陈敏昭:制约公共权力的途径选择

选择字号:   本文共阅读 3906 次 更新时间:2008-07-02 10:44

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陈敏昭  

[摘 要] 公共权力是一柄“双刃剑”,既可能造福人类,也可能危害公共利益和公民自由。自从公共权力产生之后,人们一直在试图打造各种各样的缰绳驾御它,从早期的以德制权、以礼限权,到近代的以权制权和用“第三部门”力量制约公共权力,这其中既有成功的经验,也有惨痛的教训。对中国人民来讲,制约公共权力的路还很长。

[关键词] 公共权力 道德 监督 社会中介力量

公共权力是一柄“双刃剑”,是一柄达摩克利斯之剑,随时高悬在每个人的脑门之上。英语中有这么一句话:The gover nrnent can do everything!意思是说:“拥有公共权力的政府可以做任何事情”;或者译作“政府的公共权力可以面向任何人”。权力本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量,是为了维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要而形成的。然而,权力本身具有极强扩张性,掌权者使用权力一直到遇到限度为止,因此对权力的限制与制约成为实现宪政的基本要求。

一、权力的公共性

从权力的来源来看,它是起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要,因而它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量,是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。

权力是一种特殊的力量,而且是属于人类社会所独有的力量,它区别于包括人的身体在内的一切自然力。因为,一切属于自然界的因素,它的力量就是它本身,它除了它自身之外,是不可能借用、占有和整合出一种超越自己自然能力的力量来的。而人则不同,人的身体等自然的存在物,往往成为一种群体的、社会的力量的承载体。而且,他所承载起的力量几乎是不可度量的。个人之所以会有这种能力,是因为掌握权力的人受到了社会制度的支持,是一定的社会组织体系的代表,由他掌握的权力所显示出的力量,是一定的社会制度所规范和鼓励的力量,是一定的社会组织体系根据它所在的社会制度原则整合出的力量,是一定范围内的社会个体的力量的系统综合。

一切权力都是公共权力。尽管权力存在、适用的范围是不同的,但它在自己所适用的范围内是属于公共范畴的。也就是说,权力作为一种组织起来的力量,在其组织范围内是归属于整个组织的,每一个组织成员都分享着这种权力。所以,权力必须是服务于整个组织的整体利益的,在组织成员之间利益要求发生矛盾的情况下,它应当在矛盾中发现其背后所包含着的那些具有共同性的利益。如果权力发挥积极作用的话,那么它不仅在组织成员个体的利益要求之间发现共同利益并加以维护之,而且会主动地促进共同利益的生成。同时,作为权力主动性的进一步延伸,它会在组织整体的近期利益和长远利益之间寻找平衡点,从而在促进组织整体利益最大化的过程中实现组织成员个体利益的最大化。

然而,权力最容易成为脱缰野马。掌握权力的人总是借助权力的力量而把自我凌驾于权力的作用范围之上,对于一个国家来说,则表现为凌驾于社会之上。在阶级社会中,由于社会分裂为两大对抗阶级,公共意志被统治阶级的意志所侵蚀、所取缔和取代,从而使权力成为维护统治阶级利益的一种工具,成为统治阶级意志的一种体现。但是,为了谋求阶级统治的合法性,为了保证阶级统治能够为全社会所接受,统治阶级也不得不在一定程度上照顾到公共利益,在一些特定条件下让代表着阶级意志的权力服从公共意志。不过,这种应然与实然的矛盾是社会基本矛盾在权力问题上的体现,因而是阶级社会中的根本矛盾。在世界各国的封建社会阶段,我们都可以看到统治者在维护权力方面所施用的方略:在实践上适当照顾到公共利益,以求公众对阶级统治的接受和拥护;在理论上则极力淡化和抹杀权力的公共性,虚构出权力神授的神话,从而增强了权力作为一种神秘力量的神圣性以及权力凌驾于公众之上、压迫和支配社会公众的合理性。

