言乃是司法制度的有机组成部分。监督制度涵盖内部的监督与外部的监督,同时包括权力的监督和权利的监督。在这个制度化的监督系统中,人大的监督无疑处在重中之重的位置,是其他监督形态的枢纽。原因集中表现在:包括检察监督在内的诸监督方式,需要人大监督作为最终的保障力量,破解监督难题,化解来监督冲突,强化监督实效,开辟监督渠道,扫除监督障碍,优化监督环境。具体而言包括两个方面:一方面,权利型监督最需要转化为人大监督,同时也最有可能转化为人大监督。因为人大监督与民众监督、舆论监督、媒体监督等监督形态具有天然的亲和性和可接近性,人大代表的监督往往穿梭于权利型监督和权力型监督之间,构成了二者的桥梁,有时很难分清其界限。当权利型监督无济于事时,它们首先想到的便是作为权力型监督的人大监督。可以说,权利型监督是人大监督司法的重要信息来源或曰案件来源。如果缺乏了人大监督,则众多的权利型监督便失去了支撑力量和制度灵魂,其有效性便值得怀疑了。权利型监督是如此,其他的权力型监督也复如此。在其他的诸权力型监督的种类中,最为活跃、最为常规的莫过于检察院的法律监督。检察院是由宪法所确立的国家的专门的法律监督机关,由它来监督其他司法权以及行政权的依法公正行使,是较为有效的。然而实践表明,检察院的法律监督常常处在疲软状态,对于法院的审判实施法律监督即便处在强有力地推进之中,但仍然显得道路坎坷,障碍重重。一个经常出现的最令检察监督尴尬不已的现象乃是:检察院要行使法律监督权,必须首先取得作为被监督者的法院的真诚配合,否则检察监督几乎可以说是步履维艰,难以动弹。尤其是,在监督者和被监督者出现监督争议时,由谁来作为中立的裁断者呢?为了解决这种横亘在检察监督面前的被动和尴尬局面,一个必要的选择就是人大监督的出现。一个鲜明的例证就是,在2008年北京市人大常委会推出关于加强检察机关实施法律监督的决议后,检察监督的局面方为之一新,检察监督的诸多障碍由此获得排除。这充分证明人大监督对于检察监督的支持和保障的重要性乃至不可或缺性。检察监督是如此,其他的监督,尤其是行政机关内部的监督,如监察部门的监督,更需要通过人大监督来加以具体的推动和保障。一言以蔽之,人大监督无论对于权利型的监督抑或对于权力型的监督都是一种最终的、重要的保障力量,整个的监督体系,如果失去了人大监督的真正介入和参与,便不可避免地陷入瘫痪。可见,人大监督司法不仅自身可以发挥出应有的监督力量,同时还保障其他各种监督力量的真正发挥,其价值和意义可谓是双重的。也正因如此,人大监督才在宪法的权力构架中处在至高无上的独特地位。

二、人大监督司法工作的重点转变

 

在我国,人大监督司法是一项常规的机制,只要宪法上确定的政体不变,人大对司法拥有监督权并因此在国家政治生活中发挥不可替代的作用,就不会改变。然而,就如同宪法文本也会发生变化一样,人大监督司法工作的重点也会与时俱进而有所变化。这样,从一个较长的时间跨度来看,便形成了各具特点的人大监督司法的制度和机制模式,形成了人大监督司法制度的一个又一个发展的阶段。人大监督司法工作的这种阶段性特征需引起特别的关注。因为只有在观念上从全局上把握住了人大监督司法工作的这种阶段性特征,人大监督司法工作的具体部署及贯彻推进,才有针对性和实效性,也才能始终走在人大监督司法工作的前沿,从而将新的观念和机制落实到具体的人大监督司法工作之中。由这种阶段性变化所呈现出来的规律性,可以称之为监督模式或监督范式的转换。

在我国目前,人大监督司法不是趋于弱化,更不用说忽略甚至取消它的合理存在,情形恰好相反,人大对于司法的监督乃处在一个不断被强化的过程和阶段。这种强化,主要在以下几个“重点转向”中表现出来:

