叶必丰:城镇化中土地征收补偿的平等原则

选择字号:   本文共阅读 285 次 更新时间:2017-05-22 00:21:49

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叶必丰  

   摘要:  基于现行宪法和法律的规定,城镇化中所需集体土地只能通过征收解决。这一制度的理论基础是事实上平等即物质利益平等,而不是形式平等即法律上平等。这种事实上平等所体现的是越公越优越,超越了我国的社会发展阶段,与宪法修正案已还原的社会发展阶段、混合所有制经济和市场经济体制存在不一致。应当修改《土地管理法》第47条有关土地征收补偿标准的规定,实行以土地市场价为标准,从而实现集体土地与国有土地间的物权平等,实现农民个人与政府、农民与市民间法律上的平等。土地使用权入股应作为土地征收补偿方式的选项,以保障农民平等发展机会。在现行宪法和法律规定不变的情况下,基于土地的特殊属性以及土地权益的有效保障,按期补偿也应作为补偿方式。补偿期限可以按国有土地使用权出让期限确定。

   关键词:  事实上平等;法律上平等;土地征收;补偿;城镇化

  

   根据十八大报告,城镇化已经是一种不可阻挡的社会发展趋势。城镇化需通过征收实现土地国有化,从而与农民个人的土地权益之间形成难以避免的矛盾。这个矛盾如何化解,农民个人的土地权益如何保障,是我们必须加以研究和解决的问题。

  

一、基于事实上平等原则的土地国有化征收

  

   (一)土地征收抑或土地征用

   根据宪法第10条第2款和《土地管理法》2条第3、4款的规定,城镇化及城镇空间的扩展,所需土地只能依赖于征收或征用农民集体所有土地。征收和征用的条件都是“公共利益的需要”。如果不涉及具体的建设项目,城镇化作为一种公共利益,则应该是没有疑义的。十八、十九世纪欧洲的工业化,也是与城镇化相伴发展的。恩格斯认为,这是社会发展的必然趋势,是社会生产方式转型的必然结果,[1]具有社会正当性。当代西方学者也认为,城镇化既意味着文明的发展又意味着生产率的提高。[2]我国的城镇化是与中国特色新型工业化、信息化、农业现代化相结合的发展道路,也属于公共利益。至于个案中的公共利益,则需要相应的证据加以证明。[3]

   城镇化在我国已经有很大发展。改革开放的过程,始终伴随着城镇化过程。[4]在这一过程中,城镇化对农民集体所有土地的需求,基本上是通过征收解决的。但是,这一解决办法长期以来因未能有效保障农民的合法权益,而导致了严重社会问题,包括大量的信访和群体事件。[5]

   其实,除了征收以外,征用也可以实现城镇化的目的。城镇化对土地的需求,无非包括两个方面:基础设施建设,以及商贸和住宅建设。国家在征用的土地上,可以与征收的土地一样,进行基础设施建设,以及商贸和住宅建设。征用与征收的区别,在于所有权是否转移。所有权是否转移,对建设项目的可能影响在于确定性。通过征收,完成了土地从农民集体所有向国家所有的转移,国家可以在该土地上开展永久性建设项目,而不必考虑土地使用权期限届满被收回的不确定因素。通过征用,完成了土地使用权的转移,但所有权并未转移,且期限届满时所有权人有权收回土地使用权。然而,对征用的这种不确定性,并非不可克服。比如,通过立法规定征用期限的延续制度等。况且,国家征收土地后依法出让给开发商建设商贸和住宅项目的土地,所出让的也只是使用权并附有期限,[6]并未带来实际的不确定影响。西方国家在城市化中并未实行土地国有化,而仍实行土地私有制,通过城市规划即土地的用途管理,同样能达到公共利益之目的。[7]我国也已有改革土地所有制,通过土地用途管理即城市规划以解决城镇化难题的主张。[8]在征用同样能够实现公共利益的前提下,根据比例原则,应当选择对农民权益影响比较小的手段即土地征用而不是征收。

   但是,根据《物权法》44条的规定:征用仅适用于“抢险、救灾等紧急需要”,不适用于按规划所进行的城镇建设。同时,根据宪法第10条第1款规定和《土地管理法》43条的规定,城镇化建设用地必须通过征收实现国有化,而不能适用征用。

   (二)事实上平等抑或法律上平等

   城市土地的国有化决定了土地征收而非征用。那么,我国宪法为什么要作国有化规定呢?

   马克斯在《论土地国有化》中指出:“土地国有化将彻底改变劳动和资本之间的关系,并最终消灭工业和农业中的资本主义生产方式。只有到那时,阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失。靠他人的劳动而生活将成为往事。与社会相对立的政府或国家政权将不复存在!”[9]也就是说,在马克思看来,土地国有化才能实现人人享有土地,真正实现平等。恩格斯在《论住宅问题》中反对蒲鲁东主义的改良主张,也认为只有土地国有化才能消灭城乡差别,实现平等。[10]蒲鲁东虽然受到恩格斯的批评,但也曾主张消灭私有制。他认为个人占有一份土地正像临时占有戏院的一个座位一样,谁也无权得到超过他需要的东西,从而实现平等权。[11]