近代社会,当启蒙思想家们揭开了权力的神秘面纱之后,权力的公共性被发现了。因而,关于权力问题上的应然与实然之间的矛盾对立成了政治学家们极力要解决的问题。比如,近代社会关于权力制衡的制度设计、关于民主的呼唤、对公民参与的重视,以及通过法律来规范行政行为等等,都是出于维护权力公共性的考虑。但公共权力被私人占有,被用于谋取私利的状况仅仅在法律制度的约束中表现出了程度上的区别,却并没有从根本上发生改变。社会主义社会,权力的来源是无产阶级和广大人民群众的利益和意志,在领导者和被领导者、管理者和被管理者的权力关系格局中,发号施令和服从号令均以是否有利于无产阶级和广大人民群众的利益,是否体现其意志为准则。因此,社会主义的权力运作和行使应该具有以往任何社会的权力所不可能有的群众基础和科学依据,使权力的公共性获得了制度保障。但是,社会主义社会中也存在着权力腐败的问题,这种腐败虽然不是以制度支持为特征的,而在表现方式上却与以往的制度条件下的情况一样,是一种官僚主义和以权谋私行为。

在我国,无论是领导者还是被领导者,与权力的公共性相一致的观念并未建立起来,人们习惯于用传统社会中的思维方式来认识权力,习惯于按照传统社会中权力运行的方式来运用权力,习惯于用权力所代表的公共力量来增强或炫耀掌握权力的行政人员的力量,文化、教育、科技等等都套用行政级别就是最好的明证。在阶级社会,统治者把权力变成阶级统治的工具或组织压迫的力量的做法本身已经是对权力公共性质的背叛,沿着这一背叛的思路走下去,自然会逻辑地导向统治阶级中“掌握权力的个体”利用权力谋取私利的结果。而在社会主义条件下,理论上的规定和制度上的设计,都彻底告别了权力私有的逻辑导向,但却无法根除以权谋私的行为发生。因此,为了确保公共权力的公共性,还需要有一场观念革命,需要建立起与公共权力的科学依据、制度保障相统一的权力公共性观念,以及贯穿着这种观念的道德规范体系,让权力在运行中接受公共行政道德的规范和约束。

二、以德制权

在人类早期的公共权力诞生过程中,公共权力的拥有者多数就是德才兼备的人:首先他必须是孔武有力的,这样才能率领他的部族与恶劣的自然环境搏斗,维持部族的生存和繁衍;其次,他必须是道德高尚的,在部族任何一个成员没有吃饱的情况下他不能进食,在部族任何一个成员没有一个合适的居所的情况下他不能安寝。到了人类有文字后,人们对道德与权力的关系认识的更清晰:“大德必得其位,必得其禄,必得其名,必得其寿。”(《礼记·中庸》)”;“小德川流,大德敦化,此天地之所以为大也。”(《礼记·中庸》)天之所以成为崇拜的对象,是因为有德;君主若要与天地共享人们的尊敬,就必须以自己的德行明昭天下,方可得到人们衷心的拥戴。正是基于这种认识,在中国历史上,历代统治者及其思想家总是极力倡导以德来约束权力,并试图建立起道德信仰,以求唤醒当权者的知耻之心,并促使他们在对身后名誉的追求中实现人格的升华,从而在行使手中的权力时,能够主动地使自己的行为合乎道德标准。

权力来源于社会公众,但是掌握权力的人是极少的一部分人。这些人的道德行为和道德风貌不仅为社会大众所关注,而且直接对社会大众起示范效应和导向功能,也就是说官德和官风影响和引导着民德和民风。孔子在:《论语·颜渊篇》中讲:“君子之德风,小人之德草。草上之风,必偃。”又在《论语·子路篇》中说道:“其身正,不令而行,其身不正,虽令不从。”在《论语·为政篇》中讲到:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之。”事实上,从两千多年的封建王朝的治乱更替中,我们能够发现,哪个朝代的官德淳厚、官风清廉,那个朝代的民风就淳朴、社会就安宁,风气就开化,经济发展的就比较快,社会进步也比较快。相反,“为君不君,为臣不臣,乱之本也(《国语·齐语篇》)”;“桀以奢亡,纣以淫败。(《国语·齐语篇》)”这说明,官德官风是国家兴衰的根本原因,统治者的道德是赢得民心和民意的重要法码,对统治的稳固和国家的治乱兴衰有着直接的影响。