(一)从形式的监督转向实质的监督

长期以来,人大对司法的监督基本上流于形式,在实践中几乎很难听到人大监督司法的有力声音。这一点,在人大对司法监督所惯常采用的方式中可以显然见出。监督法规定了人大监督司法的方式有多种 [3],但人大习惯采用的主要是“一听一看”。一听就是听报告,包括听取和审议一年一度的“一府两院”的工作报告和在人代会闭会期间一年听一次的专项工作报告;一看就是走访考察,然后开一些座谈会。在座谈会上,代表们或委员们集中提提意见、谈谈看法、说说建议。这些口头式的交流形式,有的有针对性,大多缺乏应有的针对性和具体性,一般是泛泛而论,被监督者听了就听了,至于是否真的听了进去,是否能够根据代表和委员的建议和观点切实地改进工作,则不得而知。之后也根本没有反馈和跟踪监督之说。在人事任免上,鲜见有委员或代表对被任免者提出监督意见,哪怕是期待中的意见亦罢。显而易见,这样的监督是典型的走过场,纯粹是为监督而监督,监督的实效庶几不存。人大常委会的监督尚且如此,人民代表大会的监督就更是形式主义了。在一年一度的人民代表大会上,人大代表对“一府两院”的工作报告进行审议,这种审议和对相关决议的表决,可以说基本上是流于形式的,很难深入到实质层面。因此,从理论上说,对目前人大监督司法的效能用“形式主义”、“表象主义”、“走过场”等语汇来描述,似不为过。然而这种形式化的监督不仅徒自浪费监督资源,重要的还在于它无意中减损乃至牺牲了人大监督司法的起码权威性,对树立人们对于人大制度的信念颇为不利,甚至还有副作用。此其一。其二,在监督司法领域所遭遇的尴尬和困境对人大的其他监督职能和监督形式也无疑是一种挫败。因为人大监督的其他职能需要人大对于司法的监督职能得到最终的体现。其三,人大监督不力,也会对其他权力型的监督产生支撑乏力的困难,对于权利型监督来说,这种困难就更不用说了。所以说,人大监督司法的形式主义如果蔓延开来,势必导致整个监督体系的疲软甚至崩溃。在诸监督所构成的体系中,人大监督司法是整个监督制度系统的主心骨、灵魂或曰“精神领袖”。其他监督形式能否真正发挥作用,关键在于人大的监督是否真正有用。其他的监督如果陷入困境或疲软,人大的监督可以为它们注入力量,提振他们的监督信心和信念。反之,如果人大监督一蹶不振,则其他监督形式再有雄心壮志,也必然偃旗息鼓。因此之故,人大的监督首先要做到“去形式化”,而走向实质主义的监督。

所谓实质主义的监督,就是指人大对于司法的监督要有实质成效,要真正深入司法的核心和内部,通过监督引领和指导司法,同时通过监督保障和支持司法,通过监督规范和制约司法,通过监督改善和优化司法。司法的面目和形象如何,其内因固在于司法本身,但其外因主要在于监督尤其是人大的监督。在此意义上可以认为,在中国当下,司法的水准如何,在相当大的程度上折射出人大的监督状态如何。在广义上可以说,人大对于司法的监督本身就是中国特色司法制度的有机组成部分。人大的价值与司法的价值息息相关,俱荣俱损。

为此,我们提出如下建议:

