钱再见:新型智库参与公共政策制定的制度化路径研究

——以公共权力为视角
选择字号:   本文共阅读 705 次 更新时间:2016-08-21 17:27:26

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钱再见  

   内容提要:实现国家治理体系和治理能力现代化的关键在于提升国家的政策能力,而政策能力提升的前提和基础则是政策主体系统和政策决策机制的优化。其中,新型智库在治理体系和治理过程中必然发挥着越来越重要的作用。从治理的视角来看,新型智库参与公共政策制定的权力、能力和影响力源于权力主体的多中心化、权力关系的协作性和权力运行的公开化。但是,我国公共治理体系中依然存在权力壁垒、信息孤岛和权力垄断的现状,这制约和影响了新型智库在公共政策制定过程中参与权力、交往权力、信息权力和话语权力的实现。基于此,新型智库参与公共政策制定的制度化路径主要在于:突破权力壁垒,为新型智库参与公共政策制定扩大交往权力;打通信息孤岛,为新型智库参与公共政策制定提升信息权力;打破权力垄断,为新型智库参与公共政策制定争取话语权力。

   关 键 词:治理/新型智库/政策制定/参与/交往权力/信息权力/话语权力

   标题注释:本文系国家社会科学基金项目“公共权力运行公开化路径研究”(项目编号:13BZZ032)及江苏省社科联课题“新型智库参与重大决策制度化建设研究”(项目编号:15JSZK04)的研究成果之一。

  


1 引言

  

   实现国家治理体系和治理能力现代化的关键恰恰在于国家政策能力的提升,而政策能力提升的前提和基础是政策主体系统和政策决策机制的优化。在政策过程中,政策制定和决策是核心环节,是政策过程成功与否的基础和关键。所谓公共政策制定,是指公共管理组织基于公共权力在管理社会公共事务过程中针对公共问题所做出的决定,它是公共治理的首要环节,并且贯穿于整个公共治理过程的始终。现代决策科学之父赫伯特•A.西蒙在其《管理决策新科学》中提出,“管理就是决策”,“决策是行政的心脏”[1]。著名政策科学家叶海卡•德洛尔也指出:“政策科学关心的主要是认识与端正社会的发展方向(societal direction)。因此,它主要关心的是社会指挥系统(societal direction system),特别是公共政策制定系统(public policymaking system)。”[2]在现代社会的复杂条件下,如何就提上议程的政策问题制定行动方案,则越来越难以由政府部门单独完成,必须要多中心治理体系中的其他行动者的协助与支持。其中,新型智库已成为公共政策决策系统解决政策问题的不可或缺的辅助力量。

   所谓新型智库,指的是能够在公共治理体系中行使相对独立的权力,并以专业、客观的方式为决策者在制定政策过程中提出战略性、前瞻性和可操作性建议的政策研究机构。智库作为公共政策系统决策中枢系统的决策辅助系统和咨询系统,其作用集中体现在向政府提出政策建议、进行政策咨询这一功能上。在其运作模式上,智库的政策分析专家运用科学工具和广泛论证、归纳,设计具体政策方案,提供给“直接决策者”进行方案抉择。从这个意义上说,新型智库绝不是为研究而研究,他们有着明确目的:为公共政策制定者提供政策选择方案,力争尽快使研究成果变成政府行动。在公共治理体系中,智库是参与公共政策制定和影响政府决策的重要力量。作为一个“点子制造工厂”,其工作运行的主要方式就是为公共政策制定者提供点子、想法与问题解决方案,从而发挥政府决策外脑的作用(如图1所示)。


图1 智库的运作机制

   新型智库的功能不仅在于出“点子”,为决策者提出具体的政策方案,而且在于通过政策理论研究,发现并传播那些短期内未必会成为政策的学术思想,或者可以说,出“主义”也是智库的最基本的功能之一。在此基础上,智库也具有人才培养的能力,并且发挥政策宣传和启迪民智的功能。当然,智库的直接目标在于参与和影响政府的重大决策。智库通过政策研究和政策分析,目的是为了形成新的政策主张,并力图使这些政策主张获得媒体的关注、公众的支持和决策者的重视,进而被政府采纳。换句话说,智库进行政策理论研究的根本目的在于发掘社会发展的新思想,并使公共决策者逐渐接受这些思想,这也正是新型智库发展和活力保持的源泉所在。

   我国传统的公共政策决策模式被称为“管理主义模式”。在管理主义模式下,政府行政体制内的政治/行政精英垄断着政策的主要决策资源,如政策信息和话语权力。领导人凭经验决策和“拍脑袋”决策,导致了许多决策失误和无可挽回的损失。可以说,中国最大的浪费莫过于战略决策的失误所造成的浪费。据世界银行估计,中国“七五”到“九五”期间,投资决策失误造成的资金浪费及经济损失大约为4000亿~5000亿元。从国际比较的视角看,中国的决策失误率高达30%,而西方发达国家却只有5%左右[3]。在国家治理现代化进程中,政府越来越深刻地认识到新型智库在科学制定公共政策过程中的重大意义。党的十八大报告中明确提出:“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库(智库)作用,建立健全决策问责和纠错制度。”第一次把加强智库建设写进党的最高文件中。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出:“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度。”习总书记批示,将智库发展视为国家软实力的重要组成部分,并提升到国家战略高度。他指出,我们进行治国理政,必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重,越需要强大的智力支持。中央全面深化改革领导小组第六次会议专门审议通过了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,为建设中国特色新型智库指明了根本方向、提出了总体要求。构建新型智库参与公共政策制定和重大公共决策的机制,必须探讨新型智库参与公共政策制定和重大公共决策的制度化路径。

