顾杰:如何把公共权力关进制度的笼子里

选择字号:   本文共阅读 937 次 更新时间:2014-01-04 23:48

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顾杰  

 

一、把权力关进制度的笼子里是建设人民满意政府的必然选择

“把权力关进制度的笼子里”,是一个覆合、叠加的命题,关键词在“权力”和“制度”。这里的“权力”,显然不是统指包括老百姓个体在内的一切权力,而是指作为执政党及其政府和各级官员手中拥有的公共权力,是公权不是私权,是人民群众通过法定程序赋予政府的权力;这里的“制度”,显然不是指一般意义上的制度,不是停留在写在纸上、贴在墙上、说在嘴上的那样的制度,而是能够真正把权力关进去的“铁笼子”式的制度,也就是习近平同志所强调的“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

把权力关进制度笼子里,对于建设人民满意的政府而言,是必须如此、别无他路的必然选择。同时还需要我们从新的历史起点上来认识这种紧迫性,也可以说是我国政府面临的三大工程:

第一,“民心工程”。把权力关进制度的笼子里,让人民群众对根治公共权力腐败看到了新的希望,有利于缓解人民群众的强烈不满,以赢得民心,取信于民。

众所皆知,中国改革开放至今走过35 年的历程,取得的成就令世人瞩目,我国经济总量已位于世界第二,已进入世界中等偏上的收入行列,公共财政收入超过10万亿元,是1978 年的30多倍。在当今世界经济发展中,中国开出的是一列“特别快车”。但与此同时,我们的政府却不得不面对一个令人担忧、令人焦虑、令人尴尬的现实,那就是,伴随着经济的高速增长,中国社会却进入了高风险时期,整个社会处于“亚健康”状态。目前中国社会出现了三个“最”:一是官民关系处于建国以来最紧张的时期,群众说干部不像话,干部说群众不听话,琴弦绷得太紧就会折断,尤其是形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风这四股歪风的蔓延,严重损害了党群关系、干群关系;二是贫富矛盾处于建国以来最突出的时期,中国基尼系数实际已超过了0. 4,甚至高于某些发达国家;三是群体性事件处于建国以来最频繁的时期,并且速度越来越快、规模越来越大、主体越来越多元化、偏激程度越来越高。民众中蔓延着对“两化”不满和“两仇”的情绪,所谓“两化”即指腐化和分化,前者产生贪官,后者产生富豪;所谓“两仇”即指“仇官”和“仇富”。这甚至可以说是现阶段中国社会最突出、最纠结的矛盾,而探究其根源,“仇官”情绪和干群关系紧张实际源于公众对权力滥用、以权谋私、以权压民、以权致富的不满。而要缓解这种不满情绪,以取得群众的信任,仅靠道德的说教和号召远远不够。提出把权力关进制度的笼子里,燃起了人民群众对根治权力腐败新的希望,看到了党和政府的决心和勇气,“为政清廉才能取信于民,秉公用权才能赢得民心”。为民务实清廉是此次群众路线教育的总要求把权力关进制度的笼子里,能极大地提高政府的公信力和人民群众对政府的满意率。

