李昊:少数民族就业纠偏行动:宪法平等原则的实施机制

选择字号:   本文共阅读 243 次 更新时间:2015-12-14 20:48:04

进入专题: 就业歧视   民族平等   纠偏行动   平等原则  

李昊  

   【内容提要】 纠偏行动是矫正少数民族结构性就业困境的有效法律机制,也是国际社会解决民族就业矛盾的成功法治经验。当前,我国亟须通过就业纠偏行动缓解西部少数民族面临的结构性就业障碍。我国宪法有关实质平等的原则和规范为就业纠偏行动提供了法理基础,但是在宪法实施工作中依然存在着重视禁止就业歧视,忽视就业纠偏行动的现象,就业纠偏行动的制度性缺陷削弱了宪法平等原则的民族保障功能。为此,应当加强就业纠偏行动的立法工作,建立专门的行政执法机构,完善纠偏行动的司法救济制度,强制性的就业配额制度与引导性的雇主激励机制相结合,兼顾干部人事制度与劳动保障制度,构建预防歧视与纠偏行动相结合的民族就业平等保障机制。

   【关 键 词】就业歧视/民族平等/纠偏行动/宪法实施

  

  

一、问题的提出

   近年来,我国西部少数民族人口遭遇了严重的就业困难,少数民族与汉族之间的就业不平衡现象持续加剧,这一现象不利于中央关于建设平等、团结、互助、友爱的社会主义民族关系的战略部署,也不符合恢复、巩固、加强各族群众兄弟情谊的工作要求。以少数民族人口较为集中的新疆为例,“1988-2008年期间,疆内就业岗位增加了近一倍,少数民族人口从850万左右增加到1200余万,分行业少数民族就业人数却从1988年74.44万人下降到2003年以来的70.55万人,少数民族仅占就业比例的8.6%,与少数民族在新疆人口结构中的主体地位形成了尖锐矛盾。”①根据第六次人口普查数据,“2000-2010年,全国农业劳动者比例大幅下降,但维吾尔族农业劳动者比例从80.35%上升到82.74%;汉族党政机构负责人的比例从1.72%增至1.85%,维吾尔族党政机构负责人比例则从0.84%下降到0.47%,实际人数也从3.773万人下降到2.555万人,降幅为32.3%。同期蒙古族党政机构负责人的实际人数从6.884万人下降到4.933万人,降幅28.5%;藏族党政机构负责人的实际人数从2.906万人下降到2.453万人,降幅15.6%;专业技术人员比例下降的只有藏族、维吾尔族和哈萨克族,维吾尔族从24.153万人降到23.275万人,哈萨克族从5.540万人下降为4.677万人,降幅分别为3.6%和15.6%;维吾尔族的办事人员比例有轻微下降;维吾尔族是各族人口中生产运输工人比例下降的唯一群体,比例从5.89%下降到4.55%。”②除新疆外,青海、西藏、甘肃、云南等少数民族集中的地区,同样存在着较为严重的就业民族失衡现象。

   职业是现代社会中最重要的财富和资源分配机制,公平的就业机会对于个人的社会经济生活具有重要意义。“民族之间在就业机会上的尖锐分歧是文化与利益、民族身份与阶层身份的叠加,反映了多民族社会中最深刻的社会裂痕。”③严重的就业困境阻碍了少数民族分享西部经济发展的成果,不符合我国包容性增长的社会发展构想,族群就业比例失衡已经成为诱发民族和阶层冲突的危险因素。2002年至2010年,国家加强了西部地区的经济投入,创造了大量的就业岗位,但由于少数民族就业比例严重偏低,就业岗位的增加不仅没有缓解,反而局部加剧了就业与族群人口结构之间冲突,诱发和激化少数民族地区的各种社会矛盾。

