莫于川:行政复议机制和方法创新路径分析

——从修法提升行政复议规范性、效率性和公正性的视角
选择字号:   本文共阅读 99 次 更新时间:2019-12-24 22:52:34

进入专题: 行政复议机制   行政复议方法   规范性   效率性   公正性  

莫于川 (进入专栏)  

   摘要:  我国《行政复议法》在修订过程中,行政复议机制创新和方法创新的意义重大,前者涉及复议机关做被告的机制如何进一步完善,行政复议调解机制如何更具规范性和操作性,如何完善协调、信访、复议、诉讼转换机制,如何完善申请辅助、申请支持的保障机制,如何完善行政复议指导、监督和问责机制,这些都非常重要且不易;后者的关键是促进行政复议案件审理依据的丰富化和适用化,行政复议结案方式更加丰富化和弹性化,行政复议案件审理、裁决和执行的电子化。此外,还应明晰完善相对集中行使复议审理权的基本思路,实现行政复议指导案例准用、常用、活用,做到行政复议场地的科学化、便民化和温情化,切实加强行政复议专职队伍建设。实现了上述修法目标,渐臻良法,可求善治,有助达成更高规范性、效率性和公正性的行政复议法治愿景。

   关键词:  行政复议机制 行政复议方法 规范性 效率性 公正性

   行政复议是立基于行政系统内部的行政争议解决机制,既有柔性行政性质,又带有一定的司法色彩,常被视为一种行政司法行为,或曰司法性的行政行为。我国的行政复议制度自《中华人民共和国行政复议法》于1999年颁行以来,期间经过《行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)补强细化,在行政实务中发挥了积极作用,也一直面对诸多问题和挑战。行政复议在整体上被视为特殊和柔性的行政机制而存在,但其准司法化或曰借鉴司法特点也渐成常态,渐增共识。[1]如何让行政复议制度能够保持促进行政系统规范协调高效运行的效率性特征,又能体现增进行政系统公正文明良好运行的公正性特征,这是我国行政复议机制创新和方法创新的基本追求,或曰我国行政复议法治愿景。由于《行政诉讼法》先作大幅修改,《行政复议法》修改工作已列入立法计划加紧推动,在此背景下讨论《行政复议法》修改工作所面临的诸多难题,需要总结历史经验、考虑现实因素、推动适切创新,通过观念更新、制度创新去抓住机遇、迎接挑战。本文谨就行政复议机制创新和方法创新提出若干分析意见和建策供修法参考,意在推动修改后的《行政复议法》及配套制度能够成为兼具且增强如规范、解纷、协调、效能、监督、救济等诸多特殊功用的行政法律制度,以实现我国行政复议法治愿景,达成深入推进依法行政、加快建设法治政府的深度转型发展目标。

  

   一、行政复议机制创新若干要点分析

   行政复议机制创新的着眼点如何确定?怎样的行政复议机制创新能够保证行政复议的效率性和专业性,同时又能保证行政复议的公正性和公信力?或曰如何使得《行政复议法》修改后能够保证实现行政系统运行的规范性、效率性和公正性?这是《行政复议法》修改过程中必须考虑的关键问题,故在此作简要分析以供参考。

   (一)复议机关做被告的机制如何进一步完善

   2014年修改《行政诉讼法》时增设了复议机关在一定条件下做共同被告的制度。这项新规引起了较多争议,肯定意见、否定意见和居中意见皆有,可谓意见纷纭、见仁见智。[2]笔者的基本意见是:此项制度的创设是研究者和立法者在经过调研后思考、权衡利弊所作出的制度选择。在本拟同步进行的《行政复议法》修订工作意外滞后的情况下,利用《行政诉讼法》修订机会所做此项制度创新,可以算是面对长期遗存难题先行作出的关涉行政复议法制的供给侧改革,实施过程中有一些思想认识偏差和制度运行偏误是难免的,特别是一些后续跟进配套制度不甚符合立法原意而难免放大负面效应、增加应诉成本,更需要透过修改《行政复议法》加以完善,简便妥适根本的举措可能是设置独立的行政复议委员会并承担基本的行政复议职能。对此,有必要先简要回顾一下此项制度演变过程及有关争议。

