周鲁耀 周功满:从开发区到特色小镇:区域开发模式的新变化

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周鲁耀   周功满  


周鲁耀,浙江大学城市学院城市治理与立法研究中心副主任,副教授

周功满,浙江师范大学法政学院副教授


摘要:改革开放以来,开发区以及各类新城、新区、特区已经成为拉动中国经济增长的主要力量,“开发区”体制也成为地方政府治理模式的重要组成部分。开发区模式创造了显著的经济绩效,但同样也面临土地供应、公共服务、廉政风险等多方面压力,随着中国经济调速换挡,开发区治理模式继续转型。浙江省“特色小镇”创建中的诸多做法则能够对于开发区治理模式中存在的困难与问题很好的回应,一定程度上是开发区治理模式在经济社会发展达到一定高度之后的突围转型,其经验可以作为未来开发区模式转型升级之借鉴。


关键词:开发区  特色小镇  地方政府  开发模式


1 “开发区”治理模式的形成及转型压力


开发区以及各类新城、新区、特区已经成为拉动中国经济增长的主要力量。据商务部的统计,2014年仅215家国家经济技术开发区与115家国家高新区就国家级开发区累计实现地区生产总值14.25万亿元,占全国地区生产总值比重达到22.5%,其中第二产业增加值约10万亿元占全国的比重高达36.7%,而且这一比例还在持续提高[1]。如果算上大大小小的省、市乃至县、乡镇级开发区,所占比重则更加惊人。开发区的兴起构成了中国经济成长的关键版图,其依托的“开发区治理模式”也构成了我国治理体系中一个重要的组成部分,尤其对地方政府行政架构及权力运作模式都产生了深刻影响。


从世界范围内来看,兴建开发区是新兴国家实现快速工业化和城市化的重要路径。“开发区”与旧有经济和政治体系相对区隔,可以先行建成相对完善的物质基础设施以及更加有效的产权保护制度,并构建一种更加稳定、可预期的政企关系[2]。而且开发区通常会成为制度改革和创新的先发区域并享受到财政、税收、土地等方面的政策优惠,使之能够形成 “制度创新——发展红利”的租金激励结构[3],推动园区内资源的高效配置。


我国开发区建设始于自1984年,迄今已经演变成为一个种类繁多、规模庞大的体系,目前我国已批准建立各类国家级开发区496家,包括国家经济技术开发区219家、国家高新技术产业开发区129家、保税区13家、边境经济合作区15家、出口加工区63家,以及旅游度假区等其他类型的国家开发区57家[4]。而各地以工业园区、产业园区、高教园区、旅游度假区乃至新区、新城等名义开发的开发区项目则是名目繁多,其中仅列入《中国开发区审核公告目录》(2006年版)的各类省级开发区总量超过1346家, 目前新一轮的《中国开发区审核公告目录》目前正在修订之中,具体的数量可能还会进一步增加。


自开发区设立以来,我国开发区管理体制经历了多次调整变化,并且形成了多种模式。但共性特征是市场机制与政府主导同时存在[5],其中根据政府对开发区运行的介入强度又可以有多种类型的划分[6]。其中,“管委会-公司”的组织架构、“项目制”运作的常态化、“土地-财政-金融”三位一体的经营模式,是我国开发区体制最典型的特征。


开发区模式在经济绩效方面具有极大的优势,但同样也面临着一系列的深层次困境。开发区在目前面临的困境,虽然主要表现为产业困境、经济困境,但本质上是以开发区带动经济发展的这种治理模式面临着转型挑战。随着中国城市土地的高强度开发,土地供应瓶颈凸显;传统上开发区主要承载了经济发展功能,随着开发区逐步市区化,公共服务不足矛盾突出;与此同时,兼具政府与企业双重身份在便于权力扩张和资源整合的同时,也导致控权机制弱化,开发区成为腐败高发区。