“引礼入法、礼法结合”。礼是我国有数千年的特有的社会现象,其功能在于“别贵贱”、“序尊俾”确定“尊尊、亲亲、长长、男女有别”的宗法等级秩序,具有“因俗制宜”的功能和精神威慑力量,因而成为治国者重要的统治手段。礼的等差性与法的特权性相一致,礼法结合,以礼夸张恤民的仁政,以法渲染治世的公平,以礼入法使法律道德化,以法附礼使道德法律化。在数千年简单落后的农业社会中,这种礼法结合的治理方式确实有效地推动着社会的运转。然而“引礼入法、礼法结合”过于依赖礼与德,使得行政机构简单粗糙和行政技术落后,使之在形态上只能是“人治”,未能培育出现代技术理性精神,留下来令人痛恨的“官僚主义”、“官本位制”,至今贻害不能完全清除。

如此看来,在强大的并且不断得到强化的“官本位”意识面前,我们仅仅依靠软弱无力的道德教化想要约束脱去缰绳的权力野马,无异于缘木求鱼。过多的宣传“以德制权”、过分地鼓吹道德教化的功能,无异于助纣为虐。我们必须另辟蹊径,树立“主权在民”和“人性恶”的观念,总结和借鉴民主国家的经验教训,建立权力分立的制度设计来实现权力的制约与平衡。

三、以权制权

以权制权,严格地将,或者按照宪政的要求,是建立在“天赋人权”、“主权在民”和“人性恶”的认识基础上、是建立在中央和地方分权(地方自治)、国家和社会分权,制定宪法赋予议事机构以立法权、赋予司法机关独立的司法权和行政机关的行政权,人民通过定期的公开选举行使国家权力。即通过三权分立(甚至五权分立)的制度设计来实现权力的制约与平衡。但是在我国目前的过渡时期,这还很难做到。下面要讲的是适应过渡期需要而设置的监督权。

1、以独立、客观、公正、公开的监督权制约公共权力运行

腐败,从本质上讲,就是掌握一定公共权力的主体,以公共权力为资本,背离公共利益目标,为个人或小集团谋取利益(包括物质利益和非物质利益)。简言之,就是以公共权力谋取私利。要从源头上预防和治理腐败,根本在于以有效的监督权力监督和制约公共权力运行,从源头上割断公共权力与私利之间的脐带。

其一,这是由公共权力谋取利益的最有效性所决定的。公共权力是组织集体劳动、协调公共生活的基本手段,是权威性分配稀缺资源的基本工具,是谋取利益的最有效杠杆。在公共领域,人们对利益的追逐,往往转化为对公共权力的追逐,公共权力成为人们追逐利益的重要手段。因此,以私利为目的的权力追逐,必然伴随着公共权力的非公共运用。要从源头上预防和治理腐败,根本在于以权力监督和制约权力运行,从源头上制止和治理运用公共权力谋取私利的现象。

其二,这是由公共权力对人的腐蚀作用所决定的。绝对的公共权力必然使人腐化。英国著名史学家阿克顿勋爵认为:“权力容易使人腐化,绝对的权力绝对使人腐化。”法国启蒙思想家孟德斯鸠更为直截了当地说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”凡是运用不科学、不规范、失去监督或监督失灵的公共权力,都极容易偏离公共利益,导致腐败。要从源头上预防和治理腐败,根本在于以权力监督和制约权力运行,从源头上防止和治理公共权力对人的腐蚀作用。

