刘世锦等:农民集体土地上的自主城镇化

选择字号:   本文共阅读 242 次 更新时间:2014-01-07 09:32:41

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刘世锦   刘守英 (进入专栏)   许伟   邵挺  

    

   由于城乡结合部的存在,这些地区的农民利用农村集体土地自主参与城镇化,已经形成有别于政府主导的征地城镇化。本文以北京市郑各庄村、高碑店村、草场地村三个村庄为样本,探寻城乡结合部地区城镇化发展的另外途径。

    

   新型城镇化地方实践探索

   在城镇化推进过程中,城乡结合部地区社会经济关系变革最为剧烈和深刻。由于城乡结合部的存在,在这些地区农民利用农村集体土地自主参与城镇化,已经形成有别于政府主导的征地城镇化的另一条路径。

    

   北京市城乡结合部总体发展状况

   北京中心城区的城乡结合部面积约753平方公里,其中需要改造的行政村共有227个,涉及自然村落约450处。在城镇化进程中,城乡结合部的土地大部分被征为国有,原来的集体产业用地、农民宅基地继续保留为集体所有,成为目前城镇集体建设用地的主要来源。北京市启动的50个重点村改造,集体建设用地面积为85平方公里,相当于北京老城区(原东城、西城、崇文、宣武)的面积。

    

   三个村庄农民集体土地上的自主城镇化

   (一)郑各庄村。村庄面积4432亩,村庄土地全部保留为集体用地。其中,村民宅地1050亩,商住494亩,农(林)地75亩,工业用地390亩,教育用地681亩,公共管理与商业服务用地831亩,道路用地680亩,水系231亩。本村村民共1502人(其中农民1106人),非本村户籍的外来人口约4万余人。截至2012年,村庄在集体土地上兴办了96家企业,可以提供约1.3万个就业岗位。2012年,在4432亩的土地上创产值95亿元,亩均产值214.35万元,亩均创税5.87万元。

   集体资产分红收益和土地、房屋租金收益成为村民收入最重要的来源。郑各庄集体资产有60亿元,2012年自营收入38亿元,可支配利润4.5亿元,上缴税金2.6亿元。村民人均纯收入59800元。其中,劳动报酬15327元,占25.6%;福利7613元,占12.7%;土地租金收益3116元,占5.2%;股东收益21173元,占35.4%;个人房屋租金收益12258元,占20.5%。

   (二)高碑店村。高碑店地处东长安街延长线上,辖区面积2.7平方公里,现有户籍人口6600人(其中农民768人),流动人口8500人。2002年时,由于国家重点工程及城市绿化征地,原有2300亩耕地的高碑店村,变成了一个农村无农业、农民无耕地、农转工无工作的“三无村”,仅剩下655亩农民宅基地和80亩产业用地。

   高碑店村在仅有的80亩集体产业用地上“做文章”。通过引进古典家具企业,确立以文化产业为主体的发展思路。集体租赁土地和厂房收入增长很快,从2010年的2579万元提高到2012年的3518万元。2009年,高碑店村对农民宅基地进行自主改造。改造后的农房底商出租率达到95%。村民房屋租赁收入由原来每户每年平均2000元,提升到每户每年平均10万元。

   (三)草场地村。草场地位于朝阳区崔各庄乡南部,地处机场辅路与五环交汇处。本村户籍人口1100人(其中,农民500人,居民600人),流动人口3万人。全村占地面积1000多亩,200亩为宅基地,800亩为村集体用地,540亩已出租给企业,保留100亩耕地和60亩绿地。

   草场地利用集体土地吸引了上百家企业,10%的企业从事制造业,其余90%从事文化创意产业,成为国内外闻名的国际艺术村。流动人口以从事艺术工作的白领为主,房租收入成为村民收入的主要来源。村内现有民宅295户,建筑面积22万多平方米,年租金收入9636万元,人均年房租收入约9万元,亩均年租金收益48万元。

    

   集体土地入市的做法与效果

   (一)“规划先行”,保证村庄自主有序开发。1998年,郑各庄制定了《郑各庄村21世纪生态庄园》建设规划,把4332亩土地划分为生活居住、文化教育、科技产业、旅游休闲四大板块。2005年3月,北京市规划委员会批复了《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》。2006年,高碑店被列入北京市80个新农村建设试点村,2009年列入朝阳区城乡一体化试点村。