第二,“攻坚工程”。把权力关进制度的笼子里,透射出治国理政已进入制度建设的攻坚时期,有利于构建制度体系以更有效地制约和监督公共权力。

有权必有责,用权受监督。可为什么现实中还存在着大量的对公共权力不敢监督、不能监督、不会监督、不想监督的现象呢?也许会有人认为是因为没有制度,这种看法也不完全准确,因为经过这些年的努力,我国先后出台了大量的制度,已告别了“无法可依”、“无制可行”的时代。目前的主要矛盾或重点并不在推出更多的制度,而是解决“有法不依”、“有法难依”、“执法不严”、“违法不究”和“有制不行”、“有制难行”的问题。提出把权力关进制度的笼子里,表明中央对制度建设达到新的认识水平,释放出对制度建设新的要求和目标。一是要求增强制度改革的紧迫感,使权力运行在科学的制度的轨道上。纵观目前制约党科学执政、政府依法行政的障碍,大多源于体制方面。许多公共权力被滥用,由于官僚主义、形式主义而导致的决策浪费,由于享乐主义、奢靡之风而导致的公款的挥霍,却得不到有效的制约和监督,不完全归咎于无制度,而是源于制度缺乏科学性,是制度的改革和创新不到位,甚至陷入徘徊不前、摇摆不定的“胶着”状态而导致的。如官员财产申报制度已实行多年,之所以效果不佳,就因为它没有严格的审核制度保障。有申报无审核,就无法甄别其财产合法与否,不仅申报制度徒有虚名,而且还会导致官员对其财产的瞒报和少报,反腐败的决策也会失去科学的依据。所谓“把权力关进制度的笼子里”,并非说要把权力关起来,固化起来,使它动弹不得,而是要把权力纳入到制度的轨道中来,并且是科学的行之有效的制度,走科学的制度治理之路。二是要求增强制度顶层设计的大智慧。目前,我们制度设计存在缺陷,在顶层设计上出现“缺环”和“漏洞”,尚未实现无缝隙的“闭环”的管理。尤其是存在着“三重三轻”的缺陷:重制度“要素”轻制度“体系”,即存在着大量的制度建设的“孤岛”现象,制度资源缺乏有效整合,出现制度“碎片化”,各项制度之间缺乏呼应、对接和配套;重制度“形式”轻制度“内容”,即存在着制度建设中的形式主义,有些制度从表面上看似乎很严谨、很全面,但内容却很虚很空,有名无实,哗众取宠,并不管用,特别要谨防在当前开展党的群众路线教育实践活动中,用新的形式主义反对老的形式主义,用花招、虚招、假招反对原有的形式主义;重“潜规则”轻“明规则”,这是目前制度建设中最难克服的弊端,是破坏公平正义、挫伤广大干部和群众积极性的“惰性制度”。比如,对于公开制度、民主集中制度、政府采购制度、招投标制度等,背后起决定使用的往往是哪些“只能意会不能言传”、大家心知肚明的“潜规则”。制度管权必须下力气清除或控制“潜规则”的作用,净化制度环境。

第三,“预防工程”。把权力关进制度的笼子里,传递了党和政府扼制各级官员的特权思想,打击各种特权现象的决心,有利于为各级政府及官员构筑一道防止权力滥用的“防火墙”和“防腐剂”。

把权力关进制度的笼子里,一是为了扼制权力游离于制度之外,不受“笼子”的约束而产生的特权思想和特权现象。“法律面前人人平等”、“党纪国法面前没有例外”,这些提法掷地有声,没有人敢质疑它的真理性。可在法律面前不平等、党纪国法面前有例外的现象在现实中仍然严重存在,最可怕、最令人担忧的是特权思想已渗透、延续到一些“官二代”的身上,过去是父母“恨铁不成钢”,而今都是“恨爹不是钢”。习近平同志在2013年1 月召开的中央纪委会议上重申了党章的规定:“中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”并且强调这个问题是涉及党和国家能不能永葆生机活力的大问题。因为特权思想会让掌权者远离普通人,并无视普通人的疾苦,从而丧失为普通人分忧解难的价值追求和使命感。有特权思想、行特权之势的人,是不会用平等、公道、公正的态度对待社会公众的,他们会有意或无意地损害人民的尊严,撕碎人民的体面,而这往往是激化干群矛盾的导火索。特权使社会主义制度拥有的最大优势———社会公正,受到威胁和破坏,使党和政府与人民群众的血肉联系、鱼水关系恶化为“油水关系”、“水火关系”,而要远离这种危险,就必须把权力约束在制度的笼子里。二是为了把对权力的监督和制约转化为能长期管用的“机制群”,也就是习近平总书记所说的“不敢腐、不能腐、不易腐的保障机制”。解决“不敢腐”,主要靠建立健全惩戒机制,对一些社会影响极大、造成重大损失的大案、要案,以及与民生紧密相关的权力腐败,要从重、从严、从快,使那些“想腐败”甚至“能腐败”的人面对高压线,不能越雷池半步;解决“不能腐”,主要靠对权力实施有效的监督和控制,实现行政权力的下移、外移,如减少行政审批权,权力没有了,使想腐败也腐败不了,这也叫压缩权力腐败的空间,减少腐败的概率;解决“不易腐”,主要靠制度的严谨性和完整性,减少漏洞和空缺,权力到哪里,监督就到哪里,权力只有当它遇到阻碍时才会停止扩张和膨胀,这也是权力的本性。有了制度的障碍,即使想腐、能腐也不容易腐;解决“不想腐”,主要靠内在的因素,这就是理想和信念及教育,这是一种自觉的境界,也是相比“不敢腐”、“不能腐”、“不易腐”更为艰巨的防治工程。可见,把权力关进制度的笼子里,是保护、爱护干部,使其“安全才能回家”的“安全工程”,起到“预则立,不预则废”的警示作用。