   劳动就业领域的民族平等问题涉及我国宪法基本原则和公民基本权利,保障各民族公民的合法权益,维护和发展各族群众之间的平等、团结、互助关系,是政府的重大宪法责任。当前,劳动就业已经不再是劳动者与生产资料的自发结合,而是深受公共就业政策与劳动保障制度的影响;理解民族就业不均衡现象不能仅仅停留在对自然或历史因素的一般性追问,而是应当深入到国家就业政策和劳动保障制度的层面。我国政府一贯重视民族平等问题,为维护少数民族权益进行了长期的努力,并取得了显著的成绩。然而,毋庸讳言,我国保障少数民族平等劳动就业权利的法律制度尚不完善,偏重于依赖“禁止歧视”来预防不平等,忽视了以就业纠偏行动矫正业已存在的不平等。就业纠编行动的法治化水平与法律技术手段均须加强。就业纠偏行动是保障少数民族人口就业机会的警戒线与安全阀,就业纠偏行动的制度性缺陷使得少数民族失业率极易突破危险的临界状态。为此,国家适时提出了“坚持就业第一,增强就业能力”的新时期民族工作思路。④少数民族就业纠编行动的理论与实践问题应当引起理论界的重视和思考。

   本文着眼于西部少数民族人口就业困境与结构性就业障碍的关联性,旨在探讨纠偏行动矫正结构性就业障碍的法律功能,分析纠偏行动与我国宪法平等原则的内在一致性,指出现行少数民族就业纠偏行动的制度缺陷,总结主要多民族国家就业纠偏行动的法治经验,提出以少数民族就业纠偏行动为重点完善宪法实施工作的构想。适逢我国实现西部少数民族地区社会稳定、长治久安与跨越式发展的关键历史时期,能否对现行就业纠偏行动进行深入的制度检讨与理论探讨,能否将西部社会经济发展成果转化为少数民族人口的就业机会,关乎和谐民族关系的大局。

   二、纠偏行动具有保障就业公平的法律功能

   当前,我国少数民族就业困难主要源于三种因素:制度性就业障碍、个体性就业歧视与结构性就业困境,其中,结构性就业困境是影响我国少数民族就业公平的主要原因。第一,制度性保障得不到落实。虽然我国政府高度重视民族平等,并通过多种法律、法规明确保障少数民族的合法权利,但是在实践中并未能完全杜绝少数民族制度性就业障碍。以国家公务员招考为例,根据2009年青海省公务员招考公告规定,汉语岗位录取比例为93.5%,少数民族母语岗位录取比例为6.5%。⑤第二,个体性歧视仍然存在,部分用工主体因民族偏见而对少数民族求职者故意实施歧视行为。比如,国家虽然制定了公平的就业政策,但某雇主基于种族偏见而拒绝雇佣特定族群的求职者。某些企业在招聘职工的广告上除了注明学历、年龄和性别的要求之外,对与职业无关的民族身份还有特殊要求,比如有些岗位只招聘汉族人。第三,少数民族成员面对的就业障碍不仅来自于用人单位的相关规定与雇主的偏好,更源于各种非故意的社会结构性因素。“社会结构性就业障碍指的是虽然法律宣告了各民族群体具有平等法律地位,虽然自由竞争的就业政策表面上是中立的,但由于少数族群在语言文化、区域发展、人口结构、社会分层、机会结构等领域面临诸多社会障碍,最终导致少数族群在就业市场的竞争中处于整体性的不利地位。”⑥比如,少数民族人口面临语言文化障碍,西部教育水平和人力资本投资规模低于全国平均水平的状况加剧了这一障碍;⑦又如,西部与东部、南疆与北疆经济发展水平与产业结构类型差距明显,少数民族聚居地区工业基础薄弱、基础设施差、第一产业依赖性高。再如,西部少数民族享受特殊的生育政策,家庭抚养率过高,汉族劳动力流入剧增,⑧少数民族劳动力向外流动困难,适龄人口增长与就业岗位供给矛盾突出;⑨结构性就业障碍虽然是一种无意识的社会安排,但对民族群体的命运有巨大影响,少数民族个体实际上被深深镶嵌在社会结构之中。结构性就业障碍不仅对少数民族成员的个人生活具有根本性的影响,而且会固化不平等的社会族群关系,影响少数民族群体的政治影响力、家庭模式、教育愿望与成就以及健康与医疗水平。在结构性就业障碍的形成过程中,既不存在歧视性的法律制度,也不存在明确的歧视行为的实施者,就业机会的不平等也并非是出于种族偏见和种族压迫的故意。相对于制度性的就业障碍,结构性就业障碍是一种更为隐蔽和持久的不平等,甚至可以与形式平等原则共存,传统的反歧视法的禁止歧视原则重在防范故意的歧视行为,无法有效解决少数民族的结构性就业困境。