   行政复议和行政诉讼是两项主要的民告官制度,发挥着基本的监督救济功能。从一般法理和许多国家的实际情况看,这两项民告官制度先后解决的行政争议数量有一个合理比例,行政复议案件的数量通常都是行政诉讼案件的数倍、甚至十倍,行政争议产生之后往往由复议机关在行政系统内部有效率地先行解决,不服行政复议决定仍起诉到法院的当是少数案件,法院由于行政案件数量压力小,办理行政案件时可以更有条件、更充分地追求公正价值。但在我国,实际上这个比例既往很不理想,在许多年份甚至出现倒挂状态(行政复议案件数量甚至少于行政诉讼案件数量)。《行政复议法实施条例》推出之前,全国每年仅数万个行政复议案件,而行政诉讼案件超过每年10万件,二者之间的比例明显失调。[3]其后原国务院法制办专门设立了行政复议司,在全国范围内召开了行政复议工作会议,推出了《行政复议法实施条例》,以规划、指导、推动全国的行政复议工作,随之行政复议案件有所上升,迅即达到了每年10多万件,超过行政诉讼案件数量,但行政复议制度应有的功能远未充分发挥出来,重要原因之一是“维持会”现象,“维持会”角色难辞其咎。因为按照原《行政诉讼法》的规定,复议机关决定维持则不当被告,决定改变则当被告;而人的天性是趋利避害,所以行政复议机关的自然想法和简易做法就是维持了事,这是我国行政复议制度的长期病痛。

   在“两法修改”同步推进但多种原因致使《行政复议法》修订工程一再滞后的情况下,全国人大常委会利用《行政诉讼法》时隔25年的首次修订机会,依法对复议机关是否做、如何做被告的长期争议难题做出了断然解决,意在从根本上纠正“维持会”现象。

   众所周知,2014年11月1日修改前的《行政诉讼法》第25条第2款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”在既往的行政法制实践中,行政复议机关首长及其公务人员出于“趋利避害”、“多一事不如少一事”的从政心理,为了不当被告、少担风险,在行政复议案件办理过程中简单地维持原行政行为的现象比较普遍,导致行政复议制度未能充分发挥作用,这就是为人诟病的“维持会”现象的基本缘故,其成因甚多。其实,行政复议机关是上级行政机关,权限比较宽、审查比较全、裁量空间大、资源非常多、手段特别足,完全可以做全面的审查、及时的协调、给力的解决,复议申请人如果对此表示接受,就不会往前走司法程序,复议机关也就不会当行政被告;当然,如果复议机关为了不当被告,毫无原则地完全满足复议申请人的一切诉求,这也会损害法治权威和公共利益,因此,也要防治此种潜在的弊端。

   为从制度上妥善解决“维持会”弊端,促使行政机关更认真地依法开展行政复议,2014年修改《行政诉讼法》之前,笔者曾带领中国人民大学课题组在修法建议稿中提出两种备选方案。方案一是:复议机关应与作出原行政行为的行政机关成为共同被告,[4]在试点推行复议委员会的地区(这种复议委员会并不是完全独立的,实为复议机关的专业助手角色),还可将复议委员会引入成为第三人;方案二是:法院应依职权将复议机关作为第三人参加诉讼。方案二的考量主要是,一步到位地推行方案一可能难度较大,故提供一个过渡方案。我们所提方案的总体思路是,要完善对复议机关的监督责任机制,鞭策其认真做出行政复议决定,切实解决行政争议,尽量做到案结事了。其他一些研究团队和实务部门同志也提出了类似意见和建议。[5]