 

二、把权力关进制度的笼子里需要对公共权力进行全面的梳理和界定

第一,坚持权力的“有限论”,对公共权力进行依法“确权”,划定权力的范围和边界。在以往的行政改革中,在强调政府职能转变时,人们大多是主张我们的政府不应是全能主义政府,应当是有限责任政府,实际上我们政府职能的错位,之所以承担了“无限责任”是因为它包揽了“无限权力”,争权、揽权、扩权成为政府的顽症。把权力关进制度的笼子里,首先必须对行政权力的边界进行清晰的划分,防止越权。一是对现有的政府权力进行规范和清理。把权力关进制度的笼子里,最高的层面就是关进法律制度的笼子里,把政府的权力限制在法律范围内活动,依据法律对现行的行政权力逐一加以清理和确定,使其由多到少,由无序到有序。如湖北省监察厅于2012年根据省政府的要求,对省级行政权力和政务服务事项进行了认真清理和严格审核,将各部门申报的7012 项权力,审减为5213项,核减了1799项无法律依据的权力。2013 年6月又完成了省级行政权力第二轮清理规范工作,建立行政权力目录。二是锁定行政权力的边界,严格限制政府权力的盲目扩张。重点是围绕着政企分开,减少行政权力对企业、市场过多的干预,坚持凡是市场能够解决的,政府决不代劳,保证企业真正成为“四自”主体,即自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。目前我国出现严重的产能过剩,钢铁、汽车、水泥等过剩率均已超过30%,从深层次原因看,与政府对市场过度干预、调控乏力有着内在的联系。政府一味要求把某些产业“做大做强”结果是“做垮”,“优胜劣汰”的市场规律被行政手段变为了“劣胜优汰”。因而,必须督促各级政府及其部门划清自身与市场、企业的边界、从过多、过细的微观事务的管理中解脱出来。李克强总理在国务院关于转变政府职能和加快机构改革电视电话会议上,讲到的渔船命名都要报国务院审核,类似这样的微观政府管理必须取消。

第二,坚持权力的“下放论”,对公共权力进行充分的“放权”,加快行政审批制度的改革。把权力关进制度的笼子里,重点和难点之一就是深化行政审批制改革,简政放权,压缩行政权力膨胀的空间。在近10年来的行政审批制度改革中,国务院分六批共取消和调整了2497 项行政审批项目,占原有总数的69.3%,各地方政府也不断加大改革力度,从而有力地促进了政府职能转变、促进了依法行政、促进了反腐倡廉、促进了行政效率的提高。应该说,行政审批制度改革,起到了重要的龙头和杠杆作用。但放小不放大、放虚不放实、明放暗不放的“空放”现象仍然存在。各地在开展群众路线教育活动中,群众和企业对此意见仍然很大。行政审批制改革如果不到位,行政权力就难以被关进制度笼子里。一是实现由多到少的审批,要制定减少审批的硬性目标任务。李克强总理在十二届全国人大一次会议举行的记者会上指出,目前国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再消减1 /3以上。各地政府都应向中央政府看齐,拿出时间表和量化指标。如成都市政府在推进服务型政府建设中,先后九次大规模清理减少行政审批项目,目前保留的行政许可项目由原来的1166项减少到100 项,减幅达91%。非行政许可审批项目由原来的1006 项减少到194 项,减幅达到80.7%。成为全国同类城市中行政审批项目最少的城市之一。二是实现由少到优的审批。最少不等于最优。湖北省政府加大行政审批制度改革,省级行政审批事项目前仅保留312项,在成为全国行政审批事项最少的省份的基础上,提出要从最少向最优提升,在优化审批项目的结构上做文章,重点要减少和下放投资审批事项,取消与企业生产经营活动直接相关的审批事项。减少行政管制,不仅能减少权力腐败、权力寻租的机率,而且可以降低创业门槛,释放市场主体的积极性,解决就业难的民生之本问题。同时,应着眼于“放权”与目前大部制改革的关联度,与职能转变的融合度,只有职能下放了,权力才能真正地下放。

