叶必丰:集体讨论制度从组织法到行为法的发展

选择字号:   本文共阅读 78 次 更新时间:2022-07-07 06:15:08

进入专题: 行政首长负责制   重大行政决策   集体讨论制度   民主集中制   行政过程  

叶必丰  

   摘要:  行政机关的集体讨论制度,是我国人大与政府关系在行政组织法上的体现,是把民主集中制优势转化为行政治理效能的制度设计。通过行政立法,它已从一项组织法和内部行政法制度,发展成为重大行政决策的法定程序,即行为法和外部行政法制度。这一发展的学理基础是政治过程论及行政过程论。行政过程论把原先作为最终结果的行政行为,拉伸为一个连续的过程,为法律上把外部行政程序回溯到行政决策提供了有力解释。我国行政机关的集体讨论制度兼具组织法和行为法的双重性质,具体需要按所调整的行政关系确定。集体讨论制度的发展推动了司法实践的发展。在集体讨论只是一项组织法和内部行政法制度时,法院只能表示尊重,当事人无权通过诉讼质疑或者不能得到法院的支持。在成为行为法制度后,它是法院检验行政行为合法性的程序标准,有助于保障公民的合法权益,增强公众对民主集中制的获得感。

   关键词:  行政首长负责制 重大行政决策 集体讨论制度 民主集中制 行政过程

  

   我国行政机关的集体讨论制度,本来只是一项组织法制度。法学界对集体讨论制度的讨论很少,原因主要在于它属于内部行政法的范畴。内部行政法是规范行政机关内部组织或工作人员,而不直接规范公民权利义务的法,不会直接引发行政诉讼案件而受到司法的检验。我国司法上不审查内部行政行为的合法性,不支持相对人对内部行政行为的诉求。正因为它不直接涉及公民的权利义务,很少表现于外部,研究者很难观察和发现它的问题所在。即使要研究集体讨论制度,也只能讨论它的理想模型或完善治理,[1]及对行政行为合法性的担保。[2]

  

   但是,1996年《行政处罚法》第38条第2款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”这一规定为新的《行政处罚法》第57条第2款所确认。1999年的《行政复议法》第28条第1款也规定了集体讨论制度。2019年的《重大行政决策程序暂行条例》第30条具体规定了重大行政决策的集体讨论制度。这样,行政机关的集体讨论制度从组织法进入行为法,从行政机关的议事规则发展成为司法实践。行政机关实行首长负责制的同时,为什么还要贯彻集体讨论制度?组织法、内部行政法上的集体讨论制度如何发展成为行为法、外部行政法上的程序制度?作为组织法制度或行为法制度对公民权利的司法保护有着什么样的影响?

  

   一、首长负责制下的集体讨论

  

   行政机关的首长负责制,指行政机关的所有成员对行政首长负责,行政首长对副职具有提名权,对本机关的事务具有最终决策权,并对其决策向民意机关负责的制度。它所对应的是行政机关组成成员职权相同、地位平等、集体领导、共同对民意机关负责的委员会制。[3]我国1982年《宪法》第88、90、105条规定了行政机关首长负责制。其中,国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制,地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。1982年修改《宪法》时,确立行政首长负责制是对原先议行合一制下行政合议制的改革和发展。

  

   (一)行政合议制的改革

  

   议行合一制源于巴黎公社,在理论上由马克思加以总结。“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”[4]苏俄十月革命胜利后,把议行合一制作为国家机关的组织和活动原则,即民意机关不仅负责立法而且负责法律实施的监督,审查和批准政府的立法草案和建议,指导政府的工作。[5]此后,“苏联国家政权的‘议行合一’体制可以概括为,在最高苏维埃行使最高权力和立法权领导下的一府两院制。”[6]议行合一制表现为行政机关的组织和活动原则就是行政合议制。作为最高行政机关的苏俄联邦人民委员会,下设小型人民委员会和经济会议,实行合议制。[7]苏俄联邦人民委员会的所属部门和地方人民委员会也实行合议制。直至1991年苏联解体前,苏联的部长会议、部长会议主席团、地方苏维埃执行委员会等行政机关都实行合议制,由集体即以其组成人员的多数票决定自己权限内的主要事务,[8]仅在行政机关的内设机构实行首长负责制。

  

   我党在革命根据地时就坚持马列主义,吸取巴黎公社的教训,学习和借鉴十月革命的成功经验,在政权建设中贯彻了议行合一制原则,在行政机关实行合议制。[9]新中国成立后,我国继续实行议行合一制下的行政合议制。1949年的《中央人民政府组织法》[10]第16、17条规定,政务院总理主持政务院全院事宜,负责召集政务会议,签署政务会议通过的决议和命令。同时又规定,三分之一以上的政务委员具有提前或延后召开政务会议的请求权,兼任各委、部、会、院、署、行首长的政务委员对政务会议通过的决议和命令具有副署权。且规定,政务会议须有政务委员过半数的出席始得开会,须有出席政务委员过半数的同意始得通过决议。1954年的《国务院组织法》[11]未再作上述规定,但仍然设有国务院常务会议和国务院全体会议,“国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。”(第5条)中央各部门及地方各级人民政府的体制与政务院(后改为国务院)相同。[12]

  