   与原有制度规范相比,研究起草团队在推动修法进行制度革新时的一个思路是加大对复议机关的责任要求,包括:第一,如果复议机关作出维持决定,那就要当共同被告,这是最核心、最关键的新规定;[6]第二,如果复议机关作出改变决定(包括撤销、变更等决定),如果申请人提起行政诉讼,该复议机关要当被告,这是原有的法律规定;第三,如果复议机关不作为,也即在法定期限内未作出复议决定(不予答复或拖延不做复议决定),如果申请人起诉复议机关不作为的,该复议机关要当被告,这也是原有的法律规定。此项有限的行政被告制度供给侧改革的优点显而易见:一是有利于鞭策复议机关认真对待行政复议案件,防止复议机关为了避免当被告而一概维持原行政行为;二是便于弄清案件事实,如果是做共同被告,那么复议机关的责任也强化了,举证问题也易于解决;三是有利于保护公民合法权益,这是因为复议机关为避免败诉后果,必然设法促使被申请人改变原行政行为,随后还会促使原行政机关在诉讼过程中改变原行政行为;四是法院可以通过司法监督复议机关来更好地督促原行政机关履行生效裁判。简言之,上述制度革新思路旨在强化复议机关的审慎和责任意识,促使其依法行使复议审查权,合理动用行政资源,认真对待复议工作,妥善解决行政争议。[7]

   立法机关采纳了专家学者提出的修法建议,修改后的《行政诉讼法》做出了具有特殊意义的两项新规定:第26条第2款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”第26条第3款(首次修法新增的)规定:“复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”旨在更多共识、更加合理、更易操作的这两款规定,有助于纠正“维持会”现象,须要全面认知、深入理解、正确施行。

   该项新机制虽经2015年司法解释的弱化、降压、变通处理,但仍然受到不少政府法制工作干部和学者的异议。[8]鉴于此,《行政复议法》修改工作中,须要对该项新机制实际运行效果进行更系统权威可靠的立法后评估,包括法律经济学分析、法律政治学分析、法律社会学分析,以获得真实、全面、准确的实证判断,从而做出符合建设法治政府、高效政府、服务型政府、服务型司法的制度革新选择。

   经过多年试点探索逐渐形成如下一种深化改革思路(笔者也持这种意见):可通过修法正式确立行政复议委员会制度,其审理议决机制须要科学设计、完整建构和立法保障;如果修法后正式设置了独立的复议委员会,确定了由复议委员会独立做出复议裁决的新机制,由其专门承担基本的行政复议职能,那么作为完整行使复议解纷职权的中立裁决者,行政复议委员会当然可以不当被告,这也符合基本法理和国际通例。因为,作为中立裁决者的行政复议委员会是专门设置的纠纷解决组织,其完整行使解纷职权、履行解纷职责,但并非被申请人的上级行政机关,没有作为上级行政机关那么多的行政资源、行政手段和权力空间,所做复议裁决(无论是肯定还是否定评价)并非行政行为,不存在上下级行政机关做出了相同的事实判断和法律处理的行政行为故应当被告的情形。简言之,上述完全独立的复议委员会并非行使复议职能的上级行政机关,故无须承担行政责任,也不存在当共同被告的问题。此深化改革思路值得参考。

   (二)行政复议调解机制应当更具规范性和操作性

   行政复议调解机制是我国行政法上的特别制度,复议机关在案件复议过程中进行调解实为一种柔性行政方式,它透过兼具行政解释和立法创制性质的《中华人民共和国行政复议法实施条例》加以确立。《实施条例》第50条,比较完整地规定了行政复议调解制度。[9]但是,由于《行政复议法》未对行政复议调解机制做出明确规定,此项机制的法律依据目前主要源于兼具行政解释和立法创制性质的《实施条例》,故建议在修改《行政复议法》之际将此制度变迁内容纳入,更加科学、适用和精细地规定行政复议调解的适用范围、文书效力和转化机制,使其具有更强的规范性、效力性、权威性和可操作性。

   首先要解决行政复议调解的对象范围问题。行政争议是行政相对人与作出涉嫌违法侵权行政行为的行政机关之间的纠纷。适宜行政复议调解加以解决的行政争议有三类:一是裁量性行政行为争议,也即因行政机关行使行政自由裁量权作出的行政行为而发生的纠纷;二是行政赔偿行为争议;三是行政补偿行为争议。

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本文责编:陈冬冬
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