   (二)利用集体土地的灵活性,促进产业发展与转型升级。郑各庄利用集体土地,已经建立了以建筑为龙头,集文化旅游、科技工业、教育科研、文化创意及房地产开发为一体的产业链。近几年,又陆续培育了医疗养老、总部经济、产业孵化器等新型产业,完成了产业转型升级。高碑店利用集体产业用地和宅基地,引入了古典家具商业街、古文化住宅、休闲旅游等产业,未来计划建立中医药园和国际名粹街,产业结构不断升级。

   (三)通过产权制度改革保障农民利益和企业发展。郑各庄比较好地解决了村企关系问题。1999年,郑各庄宏福集团进行产权制度改革,按照法人控股67%、村委会参股16%、自然人参股17%的比例进行股权确认。一是保障了村民收入,村民的收入来源由过去单一的劳动报酬拓展到劳动报酬+福利保障+股东收益+土地收益+房屋租金“五位一体”的稳定型收入结构。2012年,农民人均纯收入59800元。另一方面,企业与村庄关系理顺后,有利于村庄企业按现代法人结构治理,促进了企业发展。到2012年,宏福集团总资产规模达到60亿元,上交税收2.6亿元。

   (四)村集体成为自主城市化中基础设施的主要提供者。农民在集体土地上的自主城镇化,其水、电、暖气、管道等市政基础设施支出,基本上由村集体承担。截至2012年,在郑各庄不到3平方公里的面积里,各类市政基础设施投入已接近5亿元,主要由宏福集团投资建设,政府给了一小部分的项目扶持资金。草场地2012年村集体可支配总收入915万元,总开支是1218万元,其中基础设施建设和维护费用占了总支出的70%以上。

   与政府征地城镇化模式比较,三个村农民自主城镇化已显示出明显不同的效果:

   一是真正做到“失地不失业”,有产业支撑,建立起农民收入提高和权益保护的长效机制。农民自主城镇化模式,充分考虑村民就业,将城镇化的产业支撑放在首位,随着经济机会的变化,不断自我调整产业结构,实现土地利益的最大化。由于保持土地集体所有,农民成为集体资产的股东,能够分享未来资产升值和土地增值收益分红,避免了征地城镇化政府补偿成本不断提高和农民“一夜暴富”、“坐吃山空”的困境。

   二是农民利用集体土地的自主城镇化,可以大大降低城镇化成本。政府主导的征地城镇化模式,导致城镇化成本越来越高。为了获取较高的一次性补偿,村集体和农民往往采取增加违建方式,抬高征地拆迁成本。征地也造成官民对立,维稳成本越来越高。相比之下,农民自主城镇化采取村民自治办法,村庄改造补偿由集体内部协商,农民出于自身利益而互相监督,杜绝了“事前多盖房子多拿钱、事后多挑事端多骗钱”的现象,降低了城镇化成本。

    

   需要解决的主要问题

   (一)城市市政基础设施没有覆盖到城乡结合部地区。按照现行城乡规划和土地管理体制,城乡结合部村庄的土地只有先征为国有后,市政配套基础设施才能跟上。为此,城乡结合部村庄的市政基础设施,都由农村集体和个人来建设维护,政府只给小部分的补助资金。这些村庄在利用集体土地参与非农经济活动时,必须集体出资解决基础设施问题,造成村庄负担重,也影响城乡结合部地区的发展。

   (二)合理确定集体土地抵押价值,激发村庄发展潜力。十八届三中全会提出“允许集体经营性用地出让、抵押和担保”的改革要求,目前郑各庄和草场地都完成了“资产变股权、农民变股民”的产权改革。调研中,农民和集体组织领导人都反映,如果能够实现集体土地在抵押融资方面的“同地同价”,获得正规金融支持,集体土地的工业化和城镇化可以上一个大台阶,这些地区的面貌会发生根本改变。农民的集体资产股权也可以通过证券化,使个人财富成倍上升,大幅增加农民收入。

  

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文章来源:中国经济时报

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