周鲁耀 周功满:从开发区到特色小镇:区域开发模式的新变化

选择字号:   本文共阅读 1474 次 更新时间:2017-03-12 21:20:34

进入专题: 城市发展   地方政府   地方治理  

周鲁耀   周功满  

  

   周鲁耀,浙江大学城市学院城市治理与立法研究中心副主任,副教授

   周功满,浙江师范大学法政学院副教授

  

   摘要:改革开放以来,开发区以及各类新城、新区、特区已经成为拉动中国经济增长的主要力量,“开发区”体制也成为地方政府治理模式的重要组成部分。开发区模式创造了显著的经济绩效,但同样也面临土地供应、公共服务、廉政风险等多方面压力,随着中国经济调速换挡,开发区治理模式继续转型。浙江省“特色小镇”创建中的诸多做法则能够对于开发区治理模式中存在的困难与问题很好的回应,一定程度上是开发区治理模式在经济社会发展达到一定高度之后的突围转型,其经验可以作为未来开发区模式转型升级之借鉴。

  

   关键词:开发区  特色小镇  地方政府  开发模式

  

   1 “开发区”治理模式的形成及转型压力

  

   开发区以及各类新城、新区、特区已经成为拉动中国经济增长的主要力量。据商务部的统计,2014年仅215家国家经济技术开发区与115家国家高新区就国家级开发区累计实现地区生产总值14.25万亿元,占全国地区生产总值比重达到22.5%,其中第二产业增加值约10万亿元占全国的比重高达36.7%,而且这一比例还在持续提高[1]。如果算上大大小小的省、市乃至县、乡镇级开发区,所占比重则更加惊人。开发区的兴起构成了中国经济成长的关键版图,其依托的“开发区治理模式”也构成了我国治理体系中一个重要的组成部分,尤其对地方政府行政架构及权力运作模式都产生了深刻影响。

  

   从世界范围内来看,兴建开发区是新兴国家实现快速工业化和城市化的重要路径。“开发区”与旧有经济和政治体系相对区隔,可以先行建成相对完善的物质基础设施以及更加有效的产权保护制度,并构建一种更加稳定、可预期的政企关系[2]。而且开发区通常会成为制度改革和创新的先发区域并享受到财政、税收、土地等方面的政策优惠,使之能够形成 “制度创新——发展红利”的租金激励结构[3],推动园区内资源的高效配置。

  

   我国开发区建设始于自1984年,迄今已经演变成为一个种类繁多、规模庞大的体系,目前我国已批准建立各类国家级开发区496家,包括国家经济技术开发区219家、国家高新技术产业开发区129家、保税区13家、边境经济合作区15家、出口加工区63家,以及旅游度假区等其他类型的国家开发区57家[4]。而各地以工业园区、产业园区、高教园区、旅游度假区乃至新区、新城等名义开发的开发区项目则是名目繁多,其中仅列入《中国开发区审核公告目录》(2006年版)的各类省级开发区总量超过1346家, 目前新一轮的《中国开发区审核公告目录》目前正在修订之中,具体的数量可能还会进一步增加。

  

   自开发区设立以来,我国开发区管理体制经历了多次调整变化,并且形成了多种模式。但共性特征是市场机制与政府主导同时存在[5],其中根据政府对开发区运行的介入强度又可以有多种类型的划分[6]。其中,“管委会-公司”的组织架构、“项目制”运作的常态化、“土地-财政-金融”三位一体的经营模式,是我国开发区体制最典型的特征。

  

   开发区模式在经济绩效方面具有极大的优势,但同样也面临着一系列的深层次困境。开发区在目前面临的困境,虽然主要表现为产业困境、经济困境,但本质上是以开发区带动经济发展的这种治理模式面临着转型挑战。随着中国城市土地的高强度开发,土地供应瓶颈凸显;传统上开发区主要承载了经济发展功能,随着开发区逐步市区化,公共服务不足矛盾突出;与此同时,兼具政府与企业双重身份在便于权力扩张和资源整合的同时,也导致控权机制弱化,开发区成为腐败高发区。

  

   2 “特色小镇”:对开发区模式的超越

  

   “特色小镇”的名称并非浙江省首先提出,北京、云南、广西等省市之前都曾提出过建设“特色小镇”或类似的概念。早在2011年5月,云南省人民政府出台了《关于加快推进特色小镇建设的意见》。但这一时期的特色小镇,基本上还是以“建制镇”为发展依托,把特色小镇作为推动农村工业化、农业现代化,构建合理城镇体系的组成部分[7]。实际上,直到今天,仍然有不少地方小城镇建设、城乡一体化建设等政策性文件中使用“特色小镇”的概念。因而,当浙江省“特色小镇”的提法抛出之后,学界仍存在着一个认识上的逐步深化过程,很多学者仍偏向于从“新型城镇化”、“产业集聚区”等方向来对其进行解读阐释[8]。

  

   但实际上浙江省“特色小镇”建设具有独一无二的内涵:特色小镇“非镇非区”,不是行政区划单元上的一个镇,也不是产业园区的一个区,而是融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台[9]。这使得浙江省“特色小镇”建设超越了行政区划的范畴,也超越了通常意义上产业发展的范畴,其本质上是对特定空间内各类生产要素、制度要素、文化要素的重新整合和高效利用,是对政企关系、政社关系的一次重新定义,也是对区域治理模式的一次全新探索。从这意义上讲,浙江“特色小镇”的建设开创了一种新型的地方政府治理模式,尤其在中国经济步入调整期、传统开发模式出现疲态的情况下,“特色小镇”以其对政府公共服务、产业资本及社会元素的全新组合,激荡出地方社会经济发展的新型驱动力。