其三,这是由公共权力非公共运用对于形成以权谋私思想观念的决定性作用所决定的。思想是行动的先导。人们的思想意识和价值观念,固然受其他思想意识和价值观念的影响和制约,但归根结底是由社会存在决定的,是对社会存在的反映。以权谋私的思想意识、价值观念,固然与资本主义、封建主义等腐朽思想意识和价值观念侵蚀有关,但归根结底是由公共权力的非公共运用所决定的,是对以权谋私这一社会存在的反映。要从源头上预防和治理腐败,一方面,必须加强和改进思想政治工作,加强理想信念教育和党性锻炼,防止和克服拜金主义、享乐主义、极端个人主义和以权谋私等腐朽、错误的人生观、价值观的影响,牢固树立艰苦奋斗、无私奉献、全心全意为人民服务的人生观、价值观,构筑广大干部强有力的反腐倡廉的精神支柱;另一方面,必须以权力监督和制约权力运行,从源头上治理和控制以权谋私这一社会存在对于人们思想意识、价值观念的影响。

2、监督制约公共权力的基本要求

监督主体的独立性。这是以监督权制约公共权力运行的本质要求。没有独立性,就不能成为真正意义上的监督和制约主体,无法履行监督和制约权力运行的职责。这种独立性主要表现为组织机构依法设置的独立性、工作人员依法任命的独立性及监督和制约活动依法进行的独立性。而目前,我们的监督和制约主体受监督和制约客体的直接领导,相对独立性不强,难以对被监督者形成权力的监督和制约。

监督和制约力量的对等性。监督和制约主体与监督和制约客体只有地位对等、力量对等,才能各司其职,实施有效监督和制约。如果监督和制约主体的力量明显弱于监督和制约客体的力量,主体就无法有效对客体实施监督和制约。从我国目前的实际情况来看,监督和制约力量不平衡,监督和制约主体弱于监督和制约客体的现象不同程度地存在。

监督和制约客体的公开性。公开,是主体对客体实施有效监督和制约的前提和基础。在主体相对独立、主体与客体的力量对等的情况下,客体的公开程度与主体对客体监督和制约的有效程度成正比。没有公开性,就没有主体对客体监督和制约的有效性。

监督和制约手段的强制性。强制性,是保证监督和制约主体权威的重要前提。没有强有力的监督和制约手段,无法有效实现权力对权力运行的监督和制约。当然,客体对主体的“合作”是相当重要的,但有效监督和制约不能以客体是否“合作”为前提,不管客体是否愿意接受这种监督和制约,都应坚定不移、强而有力地实施监督和制约。

3、增强权力监督和制约客体的公开性

推进政务公开,建立和健全政务公开制度,确保政务公开的真实性和可信性,凡适宜于公开的政务全部公开。广泛、深入推进财产公开,推行财产申报登记制度,使之成为预防和发现官员谋取不正当财产的最有效手段之一。

4、增强权力监督和制约手段的强制性

严格把好用人关口。吏治的腐败是最大的腐败,是滋生和助长其它腐败的主要根源。因此,要不断创新干部选任制度,建立健全以公开为基本前提的推荐机制、以民主为基本格局的考察机制、以竞争为基本特征的选拔机制,使群众参与、民主监督、“赛场选马”有机结合起来;要坚决剥夺失控权力,及时依法依纪调离、降职、免职、辞退违法违纪人员,必要时可实行“终身追究”,取消养老保险和医疗保险,增大腐败行为的经济、政治成本;要严格追究选人用人失察的责任,包括推荐责任、考察责任和决策责任等。

建立健全法律法规。法律法规最具有强制性。要加快制订和实施《监督法》、《反腐败法》、《新闻法》等法律,明确划分反腐败的程序和范围,具体确定对腐败者的惩罚措施,充分发挥法律法规的监督和制约作用。

四、用“第三部门”力量制约公共权力

在政府不受限制的地方,只有臣民、草民,而没有公民。而中国要迈入公民社会,特别重要的是公民社会的自我管理制度。培育会计师协会、律师协会、真正意义上的工会、农会、商会、绿色环境保护组织等社会“第三部门”就格外重要了。