(1)在理念上,要将人大监督司法的工作提到新的高度来认识和把握,将它作为人大各项职能均取得实质化突破的切入点,由此提振人大的形象和权威。
(2)在机构设置和人员配置上,要有新的思路,不能沿循传统理路。由此加大完善人大监督司法的硬件配置或有形配置,扩展人大监督司法的力度,大幅度地提升人大监督司法的能力和素养。
(3)树立专业化监督理念。须知,人大监督司法是一项高度职业化和专业化的工作,要使人大监督司法真正落到实处,从而使人大监督司法走出外行监督内行所造成的被动低谷局面,就必须内强素质,外树形象,在专业化人才配备上加大力度,有效克服人大监督在能力配置和知识和装备上的短板,真正使人大监督司法和司法本身处在实质等同的状态,形成专业能力方面的同质化水平。在司法以实体正义为本位的时代要做到这一点是极为困难的,但在以程序正义为基本目标的现代司法格局中,人大监督要在能力上实现飞跃式的发展,并不是空谈或奢望,而是切合实际的。
(4)充分发挥人大代表的常规性作用。十八大报告特别强调做好人大代表的联络工作,就其本质而言乃是要采取切实有力的措施,将人大代表的日常化作用发挥出来,从而克服现在普遍存在的人大代表的异化现象,也就是说,人大代表基本上不发挥代表的作用。司法工作最为百姓所关注,从而也最受人大代表的注视。人大代表能够真正将普通百姓对于司法的期待以及司法中存在的问题提供出来,从而能够使司法更加贴近民意,能够真正做到与时俱进。目前人大监督司法中两个方面的作用发挥得均不够:一方面是专业化的作用发挥有所欠缺,另一方面是群众化的作用发挥远未到位,只有中间部分在发挥些许作用,从而使人大监督司法工作带上了一种“夹生饭”的感觉,导致该专业的不能专业,该民意化的不能民意化。发挥了人大代表的作用,就有望在人大监督司法的过程中广纳社情民意,以真正前瞻性的社情民意作为基础,改被动监督为主动监督,由此发挥出人大监督对于司法的引领作用;与此同时,也才能真正在人大监督中注入丰厚的民意基础,充分调动基层代表和普通民众的积极性和能动性,真正做到由民监督,为民监督,监督在民。也就是,监督是为了人民,监督由人民来进行,监督的成果由人民共享。这就其本质而言,其实就是人民司法主权原理的生动体现,这也是人大监督司法之根和生命源泉。

(5)建立专家库,将人大监督司法工作与理论研究紧密结合起来。应当提前设定课题,调研在先,然后根据调研成果,形成决策意见,从而付诸实践,将理论与实践更加密切地融汇起来。要防止在监督中完全受制于被监督者意见和安排的现象,要在与学理的高度关联中体现和强化监督的自主性和超前性。只有入乎其内,才能出乎其外;只有真正了解了被监督者的实情、特性和规律,才能提出有的放矢的监督方案、监督步骤和监督措施。惟其如此,才能切实改观人大监督司法的局面,才能凸显人大监督司法较之其他监督形式所具有的特点和优势,也才能彰显中国特色司法制度的本质规律和独到之处。

(二)从实体的监督到程序的监督

目前人大监督司法工作的局面正在逐渐打开,开始由浮于表象的监督转向深入司法实质的监督,监督的实效性在稳步提升。许多冤假错案借助于人大监督而得到了纠正或防止,这就是人大监督司法工作取得正面成效的有力佐证。社会民众对人大监督司法基本持肯定、拥护态度,所有的抱怨和批评,如果有,也主要在于人大监督司法工作难以有效满足人们不断增长的监督诉求和期待。事实上,从实践上考察,人大监督司法工作目前尚处在初级或起步阶段,尚未真正进入科学化、稳定化、规范化、实效化的制度轨道。应该看到,人大监督司法工作的前景十分广阔,其制度的潜在优势尚远未发挥和展现出来。目前需要着力尽快完成的一个工作重点转向,就是要从人大对具体案件的单纯实体正误判断型的监督范式中走出来,实现监督模式在内容或指向上的及时更新。这种更新可以概括为一句话:就是将人大对司法的监督工作从长期以来所习惯的实体监督,转向对司法机关办案机制的程序监督。

程序监督从狭义上看是对司法过程的程序合法性与程序正当性的监督,而从广义上言之,则除其所具的狭义含意外,还指对于程序的固化形态和制度形态的监督。具体包括:司法机关办案机制和流程是否合法、合理、正当的监督,比如对法院审判庭的设置是否能够满足司法审判专业化分工的需要以及各个审判庭之间的协作、配合、衔接机制是否科学合理等等的监督;对司法机关所制定的内部操作规程和司法规范性文件是否合宪、是否符合上位法以及本级人大常委会通过的地方性法规和相关决议、决定等等的规范和要求的监督等等。简言之,广义上的程序监督实际上包括了除实体监督外的全部可监督内容,也包括有这些内容所产生的“软环境”监督,如司法文化、司法作风、司法伦理、司法廉洁以及所营造的司法环境等等的监督。可见,程序监督较之实体监督不仅可以回避诸如人大监督司法在职业能力上不能胜任、干预司法机关独立办案、谁来监督监督者等等诟病和质疑,而且还极大地开辟了人大监督司法工作的领域和范围,拔高了人大监督司法工作的平台和境界,真正实现了人大监督司法工作的应然回归,而且也避开了与其他监督形式,尤其是检察院的法律监督的制度与实践重叠和混乱 [4]。
如果说,以实体个案正义为旨趣和价值取向的人大监督司法工作构成了人大监督从形式走向实质的第一阶段或初级阶段的话,那么,以程序一般正义为依归和重点的监督则构成了人大监督司法工作的第二阶段或高级阶段。而正是到了这个阶段,我们方能确切地说,人大监督司法工作找到了自己的合理定位,把握住了人大监督司法工作的基本规律,由此也才能摆脱监督困境和环绕着监督所产生的诸如个案监督等等争议,真正使人大监督工作以一种不可或缺的监督形式立于不败之地,从而焕发出具有可持续发展的监督生产力 [5]。