   现代国家通过法治手段保障少数民族的平等就业机会,主要采取“禁止歧视”和“纠偏行动”两种法律机制。第一,“禁止歧视”源于平等对待的形式平等原则,其法律功能在于消除制度性就业歧视和个体性就业歧视。首先,“法律面前人人平等”的宪法形式平等原则和违宪审查制度是消除制度性就业歧视的法律途径,任何与宪法平等原则相冲突的法律、法规、及抽象行政行为都将面临违宪风险。其次,专门的反歧视部门法或分散于其他法律中的反歧视条款为消除个体性就业歧视提供了法律依据,在平等权利法律保障机制较为完备的现代法治社会中,个体性歧视行为往往因违法侵权而面临法律的制裁;第二,“纠偏行动”则是一种以实质平等为诉求的补救性法律制度。其“鼓励国家的干预和以集体权利的视角来看待歧视问题,不再停留在仅要求雇主不歧视的阶段,而是附加雇主更多的积极义务去消除不平等的根源,其法律作用在于以适当的优惠措施纠正少数民族结构性就业困境”⑩。我国的“少数民族就业优惠”制度就属于纠偏行动。如果说制度性就业障碍和个体性就业歧视仅仅是我国社会中的偶发性现象,结构性就业障碍则成为了制约我国少数民族公平就业的决定性因素,少数民族结构性就业困境日益恶化反映了我国民族纠偏行动的制度建设存在严重不足。

   少数民族就业困境及其法律解决途径是一个宪法问题。结构性就业障碍是否违反了我国宪法平等原则,纠偏行动所采取的民族优惠措施是否符合我国宪法平等的内在要求,现行纠偏行动为何无法保证民族就业平等,以上问题涉及我国平等原则的宪法内涵与实施。如果各民族公民法律权利实质平等是我国宪法平等原则的内在要求,那么少数民族就业困境必然意味着宪法平等原则未能得到有效的和充分的实施。事实上,现行民族就业纠偏行动的制度性缺陷已经成为了宪法平等权实施中的主要障碍。

   三、就业纠偏行动符合宪法实质平等的要求

   民族平等在我国宪法规范体系中处于重要位置。《宪法》第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”在此一般平等原则基础上,宪法通过序言、总纲以及基本权利条款多次重申了各民族公民享有广泛的平等法律权利。《宪法》在序言部分宣布:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”;总纲部分第4条规定:“中华人民共和国各民族一律平等。”第34条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权与被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”第36条第2款规定:“不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”民族平等不仅是《宪法》序言和总纲所载明的国家政治义务和基本国策,而且经《宪法》第33条竞合后,民族平等既是一项宪法基本原则,也是一项具体的宪法基本权利。作为一项宪法基本原则,平等对于整个宪法体系具有指导作用,各民族公民不仅享有平等的公民政治权利,而且应当享有平等的经济、社会与文化权利。作为一项宪法基本权利,所有国家机关在行使权力时均受平等权的拘束,均负有保障和实现各民族公民广泛平等权利的职责。

   我国宪法平等原则具有丰富的规范内涵,宪法在设定各民族公民基本权利时,秉承了形式平等与实质平等相互统一的理念。形式平等的功能在于禁止不合理的差别对待,而实质平等的要义则是承认合理的差别对待,这两个方面在我国宪法平等权的理论体系和规范结构上成为了互为一体的关系。

其一,形式平等指的是任何人都具有法律上的人格和尊严,在自由人格的形成上必须享有平等的权利。“换言之,人作为具体的人,必然在种族、性别、门第、天资、能力等方面存在着事实上的差别,但作为抽象的人或一般意义上的人,即作为独立、自由的人格主体,则应该在法律上是无差别的。”(11)形式平等原则是资产阶级革命时期所确立的宪法理念,其主要功能在于防范等级特权、法律恣意或故意歧视行为。形式平等的规范内涵表现为法律应当“相同情况相同对待”,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 就业歧视   民族平等   纠偏行动   平等原则  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/95120.html
文章来源:《法学论坛》(济南)2015年2期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网