唐亚林:国家治理在中国的登场及其方法论价值

选择字号:   本文共阅读 847 次 更新时间:2014-05-09 22:45:15

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唐亚林  

  
【摘要】治理意味着共同目标的建构。治理理论在当代西方发达国家的应用和发展,不仅表现为学术角度的语源学考察、官僚制的历史主义考察和秩序价值的探讨,而且表现为以回应和民营化为手段、旨在提升公共参与水平和政府绩效的政府再造实践。在国家治理正式登场前,当代中国各地兴起了各种地方治理创新实践,但非制度化的动力机制使其往往难以为继。中共十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标意味着国家治理的正式登场,其方法论价值主要表现在运作环境、目标体系、作用领域、推进策略和技术平台等方面;作为方法论的国家治理的限度体现在将治理局限于治理技术和治理机制层面,局限于作为激活既有制度体系的发展空间的运作手段层面,局限于国家治理的方法论层面。要突破把治理当作一种权宜之计,而将其视为技术、手段、目标和战略思想的综合,注重从公共权力的有效制约和公民权利的有效维护入手,就有可能实现治理优化制度、治理发展制度、治理成功制度的中国式发展目标。

   【关键词】治理理论 正本清源 治理创新 实践方法论 价值限度 公共权力

    

   2013 年11 月12日,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对全面深化改革的总目标进行了崭新定位,即“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着在实践中被悄然应用和在书斋中被广泛研究的治理理论,开始作为推动当代中国政治、经济、文化、社会与生态文明发展的有效方略,步入国家治理和社会治理的正式范畴。然而,作为起源于西方,而今被全面引介进当代中国国家治理领域的治理理论,其内蕴的理念、机制与制度内涵是什么?为什么在当代中国全面登场?有何成长空间? 它对完善和发展中国特色社会主义制度有何方法论价值? 在实践中将会遭遇到什么样的约束性条件?

   其背后所折射的理论创新方向又如何? 这些正是本文拟探讨的问题。

    

   一、治理理论的正本清源

   迄今为止,国外关于治理理论的探讨,从学术视角来看主要有三种:一是从语源学视角对治理内涵的分析,二是从历史主义视角考察现代官僚制的成长与变革历程,三是从价值目标视角对治理所内蕴的秩序追求进行探讨;从实践角度,则将治理理论广泛应用于政府治理、社会治理领域中,并形成了被称为“新公共管理”理论( New Public Management)以及“重塑政府”运动(reinventing Government) 或“再造政府”运动(Reengineering Government)的理论与实践发展浪潮。而国内对治理理论的探讨,只是局限于对治理特征的简单介绍,或者只局限于将治理理论的基本精神、尤其是民营化的方式应用于地方治理创新实践,并没有真正转化为国家治理的理论阐释和生动实践。

   1. 关于治理内涵的语源学分析

   “治理”一词( governance) 源于拉丁文的gouvernail,原意是掌舵、引导和操纵。 起初,gouverne( 指导、指引)、gouvernement( 统治、政府) 、gouvernance( 治理) 这三个词有同样的词源,表示主导、驾驭某事物。船舵( gouvernail)是其最原始的意思,后来由此引申出内涵丰富的比喻义:选择航向,以及根据不断变化的自然环境持续调整修正。在中世纪末期,gouverne、gouvernement、gouvernement这三个词的意思是等同的,并且可以相互替代使用。后来,gouvernement 的理念逐渐确立起来,它只代表一种含义:统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系,以及以整齐划一的方式推行的意志等,与对国家整体性的思考紧密相关。

   20 世纪90 年代以后,西方学者赋予governance以新的含义,不仅涵盖的范围远远超出传统的经典意义,而且含义也与government相去甚远。在关于治理的各种定义中,全球治理委员会的定义具有很大的权威性和代表性。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”也就是说,治理与统治最大的不同在于,“统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动,以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说,与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制,同时也包括非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要,并实现各自的愿望”。所以,“治理就是这样一种规则体系:它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖”。不过,需要引起注意的是,虽然治理更加突出包括私人机构在内的众多机构共同参与公共事务的管理,并依赖于正式与非正式的规则体系,但人类社会至今还无以超越由科层制而奠定的基本治理体系。

   2003 年,笔者曾对治理理论的突出特征和考察维度作了一个概括:治理最为突出的特征就是要求人们重新理解政府的作用,科学合理地界定政府、市场、社会组织与公民之间的关系。它包括三个维度:第一,治理的主体从一元走向多元,即从以政府为唯一治理主体的治理模式,转向以政府、市场、企业、社会组织、公民为多元主体的共同参与治理模式。传统上,人们通常认为社会公共事务的治理主要由政府承担,即它的主体是一元的,而治理则认为社会公共事务的治理是一个多元的、多向度的互动过程,由政府、市场、企业、社会中介组织以及公民等多个主体来共同分担,并由此形成一个以合作、协商和伙伴关系为特征的纵横交错、多向互动的网络体系。第二,治理的结构从垂直型走向扁平化,即从科层制的垂直治理结构向扁平化的网络治理结构转型。传统的科层制结构过分强调等级制,权力过于集中,上下级机构与同级职能部门之间缺乏有效沟通和协调,权力运作的向度是自上而下的。这种缺乏弹性的垂直型治理结构不仅影响行政效率,而且大大增加行政机构的交易成本,进而影响到政府机构对民众有效需求的及时回应。因此,通过重新界定政府权限范围及行使方式,以分权的方式重塑政府治理结构,并借助于网络与信息技术的优势,构建扁平化的网络治理结构作为对垂直型治理结构的有效补充,是当今世界各国治理结构变迁的一大特点,以此来达到权力的双向互动,以及社会主体对社会公共事务的广泛参与之目标。第三,治理的运作机制从垄断走向竞争,即在公共产品与公共服务的提供方面,打破政府一家垄断的局面,引入竞争机制,实行社会化与市场化改革。通过合同承包、特许经营、委托、补助、出售、放松规制等方式,将一部分社会公共事务交由企业、非政府组织、中介组织、公民等其他主体经营,用企业家精神改造政府,重新确立以效率、效能、回应性和责任性为导向的价值准则,追求实现“良好治理”或“善治”之目标。