其三,坚持权力的“阳光论”,对公共权力进行公开的“晒权”,让权力在阳光下运行。没有公开就无法监督,权力也就无法关进制度的笼子里;没有公开就没有威慑力,制度就会形同虚设; 没有公开就失去公众的信任,制度就会降低其公信力。把权力关进制度的笼子里,必须坚持在群众有怀疑的地方,撒下信任的种子;在群众认为是黑暗的地方撒下光明的种子;在群众失望的地方撒下希望的种子。一是要推进办事公开制度,完善党务公开、政务公开、司法公开等领域办事公开制度,增加其程序或流程的透明度,特别要谨防打着“公开”旗号的“假公开”、“伪公开”,或“假程序”、“伪流程”,如干部提拔、招投标等活动中存在着大量的“假公开”,用最民主的形式保证了最不民主的内容。二是要深化财政公开体制改革,完善“三公”经费公开制度,这是行政权力公开的重点、热点,也是难点。中央部门已率先晒“三公”,并推出了全国晒“三公”的明确目标和时间表,即2015年以前市县政府必须实行“三公”经费的透明化、阳光化。但晒“三公”不仅要全覆盖,而且要细化为标准,进行分类,要让普通百姓看得清、看得懂。三是要加大政府信息公开力度,并且要有信息公开的监督和保障机制,对政府信息公开工作有评议考核,防止信息公开的随意性,不能想公开就公开,不想公开就不公开。坚持公开是原则,不公开是例外。四是积极稳妥推进官员财产申报公开制度,要进行顶层制度的设计,如先试点后铺开,还是一步到位直接铺开;是采取老人老办法、新人新办法,先公开新提拔官员的,还是新老官员一同公开; 是采取自上而下先公开高级官员的,还是自下而上先公开县处级以下的;是所有党政官员一并公开,还是先公开特定系统如纪检、司法、监察、审计部门的。此外,对财产公布的范围,归属权的认定等,都需要加紧调研、论证,制定法规,提出可操作性的方案。

其四,坚持权力的“责任论”,对公共权力进行有效的“责权”,实现权力和责任的对等。行政问责制,是把权力关进制度的笼子里的一把“铁锁”,因为只要把权力和责任捆绑在一起,权力就必然受到了约束。一是要强化权责一致的制度体系建设,真正做到权力到哪里,责任就到哪里,权力大一分,责任就大一分,有权必有责,二者是对等的、成正比的、不可分割的,尽快改变“权力是个人的,责任是集体的”负盈不负亏的权力责任相分离的现状。特别要合理划分党委和政府之间、政府部门之间、机构与岗位之间的职责权限,对谁主管、谁协管,如何分工不分家、补台不拆台、用权不越权、放权不放任等,应建立权责一致、边界清楚、责任明确、严谨严密的权责体系。二是要推动治庸问责的长效化、常态化的机制健全,把治贪与治懒、治散、治软、治庸、治慢有机地结合起来,把克服精神之庸与克服责任之庸、能力庸结合起来,提升履行责任的能力。坚持问题导向,严肃查处行政不作为、慢作为、小作为、乱作为。三是完善网络问政、电视问政的新平台,在现有成效的基础上,要向节目播出常态化、问题整改透明化、成果运用科学化方向推进,而不是停留在吸引“眼球”,或官员作秀的层面上。

其五,坚持权力的“热炉论”,对公共权力进行严厉的“制权”,提高制度的公信力和执行效率。所谓“热炉论”,是源于西方管理学的一种管理法规,意指一种法规或制度犹如一个烧得滚烫的火炉,其特点:第一,它是预先有警告的,炉子烧红了摆在你面前,你是知道碰了后是要被烫的;第二,它是对人平等的,炉子烫人是不分亲疏贵贱的,制度面前人人平等; 第三,它是贯彻到底的,只要碰到热炉无论任何时候都会被烧伤;第四,它是即刻的,说到就做到,热炉烫人绝不是用来吓唬人的,只要你敢碰它就会烧伤你。

“热炉理论”对我们有着重要的启示作用。公信力源于执行力,制度的科学化又源于制度的公信力,公信力愈高,其科学化水平愈高。人民群众之所以对某些制度不信任、不信赖、不认可,原因之一就是它缺乏可行性、可靠性,没有制度的诚信度。因此,我们必须把更多的注意力放到制度的落实环节上,提高制度的执行力,降低制度的成本和风险,尽量减少那些费了九牛二虎之力才出台却又无法执行的制度。实践证明,推出只能写在文件里但无法落实的制度,或管不住坏人却教坏了好人的制度,不仅是形式主义的翻版,而且在一定意义上比没有制度还可怕,因为它使坏人做坏事、权力滥用成为“合法”。

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文章来源:本文转自《中国行政管理》2013年10期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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