程雪阳:墨西哥20世纪的农村土地改革及其对中国的启示

选择字号:   本文共阅读 489 次 更新时间:2013-10-26 11:40:24

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程雪阳  

    

   【摘要】墨西哥在20世纪初叶建立了土地的村社和合作社集体所有制,并希望通过这两种土地集体所有制实现农民土地权利均等化和农业发展水平提高等目标。然而,经历了半个多世纪的努力之后,农民却愈加贫困,农业生产也停滞不前。为了摆脱农村发展的困境,1992年以后,墨西哥以土地确权登记为核心,以产权明晰为原则,开展了第二次土地改革。这一改革不但化解了大量土地纠纷,而且赋予民众以更多的自主发展权。墨西哥的改革经验对于当下中国农村土地制度的变革具有一定的反思和借鉴意义。

   【关键词】集体土地;村社;合作社;土地改革;墨西哥

    

   一、墨西哥1917年的土地改革

   20世纪之初,墨西哥绝大部分土地集中在官僚、富人、天主教会和外国投资者的手中,11000个大庄园控制了全国57%的土地,而1500万农民中98%却没有土地。[1]1910-1917年间,以分配土地和改革选举制度为主要目标的革命席卷墨西哥,当时执政的迪亚斯政权(Porfirio Diaz)被推翻,宪法则在1917年2月被重新制定。[2](p.290,307-317)

   为了解决土地被少数特权阶层垄断的问题,1917年的墨西哥宪法第27条规定,本国领土范围内的一切土地与河流的所有权属于国家。国家有权将自己所享有的土地权利授予给私人(transmit title thereby to private persons),但国家有权随时基于公共用途(public utility)的需要征收私人土地,或者限制私人土地权利。国家还可以采取必要的措施分割大地主的土地并将其分配给小土地所有者。外国资本家在墨西哥的土地、地下资源和矿藏的权利受到严格限制,教会则不得获取、领有或管理土地。[3]

   宪法颁布以后,除了少数小块土地授予私人以外,农村地区绝大多数土地被授予给村社(Ejido)和合作社(Comunidade)这两种集体组织。合作社是由土地被大地产主剥夺的原住民(土著)组成,村社则由没有土地的各种劳动者组建而成。[4]底层民众可以向国家申请土地,但前提是申请人必须加入村社或合作社。不过,政府授予给村社和合作社的并非土地所有权,而是土地使用权和收益权(use and enjoyment rights)。对合作社和村社来说,他们无权出售、出租或者抵押土地,也不得以合资、合作的方式参与其他经济主体的投资活动,将土地转让给集体以外的任何主体更是不可能的。在合作社和村社内部,土地被分成三种类型:居住用地(homestead land)、公共用地(communal land)以及耕地(arable land)。与1980年代之前的中国农村类似,每一个家庭可以获得一块住宅用地,一定数量的耕地,并可以分享公共土地所带来的收益,但农民们并没有获得任何确认其土地权利的官方文件(比如承包合同,土地证书等等),所以,集体成员所拥有的只是期限不确定的使用土地的权利,而并非法律上的土地使用权。另外,政府有权力也有义务根据集体内部人口的增减来调整合作社或者村社的土地。

   农民们被要求努力耕种自己承包的土地,如果两年不耕种,集体就有权收回这块土地的承包经营权,所以他们常常面临在城市打工还是固守在土地上继续耕种之间的抉择——很多农民因为害怕失去土地保障而不得不放弃在集体之外寻找工作的梦想。在合作社内,如果有人去世,那只能由一个后代继承其相应的成员身份和土地使用权,其他的孩子可以继续留在集体内部,但却不能成为合作社的正式成员,因此也无法获得土地权利。

   随着城市的扩张,越来越多的集体土地被用于城市开发,但农民们并没有因此获得受益,因为他们不能出售或者出租自己所耕种的土地,而只将等待政府来征收。与中国发达地区的一些城郊农民相似,合作社或村社的成员并不甘心自己的土地权利闲置或者被政府剥夺,他们绕过法律和政府所设置的禁令偷偷地进行土地流转——包括在村社内部将土地出租、雇佣散工、分成佃租制、包工等,[5]但这种交易始终被归类为“土地黑市”的组成部分,受到政府严厉打击。所有这些问题,导致了社会矛盾和冲突不断加剧。[6]

   1910年以来的历届墨西哥政府都以“革命政府”自居——1934年12月上台的卡德纳斯(Cárdenas, Lázaro)总统甚至宣布自己组建了“自华瑞斯和雷陀以来最廉正的政府,亦是第一个忠实于革命理想而不夹杂有个人贪欲和野心的政府”,[7](p.326)这些政府努力依照宪法第27条的规定进行土地改革——1910-1940年间,墨西哥有56%耕地(超过2500万公顷)和70%的森林授予给30332个合作社和村社,到1970年,占农村人口一半的村社社员约290万户,共占有土地6872万公顷,相当于全国土地面积的50%,[1](p.149)并希望通过村社和合作社的集体劳作和土地集体所有制来提高本国的农业发展水平,进而让民众摆脱贫困。许多墨西哥民众也认为。本国的这种土地制度能够“建立一个处处一样的、平等的土地所有制和农业生产关系”。[5]但这些美好的愿望始终没有实现,从1940年开始,墨西哥的农业生产出现了明显的下滑;1960年时,农业产量的增长速度远远低于人口的增长速度;到了1980年,这个在地球上最早培育出玉米的民族所生产的玉米居然连自己的生产和生活都满足不了,农民的生活自然也是苦不堪言。[8]

    

   二、墨西哥1992年的“二次土改”