   2. 关于现代官僚制的历史主义考察

   17、18世纪,与工业化时代相伴而生的,是西欧中央集权制政府的建立与现代官僚制的逐渐成型。起初,这种现代官僚制是以专业化的公共服务面貌而出现的,“官僚体制的行政管理意味着根据知识进行统治;这是它所固有的特别合理的基本性质”,“知识即专业知识和实践知识”。由此创造了一批代表公共利益的职业化精英官僚,其直接后果是推动了行政组织体系的重建进程,建构了诸如理性、自由和平等这类现代组织的价值基础。

   到19世纪中期,封建主义经济秩序瓦解,商业主义显现,新的城市中心崛起,摆脱王权的绝对专制成为一种潮流,而建立基于保护财产权、自由市场资本主义、人权的宪政主义国家,决定了政府的根本作用在维护公民的权利和自由,并置于法律的统治之下。自19世纪末期开始,现代官僚制的发展遭遇了两大历史性机遇: 一是基于功绩制的公务员制度的建立,二是在公共服务功能方面政府财政机构的作用大大增强。随着20世纪干预主义的兴起,执行权力愈来愈集中于行政部门,而传统的议会权力不断衰落。与此同时,政府强调经济性和效率,提升官员的金融技能,强化评估,加强审计,并逐渐形成公共组织的新型文化———以产出为导向、成本意识、分权化与以顾客为导向的公共服务、用民营化的方式减少政府的作用。20 世纪80 年代后这一发展趋势在英国撒切尔夫人政府时期、美国里根政府时期主要表现在:将市场竞争力量全面引入政府治理领域,推动国有垄断企业的私有化进程,大规模缩减政府项目规模,重新界定政府与市场的关系等方面,从而掀起了国家治理的改革浪潮。

   作为国家治理的官僚制改革进程,其演进脉络主要体现在三大方面: 第一是建构一个高效的制定和执行公共政策的治理体系, 其内容涵盖宪政结构与官僚体制;第二是建构一个能对民众的需求意愿进行快速回应的政府,以维持其合法性;第三是建构一个对其行为负责的精英政治,这种负责是指“能够让那些精英形成观念的结构,这个观念就是他们的政治利益要求他们能够根据公共利益的一些想法,来证明他们统治的结果是正当的”。

   然而,在人类社会难以超越代议制和官僚制组织形态这一约束下,要充分发挥作为国家治理的官僚制的有效作用,就需要“既依赖于正式组织,又依赖于非正式合作;既依赖于国家或私人组织内部自下而上的倡议,又依赖于自上而下的决策传递”, 这是因为“完成组织使命的工作需要仰仗组织外部环境,大部分工作必须通过协调各级组织(公共组织和私人组织) 之间的复杂链条来完成,大部分政府雇员的大部分工作不直接与完成组织使命的人员相关联”。

   3. 关于治理所内蕴的秩序价值的探讨

   人们生活在大大小小的共同体之中,需要有一系列的制度安排来为共同体成员提供行为指南和价值预期,进而为其塑造安身立命的秩序模式。文森特·奥斯特罗姆认为,任何社会中的秩序模式都有赖于一套共同的规则,这套规则使得大众和个人能够按照一种共同的知识而行动,进而把大众改变成为一个有秩序的关系共同体。因此,人类社会基本制度的建立是为了创造出动力和约束的结构,以引导人们采取可预测的因而是有秩序的行为。在人类社会的制度结构中包含着逻辑性或合理性。

   政治制度的生长奥秘,在于“根据对共同福利或共同利益的某种看法,以阐明人、追求的目标和发生的事情三者的关系”。因此,关系便成为政治制度的基础性结构。基于共同利益的“人、追求目标和发生事情”三者间关系的建构有两个层面:在国家层面,最为核心的关系就是公民与社会、公民与政府、社会与国家、政府与市场、国家与政党、国家整体与部分六对核心关系;在国际关系层面,最为核心的关系就是主权国家间关系,主权国家、跨国公司与非政府组织间关系这两对核心关系。

   面对全球化时代人类社会日益增强的复杂性和不确定性的交织与叠加问题,仅靠政治统治无以解决共同目标的全球性秩序建构,这就需要考虑在一国内部的地方治理、国家治理层面探讨共同目标的秩序建构问题,又需要考虑在国际层面探讨共同目标的秩序建构问题,而治理所内蕴的秩序价值由此得到张扬,其实质是要弱化作为统治的公共权力,强化“各级公共权力的相对化”,以建构多元主体共同参与各种关系共同体与治理活动的秩序。

   关系共同体的治理,通过制度模式的建构来实现对秩序的追求,而秩序模式的建构则靠关系的运作和信任的建构来保持其稳定,由此形成共同体治理的制度—秩序模式(见下图) :

4. 关于“新公共管理”理论与“政府再造”实践相结合的治理理论的分析 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《复旦学报》社会科学版 2014年2期

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