2 “特色小镇”:对开发区模式的超越


“特色小镇”的名称并非浙江省首先提出,北京、云南、广西等省市之前都曾提出过建设“特色小镇”或类似的概念。早在2011年5月,云南省人民政府出台了《关于加快推进特色小镇建设的意见》。但这一时期的特色小镇,基本上还是以“建制镇”为发展依托,把特色小镇作为推动农村工业化、农业现代化,构建合理城镇体系的组成部分[7]。实际上,直到今天,仍然有不少地方小城镇建设、城乡一体化建设等政策性文件中使用“特色小镇”的概念。因而,当浙江省“特色小镇”的提法抛出之后,学界仍存在着一个认识上的逐步深化过程,很多学者仍偏向于从“新型城镇化”、“产业集聚区”等方向来对其进行解读阐释[8]。


但实际上浙江省“特色小镇”建设具有独一无二的内涵:特色小镇“非镇非区”,不是行政区划单元上的一个镇,也不是产业园区的一个区,而是融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台[9]。这使得浙江省“特色小镇”建设超越了行政区划的范畴,也超越了通常意义上产业发展的范畴,其本质上是对特定空间内各类生产要素、制度要素、文化要素的重新整合和高效利用,是对政企关系、政社关系的一次重新定义,也是对区域治理模式的一次全新探索。从这意义上讲,浙江“特色小镇”的建设开创了一种新型的地方政府治理模式,尤其在中国经济步入调整期、传统开发模式出现疲态的情况下,“特色小镇”以其对政府公共服务、产业资本及社会元素的全新组合,激荡出地方社会经济发展的新型驱动力。


2.1 “特色小镇”是对治理要素的统合利用


浙江省特色小镇的区域位置与面积设置与开发区有着显著的区别:从浙江省第一、二批78个特色小镇的区位分布来看,多数位于城市中心区域或毗邻城市中心区域,这一情况在杭州、宁波等中心城市表现的更为突出。而《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》(以下简称指导意见)中对于特色小镇“总面积3平方公里左右、核心区面积1平方公里左右”的规定,也使特色小镇不可能像过去开发区建设一样采用“摊大饼”的方式,通过粗放型经营推高经济总量。实际上《指导意见》中明确要求把小镇建设成为A级景区,根本的目的不仅仅在于强调发展旅游产业,更重要的是借助于这种方式打破传统产业之间的隔阂,形成资本、文化、人才、产业等要素的重新组合,并在这种重新组合中不断创造出新的机会、激发出新的动能。特色小镇的“特”,必须从创新中寻求、从资源优化重组中寻求,最重形成自身的竞争优势。从这个意义上看,特色小镇战略是真正意义上的“底层要素创新”,为两创工作提供了坚实的基础,同时也有力破解了传统开发区模式遭遇的“土地瓶颈”。


2.2 “特色小镇”能够有效回应多元化公共服务诉求


开发区模式秉持的是一种典型的发展型政府逻辑,经济成长指标是开发区管理机构的中心任务,其公共政策难以反映、平衡日以多元化群体的差异化诉求,甚至会产生弱势群体权益从属于地方财政收益等情形[10]。“特色小镇”建设则把企业、创业人员、旅游者、本地居民等不同群体、不同层次公共服务需求融为一体,相互补强和增进。而且这种公共服务的增加,并非以牺牲特定领域、特定群体的利益为代价,而是能够更好的满足不同群体的差异化需求,提供了多层次、多元化的公共服务供给。从这个意义上讲,“特色小镇”治理模式同时也是践行了公共服务服务的“供给侧”改革。


更为重要的是,特色小镇战略实现了经济发展成就迅速转向社会建设成果。使得全体社会民众可以更快的分享经济、产业成长带来的好处,这超越了简单经济指标累加的发展模式,真正把经济成长的数字显化为社会民众可以方便感知、受益,真正从居住者、创业者、旅游者层面实现了“人本”意义上的产城融合。