值得补充提及的是,主张将人大监督工作的重点从实体正义的监督转向程序正义的监督,并不意味着人大的司法监督就可以完全撇开实体型监督了。事实上,人大对司法进行实体型监督有其不可取代的独到优势。这种优势表现在:其一,人大进行实体型监督,最有利于将民意与法意相贯通,从而为解决合法但不合理或不合情的司法困局提供正当的、有效的、合理的方案。人大,也只有人大,其所提供的这种以民意为主导的法意诠释方案,才最具有正当性,因而也才是最为合法有效的。其二,人大进行实体型监督有助于发现实际司法审判中的“恶法”因素,从而有利于改进立法质量。人大制定了法律,但不能确保每一法律条款都公正无误、完美无缺,而司法机关在司法时会天然恪守“以法律为准绳”的司法准则,这就难免将“法中之恶”带入审判之中,从而损害司法审判输送正义产品的基本功能。应该说,按照我国宪法、人民法院组织法以及三大诉讼法等法律所确立的司法原则,法官必须严格司法,司法者本身几乎找不到可以规避此种“恶法”之被运用的合法途径。在此种情形下,由司法机关提出人大监督的诉求,在人大监督下通过人大立法权、法律解释权等职能的运用,可望避免“合法的错判”;同时,这种在司法中发现的“恶法”因素也可促使人大通过修法权实现法律不断趋于完善。其三,人大进行适当的实体型监督,还有助于司法政策和司法规则的有效形成。司法不仅仅限于解决具体的个案纷争,其还有一个极其重要的职能就是通过司法总结概括出新的司法政策和司法规则,从而不断改进司法,提升司法水平。人大是立法机关和民意机构,其始终站在法治的前沿,最容易发现司法中的方向性或前瞻性问题,因而在监督司法过程中,可以引导司法机关形成相应的司法政策和司法规则。

(三)实现人大监督司法的公开化、规范化和民主化

人民代表大会及其常务委员会本身是民意机构,人大代表来自人民,反映民意,同时受人民监督。人大是监督机关,那么,它同检察机关所面临的问题一样,谁来监督监督者?人大监督同样需要接受监督。因为人大监督与任何其他国家权力一样,同样存在该监督而不监督以及滥用、乱用、误用监督权等问题,实践对此也有实例予以佐证。因此,人大监督本身需要监督,而由于人大是最高国家权力机关,也是最高层次的权力型监督者,其他任何国家机关都难以对人大进行监督。因而人大可接受的监督只能来自人民本身。为了使人民可以对人大监督实施监督,有必要做到:

1、实现人大监督司法工作的公开化

应当按照公开原则,使人大监督权在阳光下运作,严格贯彻落实公开监督原则。公开的内容包括监督谁、为什么要监督、监督什么、监督的结果、监督意见和主张以及监督效能等等。所有这些信息均应公开。《监督法》第7条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开”。这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。监督法为此还规定了具体的公开规则。应该说,“公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益,同时也把人大常委会的监督工作置于人民的监督之下的重要保障” [6]。

2、实现人大监督司法工作的规范化

规范监督是民主监督的保障;如果人大监督呈无序状态,那么,民主监督也无从谈起。人大对于每一起监督案件,都应当如同司法机关一样形成一个从立案监督、监督准备、监督实施以及监督终止等完整的过程。反映这些过程的信息均应记录在卷,归档备查。民众经过适当的程序可以查阅这些档案材料。