“第三部门”也有称为“非政府组织”,主要指在政府部门和以赢利为目的的市场部门之外的“非赢利部门”,它与政府部门、市场部门共同构成现代社会的三大支柱。政府的职责是“以强制求公益”,市场则是“以志愿求私益”,而第三部门则被定位为“以志愿求公益”。它是自由公民的联合体。按照P·F·德鲁克的说法,第三部门“提供社会变迁,造就脱胎换骨的人类”。第三部门是提供各式服务或从事各种活动的原动力,可以追溯到一种基本的意识形态,即“促成社会上每一个人生活品质的最高水准”(M·E·威纳)。第三部门有着共同的使命:它是一种社会承诺,是一种向善的变迁,是一种公平正义社会的实现,也是一种个人与个人、个人与环境和平共存,达到天人合一境界的愿望。

非政府组织由于不具有政治目的,因而有别于政党,被称为是一个文化、科技、社会或慈善组织。非政府组织的主要特点就是他们是群众性或大众化的。非政府组织是人民与政府进行沟通的一个重要环节,将人民的需求和期待传达给政府官员,然后又帮助政府负责人完成部分直接与人民生活休戚相关的事务。在有些国家,非政府组织直接负责数项与人民有关的方案和计划的实施。以此来削减政府在国家经济中的作用。此外,非政府组织利用不属于政府的特权,还可以监督政府和政府负责人的活动。非政府组织通过发表声明和举行抗议集会等形式,对部分政府负责人的不正确行为或工作提出批评。

20世纪80年代以来,“全球性的社团革命”悄然兴起,背景是现代福利国家危机和全球性环境危机,引起人们对“帮助人们自助”和“参与式发展”的关注。鉴于从东方到西方都存在的政府失灵和市场失灵,人们认识到政府做不了、干不好的事和市场不愿做、做不了的事,第三部门是一个理性选择。美国霍普金斯大学拉蒙教授通过对41个国家的比较研究,认为“全球性社团革命”对20世纪晚期的意义,如同19世纪晚期民族国家的兴起。

只有社会组织成长壮大起来了,政府才可能真正尽可能多地退出民众的日常生活。可是,目前中国每万人拥有的社团数量为1.45家,这一比例同埃及比较接近,不仅远低于发达国家,而且低于印度和巴西等发展中国家。社团总量不足,大大制约了中国市场经济发展,也制约了中国社会管理现代化进程。我们在从“全能政府”向“法治政府”的过渡中,将会越来越深刻地领会到“第三部门”的重大社会价值和历史价值。

当然,我们在发展第三部门的过程只中应该注意到,第三部门虽然可以在一定程度上表示民意,但它们在民意代表方面有很多局限性。第三部门是民间社会的组织,其公开宣称的使命和价值观,可以是公益性的,或者是服务于特定的人群。但在现实生活中,非政府组织能否真正代表民意,以及在多大程序上能成为民意的代表,是很不确定的。如果一个非政府组织是由其成员实行民主管理的,那么充其量,该组织只具有代表其组织成员的利益和愿望的授权。由于很多非政府组织并没有健全的民主管理,个别领导人往往能对其起支配作用,况且政府、资本等各种力量是一些非政府组织建立和维持的主要推动力,所以,尽管非政府组织的确可以反映某种来自民间的呼声,但对其是否反映某种真实的民意以及在多大程度和范围反映民意,却是要作具体分析和判断的。

此外,尽管非政府组织本意是为人民服务,同样也尽力为人民办好事,但是,仍有各种不良因素威胁着非政府组织,政府力量经常影响着它,资本力量经常侵袭着它,非政府组织中有时发生经济腐败问题。有时,有些非政府组织也做一些违背自己原则的事。如:拿人民的利益与别人做交易或内部展开竞争和权力争斗等。

总的来说,第三部门或者说非政府组织是当今人类社会不可或缺的一个社会支柱,而且随着第三部门的逐渐自我完善,它将成为制约公共权力滥用的重要力量。

参考文献:

[1] 汪进元、冯家亮.限制行政权力的路径选择.行政与法. 2005年第2期

[2] 陈敏昭. 法治从控制政府权力开始. 2005

[3] 约翰·达尔伯格·阿克顿.《自由与权力》.孤独书斋http://www.cngdsz.net

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