2.3特色小镇理顺了政府、市场与社会的关系


“特色小镇”既不是一级建制行政层级,也不是独立于既有行政体系之外的“开发区”,这使得“小镇”能够更好的发挥其联结政府、市场与社会的纽带功能。“开发区”模式下“管委会-公司”的组织架构使政府能够有效整合、动员各类经济要素,在这个过程中政府是引领者,而其他市场和社会主体是跟随者,市场机制服从于政治机制[11];但“特色小镇”则是聚合政府、市场与社会资源的空间与平台,政府资源能够利用“小镇”作为载体与市场、社会资源实现更好的协同合作。政府不再直接介入大规模的建设与投融资工程,而是回归公共服务、制度保障以及环境改善这些公共性职能,也不再同时具有“政府”与“企业”的双重身份,政府“公权力”与市场“私行为”能够得到有效区隔,进而也大大降低了权力滥用的风险。


2.4“特色小镇”能够形成有效问责机制


问责是公共权力运行闭合链条中至关重要的一环,也是促进政府绩效持续提升的重要手段[12]。但由于类似区域开发工程往往涉及多元要素,责任链条不够清晰,尤其我国对决策权的问责目前仍缺少有效手段的情况下[13],“审批制”的园区设立模式往往存在责任虚置的问题。“特色小镇”建设则用“创建制”代替传统的审批制。《指导意见》中明确规定,特色小镇的创建要通过“自愿申报、分批审核、年度考核、验收命名”的流程,且在省配套奖励措施上还规定一旦考核没有达标,不但会追回还将“倒扣”。下属各地级市出台的配套政策中,基本上也都做了类似的规定。“宽进严定”、“能进能出”的原则,以及公示考核的流程都保证“特色小镇”创建并非一劳永逸的过程。从实际运行情况来看,2016年对首批列入“特色小镇”培育名单的项目中已经有了被“降级”的案例,这也反映了相关制度在操作上的实效性。另一方面看,《指导意见》中对于特色小镇培育周期的规定,以及验收通过后予以“挂牌认定”的处理方式,也反映出“特色小镇”相比于开发区,不仅仅是区域治理的过程,更是一个具有价值导向的治理目标,并能够以此来评判“特色小镇”创建工作的具体成效。


从2015年推出“特色小镇”以来,浙江省先后进行了两批共79个省级特色小镇的认定工作。虽然仍然还处于试点的阶段,但其效果已经逐渐展现,尤其是作为一种新型的地方政府治理模式,其呈现出的诸多做法对于开发区治理模式中存在的困难与问题能够很好的回应;并可能代表今后一段时期取代开发区模式的中国地方政府治理模式转型取向。其在新型政府、企业、社会关系构建、政府考核与激励方式转变等方面所采取的系列创新举措,也将为未来一段时期和谐发展、持续增长的新动力。


3 特色小镇治理模式仍然面临的挑战


浙江省特色小镇建设目前已经初见成效,涌现出一批综合效益好、特色鲜明的案例,不仅受到国家层面的肯定和推广,许多省市已开始学习浙江建设经验,上海、江苏、福建等省已经出台了类似的促进特色小镇建设指导意见。但目前特色小镇建设毕竟刚刚起步,还处于探索试点阶段,要要真正成为经济发展的主体、实现政府治理模式的深层次转换,仍任重道远。从目前的实践情况来看,虽然整体上成效卓著,但在第一轮特色小镇考核过程中也有不少地方仍存在着投资相关性差、特色优势不鲜明等问题,用传统开发区模式办“特色小镇”等问题,有些地方问题还相当严重。总体而言,特色小镇治理模式的成熟完善还需要解决一下几个方面的问题:


3.1发展理念转换的挑战


从传统的“开发”模式转向特色优势培育策略,需要政府尤其主要领导具有更加宽广的视野、更加长期的布局,要避免“立等可取”、“立竿见影”的惯性思维。对于很多习惯了传统“开发区”治理模式的领导干部而言,要彻底转换发展观念,避免把小镇做成摊大饼、搞成新要新一轮的无序竞争。