  

2 突破权力壁垒,为新型智库参与公共政策制定扩大交往权力

  

   2.1 研究课题脱敏机制

   研究课题的设立在智库培育、建设和发展过程中始终发挥着非常重要的作用。在西方国家,企业和私人财团为智库的公共政策的研究、规划和发展提供资金来源,有人称之为“种子钱”(seed money),在这些启动资金的基础上,智库就可以开展相对独立的政策研究。在我国现阶段新型智库的培育和建设过程中,纵向课题、横向课题及委托项目是智库“种子钱”的主要来源。因此,一方面,在研究课题设置环节,应给予充分的自由选择权和自主发展空间。当然,智库在课题选择上要立足于国家利益,坚持为人民服务的宗旨,致力于维护公共利益;另一方面,在政策思想市场的培育环节,要有“子产不毁乡校”的气度,追求开放、宽松的环境。

   同时,中国官方智库的政策研究常受制于政府,只有将其“思维定式”予以解放,才可能实现智库研究的多元化发展,以应对复杂条件下政府公共决策的多样性需求,促进公共政策健康、稳定地推行。智库社会职能的发挥有赖于完善的“政策分析市场”的建立,提高政府对公共政策研究的需求,减少公共政策研究的禁区,允许对有争议或政府已经有意向的重大公共政策问题开展深入客观的研究,提出不同的观点[4]。“权力场中心空间”的理论视角,从政治、财经、学术、媒体四个领域界定了智库在“权力场”中的相对位置。而“决策共同体”的理论视角,则阐述了包括智库在内的知识精英形成的“认知共同体”与决策者之间的互动关系。但这两个理论视角都未阐明信息与资源在智库与决策者之间流动的具体渠道与方式[5]。实际上,智库信息权力的获得和提升在一定程度上是基于其交往权力的不断扩大的。

   此外,应该明确的是,公共政策制定和重大公共决策不仅需要思想上的高度统一,而且还需要不同层面的论证、讨论和对话。各类智库的关系仍需以互补为主,只有当多元化的新型智库在交往权力的基础上,进一步掌握了信息权力和话语权力,发挥其“相对独立性”和“客观性”的优势后,才能在协助政府进行政策调查、政策研究和政策方案设计的过程中,拿出更具有科学性和可行性的研究成果,给政府决策提供更多的备选方案和更大的选择空间。

  

   2.2 成果影响力提升机制

   智库的培育、建设和发展壮大,不仅需要外部环境的优化、制度体系的完善,更需要智库加强自身建设,不断提高其影响力。诚然,在现实条件下,智库建设和发展常常受制于决策者能力,包括决策者的知识运用能力(Knowledge Utilization Competencies)、专家交往能力(Expert Communication Competencies)和业务能力(Business Competencies)[6],但是,中国新型智库作为最重要的公共政策倡导者之一,他们对于公共政策过程的影响已不再局限于仅仅依靠个别领导人或部门,而是受到更开放、稳定的公共决策模式的影响。所以,提升智库政策研究成果的影响力,首先,在智库建设和发展的大环境方面,要构建决策科学化、民主化的开放政府体系,破除官本位意识,优化智库建设和发展的外部生存环境。其次,找准智库在国家治理体系中的恰当定位,培育智库独立精神、科学精神和客观态度,注重研究成果的独创性、科学性、客观性和前瞻性,这也是提升智库研究成果影响力的重要方式之一。智库的政策研究绝对不能谁“位高权重”,就听谁的意见,也绝对不能“谁出钱就为谁说话”,沦为出资方的附庸。智库的宗旨是以相对独立的身份,整合科研资源,形成研究合力,提高研究成果的质量。第三,在智库发展过程中,要秉持智库发展的公益性方向,始终聚焦国家发展中的急需,确定主攻方向,不断加强自身建设,坚持基础研究和应用研究并重,逐步提升研究成果和政策建议的影响力。同时,智库不仅要出对策,更要出思想,谋战略,特别是在一些前沿应用问题和重要理论问题的研究范式上要致力于创新,不断取得突破。在充分发挥好理论创新、咨政建言和社会服务的基础上,还要进一步发挥政策宣传、舆论引导和启迪民智的重要功能。在智库内部治理结构中,一方面,要合理设置智库的机构,尽量减少层级节制的拖沓和累赘,用扁平化的管理明确划分各级机构、部门的功能、责权比例;另一方面,通过建立完善的考核机制和激励机制让智库中的利益主体摆脱低效率和人浮于事的官僚作风。

  

   2.3 人才交流互动机制

   建设新型智库机构,关键是要充分发挥人才的作用。人才是智库的核心,没有优秀的人才,再响亮的智库也只是个空架子。新型智库建设需要形成人才交流互动机制,扩大智库的交往权力。

首先,要组建多学科的研究队伍。真正具有前瞻性、科学性、实用性的政策建议,必须有厚重的理论积淀、多学科的视角和先进的方法作支撑。因此,在智库人力资源的知识结构方面,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国社会科学网

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