   根据马克思主义关于土地国有化的指导思想,我国1954年宪法确立了国家所有制和国营经济的领导地位以及集体所有制和它的地位,实行计划经济。但1954年宪法承认个体劳动者所有制和资本家所有制,并且规定了农民个人的土地所有权,确认法律上平等原则。1975年宪法和1978年宪法,坚持计划经济,并推行了越公越优越的政策,不承认私有制在我国依然存在,把农民土地所有权宣布为集体所有,并取消了法律上平等。1982年宪法在制定时,承认法律上平等,也开始意识到农民土地权益的重要性,[12]但对私有制和市场经济仍未予承认,并未纠正农民土地的公有化,且进一步规定城市土地属国家所有。

   在哈耶克看来,马克思主义和社会主义计划经济的消灭生产资料私有制,实行公有制,所追求的是实质平等、物质利益的分配平等即事实上平等,是社会高级阶段的平等。[13]事实平等不同于实质平等。实质平等以法律上平等为前提,并通过合理措施弥补法律上平等之不足。[14]但是,以生产资料的公有化、国有化为根本追求的事实上平等,是以剥夺部分人的财产,以及牺牲差异、竞争和自由为代价的,超越了合理范围,并且从根本上抛弃了法律上平等即形式平等。他认为,事实上平等“在把一切生产资料的所有权移交给国家时,就是把国家置于实际上其行动必须决定其它一切收入的地位。”[15]于是,自由、财产和平等就转换为参政议政。“由于只有国家的强制权力可以决定‘谁应得到什么’,所以唯一值得掌握的权力,就是参与行使这种管理权。一切的经济或社会问题将都要变成政治问题,因为这些问题的解决,只取决于谁行使强制之权,谁的意见在一切场合里都占优势。”[16]我国以往宪法追求事实上平等而不是法律上平等,是因为混淆了社会终极目标和阶段性目标,是实行极左路线的结果。

   党的十三大报告继承毛泽东的社会发展阶段论,提出了社会主义初级阶段理论。此后,我国宪法先后在1988、1993和2004年进行了三次修正,承认全民所有制、集体所有制和个人私有制等多种所有制长期并存,改革计划经济为市场经济,宣布保护各种不同所有制的财产,允许除按劳分配外基于资本的财产性收入。这就形成了一种混合所有制经济,既有自发秩序又有组织秩序,但组织秩序即国家权力的干预作用比较有限。竞争、差异和自由获得承认,既然如此,就应当坚持法律上平等即“要求政府对所有人一视同仁”。“尽管国家因其他原因在某些地方必须使用强制手段,但它必须对所有的人一视同仁,如果以为为使人们在境况上更加相同,便有理由进一步使用有差别的强制手段,这在一个自由社会里是无论如何不能被接受的。”[17]也就是说,经过修正的现行宪法还原了契合现实社会阶段的混合所有制经济和市场经济,为法律上平等提供了经济基础。同时,2010年宪法性法律《选举法》的修正,则规定了阶级即工人阶级和农民阶级的平等参政地位,[18]为法律上平等奠定了政治基础。这样,1982年宪法制定时的矛盾基本得以化解,法律上平等得以确立。

   但是,三次宪法修正在还原了与社会主义初级阶段相适应的所有制形式和市场经济体制,为法律上平等奠定经济基础的同时,并没有还原已被集体化了的农民个人土地所有权及其制度,没有还原被国有化的城市土地及其制度。也就是说,现在已经得到还原的只是土地以外的制度。对追求事实上平等的结果——土地这一最为重要的生产资料的集体化和国有化,既没有归还原所有权人也没有还原制度,仅允许农民占有,更缺乏自由市场,[19]无法“使市场在资源配置中起决定性作用”。[20]我国的土地制度正向蒲鲁东主义的“不许所有只许占有”靠拢。这与社会主义初级阶段仍存在矛盾,从而必将导致土地征收的不平等。

   总之,追求事实上平等导致了土地的公有化和国有化,导致了城镇化建设用地只能征收而不能征用的制度。

  

二、基于法律上平等原则的土地征收补偿标准

  

   征收与补偿系“唇齿条款”,即有征收就必有补偿,否则构成违宪。[21]为此,必须确定土地征收的补偿标准。

   (一)国有土地物权的市场标准

   马克思和恩格斯作为法律制度提出的土地国有化,并未否定经济规律和市场的作用。[22]我国现行宪法第15条第1款也规定:“国家实行社会主义市场经济。”

   根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》11、13条规定,我国国有土地依法按市场方式和市场标准出让。同时,根据该条例第19、26条的规定,我国国有土地使用权的转让也采用市场价标准。也就是说,政府把国有土地使用权出让给个人的价格标准,以及个人间相互转让的价格标准,统一采用市场价,在政府与个人之间以及个人相互之间的土地交易坚持了法律上平等原则。

   我国国有土地上的城市房屋征收补偿标准,现也已采用市场标准。城市房屋的征收,在2011年前称为拆迁补偿。根据1991年的《城市房屋拆迁管理条例》[23]20条第3款的规定,拆迁补偿的标准为“所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新”确定。由于重置房屋多远离城市中心,补偿标准也未体现所拆房屋市场价格。2001年的《城市房屋拆迁管理条例》[24]在1993年宪法修正案承认私营经济法律地位后,24条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》2条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”第19条第1款规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。……”这就明确规定了城市房屋征收的市场价补偿标准,同时基于公平补偿原则,结合被征收人的实际情况给予奖励。

   (二)集体土地征收补偿的现行标准

根据《土地管理法》47条的规定,征收土地的,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》[25]对《土地管理法》47条规定的征收补偿标准进行了纠偏。它规定:“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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