   我国的议行合一制是处理人大与政府间关系的一个原则。在理顺人大与政府的关系之后,行政机关本身不一定实行合议制。实践表明,行政合议制作为一种集体负责制存在重大缺陷。邓小平同志指出:我们的行政机关长期缺少从上而下的个人负责制,“缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确”,“绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题”。[13]因此,我国1982年《宪法》改革了行政合议制,确立了行政首长负责制。

  

   (二)民主基础上的集中

  

   我国现行《宪法》在规定行政机关首长负责制的同时,又规定了国务院常务会议和全体会议制度(第88条)及各部门的会议制度(第90条),现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)规定了地方各级行政机关的常务会议和全体会议制度(第78条)。

  

   《宪法》未规定国务院常务会议和全体会议的任务,但《国务院组织法》第4条规定:“国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”《国务院工作规则》进一步明确了常务会议和全体会议的任务,第39条第1款规定:“国务院全体会议的主要任务是:(一)讨论决定国务院工作中的重大事项;(二)部署国务院的重要工作。”第40条第1款规定:“国务院常务会议的主要任务是(:一)讨论决定国务院工作中的重要事项;(二)讨论法律草案、审议行政法规草案;(三)通报和讨论其他重要事项。”

  

   现行《宪法》第90条规定了国务院各部会议的任务,《地方组织法》第74、78条规定了地方各级人民政府常务会议和全体会议的任务,都是讨论决定本机关工作的重大问题。其中,《地方组织法》第74条第2款专门强调,地方人民政府制定规章,须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。与国务院一样,有关工作规则细化了会议的任务。如《司法部工作规则》第10、11条分别规定了司法部部务会议和部长办公会议的任务;《教育部工作规则》设立了部党组会、党组民主生活会、党组学习中心组会、党组务虚会、部长办公会、部长专题办公会等会议制度,其中第32、33条分别规定了部长办公会议和部长专题办公会的任务。又如,《江苏省人民政府工作规则》设立了省政府全体会议、常务会议、省长办公会议、专题会议和全省性会议制度,其中第15、16条分别规定了省政府全体会议和常务会议的任务;《南京市人民政府工作规则》第40、41、42条分别规定了市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议的任务。

  

   宪法和组织法所规定的经会议“讨论决定”到底是指什么?有研究认为,它有四种可能意义:在常务会议中通过主要行政领导作出决定,在全体会议中通过全体成员共同作出决定;通过投票集体讨论决定;通过协商集体讨论决定;通过征求意见集体讨论决定。[14]其实,会议“讨论决定”的意义,应该回到1982年《宪法》对行政合议制改革的背景上来解释。宪法所确立的行政首长负责制下的会议制度不可能是合议制或票决制,会议“讨论”只是首长“决定”的前置程序。早在1982年《宪法》颁布之初,宪法修改委员会副秘书长,参与宪法起草工作的张友渔先生就撰文指出:行政机关的会议制度“不同于委员会制的是不采取一人一票的少数服从多数的做法,而是经过集体讨论后,行政首长根据权力机关的决策和上级的指示,结合实际,可以作出自己的决定和处置办法”。[15]

  

   首长负责制之所以需要辅之以集体讨论,是为了贯彻“民主集中制原则。我们推行的行政首长负责制,是相对于委员会制来说的,并不是行政首长个人独裁制。它是民主集中制原则——我国国家机构的组织活动原则,在行政机关领导制度中贯彻实施的一种具体形式,重大问题还是要经过集体讨论来决定”。[16]民主集中制就是要在民主的基础上集中,在集中指导下发扬民主,既要集中智慧实现科学决策,又要各抒己见实现思想上的统一。对此,2018年《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》就指出了决策中存在的问题,提出了较为可行的具体要求。在此基础上,《重大行政决策程序暂行条例》第30条把民主集中制原则进一步程序化、制度化,要求所有重大行政决策作出前都应当经本机关常务会议或者全体会议讨论,会议组成人员应当充分发表意见,行政首长不能先发表意见影响其他组成人员的意见;要求首长作出决策应充分尊重会议组成人员中的多数意见,否则应说明理由;还要求集体讨论决定情况应当如实记录,不同意见应当如实载明。

  

   集体讨论是一种过程性民主。它既然只是首长负责制的一道运行环节,只是行政首长的一种工作规则,为什么要通过宪法和法律加以规定呢?哈耶克认为,在英国,需要公众普遍遵循的法律大多是由法院通过判例确立并实施的。立法机关所重点关注的是确定政府机构及其官员任务、职责或手段的组织法。组织法的内容细小而具体,其实只是政府工作规则。它之所以被制定为法律,是因为立法机关在法律上确定政府任务时,不得不附随地规定其职责或手段,既给予授权,又予以规范。同时因为对政府来说,要完成有关任务就需要统一的规则,更重要的是需要获得公众的合作和支持。能够获得公众合作或支持的最佳方式就是法律,因而组织法必须获得像普遍性行为规范那样的形式和尊严。[17]我国之所以通过宪法和法律规定行政机关的会议制度,是因为原有的行政合议制是由宪法和法律规定的,只有宪法和法律才能加以改革。首长负责制及其会议制度改革要取得公众的广泛支持,具有充分的权威性,也需要由宪法和法律加以规定。它是我国全过程民主的重要组成部分。

  

   二、基于行政过程的集体讨论

  

   (一)从结果拉伸为过程

  

德国学者迈耶从近代德国国家学中分离出行政法学,创立了行政法话语体系,为纷繁复杂的行政活动建立了逻辑框架。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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