  

   2.1 “特色小镇”是对治理要素的统合利用

  

   浙江省特色小镇的区域位置与面积设置与开发区有着显著的区别:从浙江省第一、二批78个特色小镇的区位分布来看,多数位于城市中心区域或毗邻城市中心区域,这一情况在杭州、宁波等中心城市表现的更为突出。而《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》(以下简称指导意见)中对于特色小镇“总面积3平方公里左右、核心区面积1平方公里左右”的规定,也使特色小镇不可能像过去开发区建设一样采用“摊大饼”的方式,通过粗放型经营推高经济总量。实际上《指导意见》中明确要求把小镇建设成为A级景区,根本的目的不仅仅在于强调发展旅游产业,更重要的是借助于这种方式打破传统产业之间的隔阂,形成资本、文化、人才、产业等要素的重新组合,并在这种重新组合中不断创造出新的机会、激发出新的动能。特色小镇的“特”,必须从创新中寻求、从资源优化重组中寻求,最重形成自身的竞争优势。从这个意义上看,特色小镇战略是真正意义上的“底层要素创新”,为两创工作提供了坚实的基础,同时也有力破解了传统开发区模式遭遇的“土地瓶颈”。

  

   2.2 “特色小镇”能够有效回应多元化公共服务诉求

  

   开发区模式秉持的是一种典型的发展型政府逻辑,经济成长指标是开发区管理机构的中心任务,其公共政策难以反映、平衡日以多元化群体的差异化诉求,甚至会产生弱势群体权益从属于地方财政收益等情形[10]。“特色小镇”建设则把企业、创业人员、旅游者、本地居民等不同群体、不同层次公共服务需求融为一体,相互补强和增进。而且这种公共服务的增加,并非以牺牲特定领域、特定群体的利益为代价,而是能够更好的满足不同群体的差异化需求,提供了多层次、多元化的公共服务供给。从这个意义上讲,“特色小镇”治理模式同时也是践行了公共服务服务的“供给侧”改革。

  

   更为重要的是,特色小镇战略实现了经济发展成就迅速转向社会建设成果。使得全体社会民众可以更快的分享经济、产业成长带来的好处,这超越了简单经济指标累加的发展模式,真正把经济成长的数字显化为社会民众可以方便感知、受益,真正从居住者、创业者、旅游者层面实现了“人本”意义上的产城融合。

  

   2.3特色小镇理顺了政府、市场与社会的关系

  

   “特色小镇”既不是一级建制行政层级,也不是独立于既有行政体系之外的“开发区”,这使得“小镇”能够更好的发挥其联结政府、市场与社会的纽带功能。“开发区”模式下“管委会-公司”的组织架构使政府能够有效整合、动员各类经济要素,在这个过程中政府是引领者,而其他市场和社会主体是跟随者,市场机制服从于政治机制[11];但“特色小镇”则是聚合政府、市场与社会资源的空间与平台,政府资源能够利用“小镇”作为载体与市场、社会资源实现更好的协同合作。政府不再直接介入大规模的建设与投融资工程,而是回归公共服务、制度保障以及环境改善这些公共性职能,也不再同时具有“政府”与“企业”的双重身份,政府“公权力”与市场“私行为”能够得到有效区隔,进而也大大降低了权力滥用的风险。

  

   2.4“特色小镇”能够形成有效问责机制

  

   问责是公共权力运行闭合链条中至关重要的一环,也是促进政府绩效持续提升的重要手段[12]。但由于类似区域开发工程往往涉及多元要素,责任链条不够清晰,尤其我国对决策权的问责目前仍缺少有效手段的情况下[13],“审批制”的园区设立模式往往存在责任虚置的问题。“特色小镇”建设则用“创建制”代替传统的审批制。《指导意见》中明确规定,特色小镇的创建要通过“自愿申报、分批审核、年度考核、验收命名”的流程,且在省配套奖励措施上还规定一旦考核没有达标,不但会追回还将“倒扣”。下属各地级市出台的配套政策中,基本上也都做了类似的规定。“宽进严定”、“能进能出”的原则,以及公示考核的流程都保证“特色小镇”创建并非一劳永逸的过程。从实际运行情况来看,2016年对首批列入“特色小镇”培育名单的项目中已经有了被“降级”的案例,这也反映了相关制度在操作上的实效性。另一方面看,《指导意见》中对于特色小镇培育周期的规定,以及验收通过后予以“挂牌认定”的处理方式,也反映出“特色小镇”相比于开发区,不仅仅是区域治理的过程,更是一个具有价值导向的治理目标,并能够以此来评判“特色小镇”创建工作的具体成效。

  

从2015年推出“特色小镇”以来,浙江省先后进行了两批共79个省级特色小镇的认定工作。虽然仍然还处于试点的阶段,但其效果已经逐渐展现,尤其是作为一种新型的地方政府治理模式,其呈现出的诸多做法对于开发区治理模式中存在的困难与问题能够很好的回应;并可能代表今后一段时期取代开发区模式的中国地方政府治理模式转型取向。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 城市发展   地方政府   地方治理  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/103561.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统