首先,业绩理念要从“显性化”到“隐性化”的转变。“特色小镇”强调的不是规模竞争,而是层次竞争,其目的不是推高产业数据,而是要形成在特定领域的持续影响力。因而要把发展目标设定从闲性化的数字指标转向更加隐性化的品质感受。当然,目标设定的“隐性化”并代表着没有标准,而是强调要淡化短期内数据的比重,更侧重于服务对象的主观感受。


第二,投资理念要从粗放式化转向精细化。“特色小镇”的优势在于“特色”,而特色凝聚困难,耗散容易。传统的开发区模式下虽然也强调要引入优质资本,但一般来说主要考虑的是资本规模、产业能耗、利税水平、技术标准,并不会涉及到园区产业的特色凝聚。如何在资本引入和特色培育之间做到综合平衡,需要小镇管理者不但有“引入”的意识,更要有“选择”的智慧。


第三,经营理念要从要从直接操办转向培育、养成。开发区模式下作为管理机构的管委会往往习惯于直接介入产业发展环节,或者利用政府设立的开发区投资公司平台进行强势规划干预。“特色小镇”的运作虽然仍需要政府的引导规划,但基础运作方式是“政府引导、企业主体、市场化运作”,政府要摆脱大包大揽建设园区的传统思维模式,职能当逐步转向了制度构建、环境营造、服务提升。


第四,竞争理念要从同业竞争走向错位竞争。开发区之间竞争往往是同类业态间的比拼,是优惠政策、基础设施、区位条件等“硬件”的直接对抗。但“特色小镇”之间的竞争则多数是存在于不同业态之间,即使几个小镇产业性质相近,也都会尽量避免业态完全重复。而且小镇之间的竞争也弱化了经济类指标的直接比拼,从而使每个小镇都有空间实现自己独有成长模式。如何更好的利用这种空间,也需要进一步思考。


3.2政府能力提升的挑战


从开发区模式转换到特色小镇模式,政府不再直接进入市场参与竞争,但这绝不意味着政府的职能弱化、工作轻松了,相反,政府越来越多的要作为方向的引领者、规则的制定和维护者、制度的供给者,对政府的能力要求更加高,新的角色要求领导干部、工作人员都要有更多的能力提升。而这种政府能力的提升,是无法通过要求“全员招商”等简单方式实现的,需要创新制度、提升官员个人能力。


另外对政府能力的挑战,还包括跨部门、跨区域协调能力的挑战。从目前情况来看多数都是成立了“协调委员会”,由本级政府主要领导干部担任负责人,政府主要组成部门参与,通过联系会议的方式推动并解决特色小镇建设工作中遇到的困难[14]。但这种由主要负责人亲自挂帅、多个部门综合参与的协调模式,往往要耗费大量的综合协调成本,而且仍然是一种临时性做法。真正把“特色小镇”工作作为一种转变发展模式的长效机制来对待,则要逐步从依托外在机构、权力的“硬性”调整转向更加富有弹性和效率的“软性”协调,各部门、各区域之间的横向配合,减少协调成本。


3.3优质化公共服务的挑战


早期开发区模式的竞争力主要依靠“政策扶持”与“制度红利”,通过特殊的税收、用地优惠政策增强对外来投资的吸引力。随着开发区特殊政策逐渐取消,其竞争力则主要体现在产业链条完备、基础设施优越以及政府机构精简等方面。而“特色小镇”肯定无法复制开发区模式下的竞争力方案,其要想吸引优质资本、打造特色优质产业,必须依托于提供更加优质的公共服务。优质的公共服务既包含了自然风貌、生活配套等“硬”设施,更需要优质化的医疗、教育资源,优质化的政府公共服务水平等“软”的配套。对于地方政府而言,如何更好的提供优质化的公共服务,也是政府能力的另一重表现。