3、实现人大监督司法工作的民主化

无论是人大监督还是人大常委会的监督,监督者均为人大代表;人大代表行使监督权的组织化表现形态就是大会监督和常委会监督。在这两种监督形态中,普通民众在制度上没有参与监督的空间和机会,这就把普通民众排除在人大监督之外了。这样排除的结果是人大监督最终失去了民意基础以及由此所产生的民众对于人大监督司法工作的理解、信赖和支持。这样的人大监督必然是乏力的、单调的,也是不可持续的。尤其是在当下,人大代表被选出来后就有被异化的风险,真正代表民意、能够反映民众诉求的人大代表只占少数。其结果是:人大作为民意机构的色彩从产生到运作乃呈现出渐行渐淡的态势。为防止人大监督的异化和变质,有必要将人大监督紧密地与普通民众结合起来。至于结合的形式、渠道和层次化,可以再论。但无论如何,这种雨水般关系的结合是非常必要的。

4、人大监督既要有“抓手”,也要有“腿脚”

人大监督依托于组织,但组织化的监督,无论是大会监督抑或常委会监督,都只能是偶然的、漂浮的监督,而难以使监督工作常态化和实在化,最终必然影响监督的效果。为使人大监督富有成效和权威性,有必要使人大监督既有“抓手”,也有“腿脚”。人大监督的“抓手”就是人大监督司法工作的常设机构,目前表现为作为各级人大常委会下设的专业委员会之一的内务司法委员会。内务司法委员会的主要职能在于为人大常委会监督司法工作提供服务和保障。虽然这个“抓手”尚需完善,但目前毕竟可发挥一定作用。但仅有“抓手”是不够的,此外还需要有“腿脚”。这个“腿脚”就是我们所指的普通民众对于司法监督的参与。将普通民众按照一定标准和条件组织起来,分派他们参与司法工作,从而切实起到监督司法的作用。目前对于法院审判工作的民众参与在制度形态上表现为人民陪审员的监督,对于检察院检察工作的民众参与在制度形态上则表现为人民监督员的监督。从“二员”的产生渠道和管理方式来看,人民陪审员是由法院推荐、人大常委会任命的,而人民监督员则是由检察院自己任命的。对于人民监督员制度,人们提出的一个合理质疑乃是:检察院自己选人监督自己,其效果无异于自己监督自己,因而势必形同虚设。而对于人民陪审员制度则稍有差异。人民陪审员的任命权是由人大常委会行使的,但如同对司法人员的人事任命权一样,人大常委会对人民陪审员的任命权也是流于形式,仅起“橡皮图章”的作用。这样就导致两种原本设想良好的人民监督制度难以真正发挥作用。为使人民监督制度切实担负起监督司法的任务和使命,有必要对它们的遴选和管理体制做出改革;改革的一个良途就是将人民陪审员和人民监督员收归人大常委会进行中立的遴选和规范的管理,从而将它们锻造成为人大常委会进行司法监督的“腿脚”,使人大常委会的司法监督工作接上地气,深扎其根 [7]。


注释:

[1] 蔡定剑:《人大宪法地位的逐步回归》,载《21世纪经济报道》2003年3月6日。

[2] 阚柯:《九届全国人大监督工作的新进展》,载《瞭望新闻周刊》2001年第25期。

[3] 根据《监督法》的规定,人大监督司法可采用的方式有:听取和审议人民法院和人民检察院的专项工作报告;法律法规实施情况的检查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;撤职案的审议和决定等六种。

[4]汤维建:《论民事检察监督制度的现代化改造》,《法学家》2006年第4期。

[5] 有学者认为,“人大的监督仅仅以法院的整体社会形象以及法官的行为规范为重心,而不可侵入到司法权运作的核心内容即案件的审判之中”,这实质上也是程序出发型的监督观,但范围上显得较为狭窄。强世功、罗玥:《“案件监督”还是“行为监督”---人大个案监督及其问题》,载蔡定剑主编:《监督与司法公正---研究与案例报告》,法律出版社2005年5月版,第159页。

[6] 杨景宇主编:《监督法辅导讲座》,中国民主法制出版社2006年9月出版,第58页。

[7]汤维建:《人民代表大会及其常委会的监督司法机制和创新》,《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2009年第1期。


出处:《政治与法律》2013年第5期

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