   1992年,随着北美自由贸易区(NAFTA)的签订,总统卡洛斯(Carlos Salinas de Gortari)所领导的政府终于下决心对土地制度进行改革。改革的目标主要包括:解除强加在农村集体土地上的种种限制(比如不得出让、租赁或者抵押等),通过确权和登记明晰集体和集体成员的土地产权,增强妇女的土地权利,完善土地市场的功能等等。宪法第27条在这一年被修改,新土地法(Agrarian Law 1992)随后被重新制定。墨西哥的“二次土改”由此拉开序幕。具体来说,1992年的改革主要包括以下几个方面:

   (1)政府首先对村社的土地重新进行测量,然后依据测量结果对村社的土地总量、农场内各个家庭和家庭成员的土地份额(主要是耕地和居住用地)进行登记;

   (2)重新登记之后的村社获得了法人资格,也具有了与集体组织之外的投资者或合作者签订合同、开展合作的权利。政府不再担负给新增农场成员分配一定数额土地的义务,当然,其也不再享有调整村社土地的权力;

   (3)村社的事务完全有农场自己来决定,村社的成员可以自由的出售、出租、抵押自己的土地,但是当村社成员将自己的土地出售给农场以外的其他主体时,必须获得全体农场成员2/3以上的同意;[9]

   (4)经过多数成员的表决同意,村社可以解散,农场所拥有的土地由成员按照各自的份额进行分配,但个体成员拥有的土地既不得超过100公顷。[10]村社解体之后,村社成员可以自由处分自己的土地,但如果该成员打算出售自己的土地,那么该成员的其他家庭成员以及前农场成员享有优先购买权。如果一些成员只是希望脱离而不是解散村社的话,在获得全体成员大会(General Assembly)2/3以上多数同意的情况下,他们可以携带自己的土地份额脱离这个集体。但是村社集体解散或者集体成员脱离集体之后,相关土地的出售价格不得以低于国家所提供的评估价;

   (5)那些既不想出租也不愿意出售自己土地的农场成员,可以通过相互联合以提高生产效率或扩大生产规模,也可以选择与集体之外的公司合资或者合作来经营自己的土地,另外,他们还可以与外部的投资公司签订长期的生产合作合同,或者组建任何法律承认的商业公司;[11]

   (6)重新登记后的村社可以吸收新的成员,按照国家法律的规定,这些申请人必须具有土地权利,而且必须在村社内至少居住一年并获得村社成员大会的认可。当然,村社可以在此基础之上设定其他的资格要求。村社在改革中只获得很少的权利,但由于法律规定村社在一定的条件下可以转化为村社,所以村社的成员也在土地改革获益。[12]

   1992年的改革不但改变了土地制度,而且改变了村社和合作社的内部治理结构。现代民主模式得以在集体内部实行——由全体成员参加的成员大会(General Assembly)是村社的最高决策机关,所有重要的集体事务都要经过成员大会批准才能生效;村社内的具体事务则由选举产生的执行机构Comisariado(至少包括一个主席和两名秘书)加以执行和落实;惩戒委员会(vigilance council)负责监督执行机构Comisariado的工作。

   另外,为了配合农村土地制度的改革,联邦政府授权国家登记机关(The National Regisrty)对村社及社员的土地进行确权登记及颁发土地权属证书。联邦政府还建立了一个类似于监察专员(ombudsman)的土地法律办公室(Procuradía Agraria)。该办公室负责给村社/合作社的成员提供法律咨询意见,并协助解决土地纠纷问题。另外,如果村社/合作社要做出一些重要的决定,比如解散自身,必须邀请土地法律办公室的代表参加,否则表决无效。

   为了解决土地改革中可能出现的法律纠纷,一个包括42个土地法院(Agrarian Tribunal)和一个上诉法院(the Tribunal Superior Agrario)的专门法院系统得以设立,专司村社/合作社的土地纠纷。不过,并非所有的土地纠纷直接诉诸土地法院,而是首先由国家土地法律办公室的土地观察员(agrarian visitor)进行调解;如果土地观察员的调解不成功,相关纠纷则会提交土地法律办公室,由该办公室进行二次调解,如果土地法律办公室也无法化解纠纷当事人之间的矛盾,那么该办公室将会帮助当事人把案件提交土地法院。土地法院专注于各种各样土地纠纷的处理,因此可以高效专业地处理土地纠纷,1992-1999年间,该法院已经处理了大约35万件土地纠纷案件。[13]

   为了确认农民的土地权利,1992年,墨西哥开展了一个名为“确认村社土地和城市房屋土地权利”(the Program for the Certification of Ejido Land Rights and the Titling of Urban House Plots ,PROCEDE)的志愿项目,该项目致力于通过民众自愿申请登记来明晰集体土地及其成员的土地产权。对于每个村社而言,他们首先需要通过民主表决的方式来决定自己是否参加该项目,然后可以进行再次投票来决定该集体土地登记的范围——即,是对居住用地、集体共有土地以及个人耕种的耕地全部进行登记,还是只登记其中的某一项或者某两项;最后,他们还可以就是否解散村社进行第三次投票表决。[13]

   确权和登记项目的负责人在收到村社的申请之后,会对其所拥有的土地进行评估,然后在调查的基础之上进行确权。由于1992年改革之前各个农村集体的土地边界并不十分清晰,所以土地确权和登记的过程中出现了大量矛盾,但是通过调查、公布地块信息以及社员评议等方式,PROCEDE项目顺利化解了许多矛盾。

土地的产权明晰之后,土地登记人员会绘制专门的标有地块产权信息的地图,并将其提交给集体成员大会进行表决(需要2/3多数通过)。集体成员表决的时候,必须通知土地法律办公室、公证人参加。成员大会表决之后,集体成员就会收到确认其宅基地、耕地、集体财产(包括共有土地)份额的三种证书,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北京社会科学》2013年第5期

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