3.4特色优势产业营造的挑战


特色小镇面积限定在3平方公里左右,其中核心区域一般不超过1平方公里,且区域大部分分布在城市中心城区附近,难以通过大规模土地开发拓展产业规模,必须通过对既有土地上资源的优化盘活实现效益升级。提高单位面积、单位投资、单位人口的产出就成为特色小镇建设的必由之路。而从欧美国家的经验来看,许多著名特色小镇成功的关键在于嵌入特定区域及其历史人文背景下的“产业生态位”[15]。但特色优势产业并不容易轻松构建,尤其在全省各地纷纷积极申报特色小镇建设,很多地市都设置了市、县级特色小镇培育计划的大形势下,很多原本基础并不占有的特色小镇项目想要提炼出自身的优势和特色,往往具有较大的难度。这种情况下,如何判断特色小镇的准入门槛、严格特色小镇考核标准,避免特色小镇一哄而上带来资源上浪费,也需要予以妥善应对。此外,在特色小镇建设中还要避免地方政府进行“土地经营”的冲动,防止特色小镇“房地产化”可能导致的房地产业对其他特色优势产业的挤出风险。


4 结论与展望


特色小镇与开发区无论在形态和策略上都有很的差别:特色小镇是小区域、小范围内的精耕细作,而开发区则更多是大空间、大范围的全面开发;特色小镇强调的是对产业的耐心培育,开发区则是由政府进行强势主导,更注重快速上马抢占先机;特色小镇突出特色、优势上的差异化,而开发区之间则具有更加强烈的直接对抗和竞争;特色小镇中产业只是其中一部分内容,是一种区域综合治理,而开发区具有更强的产业集聚性和经济先导性。总体而言,特色小镇更轻、更有特色;而开发区更重、更突出经济性。但两者的治理逻辑和目标在很大程度上又是相通的:特色小镇与开发区都是对特定区域内各类元素的优化重组,都强调单位面积和投资的产出比,考核指标中都看重投资的规模数量,激励政策也都主要集中在税收优惠以及用地指标方面。从某种意义上来看,特色小镇治理模式可以看作是开发区治理模式的升级版本,是开发区治理模式在经济社会发展达到一定高度之后的突围转型,也是对开发区治理模式尤其是开发区模式套用到城市经营领域之后各类问题的一种“纠偏”。


特色小镇模式并非对开发区模式的完全否定或全面取代。开发区模式已经被证明是一种高效的资源整合与经济发展策略,对于维持和拉动我国经济发展发挥着至关重要扽作用。开发区在规模工业、产业集聚和形成技术创新优势方面仍具备无法取代的优势。事实上,很多高新技术和新兴产业比较集中的开发区,近年来也在不断进行自我升级优化,也有效弥补了在社会治理、公共服务公共领域的短板。但特色小镇模式的经验,可以为开发区治理模式的转型提供非常有益的经验。尤其是特色小镇并非一级建制,不涉及到行政区划的重新调整,这也使得其于既有的开发区治理模式在很大程度上可以形成一种并行和互补。开发区可以通过建设“特色小镇”为依托,保有其产业优势的同时,弥补其公共服务领域的短板,并逐步实现发展模式的转型升级。


从体量上看,特色小镇目前仍远远不能与开发区相比较,无论区域面积、产业规模、产出总量以及覆盖人口,都与开发区存在数量级上的差别。特色小镇目前仍然处于经验积累和路径探索阶段,涉及的主要是“增量”部分。但其代表了治理模式的一种转型升级方向,浙江省《指导意见》中也已经提前预留了用特色小镇模式化解开发区存量的制度接口。2015年浙江人均 GDP 超过 12000 美元,已处于工业化后期、即将迈入高收入发展阶段[16],也将在全国各省份中率先遇到治理模式调整所需要应对的系列挑战。“特色小镇”治理模式的形成,其实是浙江省为回应这种挑战所做出的探索创新,是对既有“开发区”模式的再次超越。但随着“特色小镇”建设热潮的出现,一些地方也出现了借“小镇”概念对原有发展模式重新“包装”的现象。地方政府要有效控制“特色小镇”建设的规模和数量,避免把原有“开发”模式搬入特色小镇运营模式中来,尤其要杜绝“特色小镇”建设的“房地产化”,真正把“特色小镇”打造成为优势产业集聚和优质公共服务供给的平台,避免重蹈土地财政的误区。


【参考文献】

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(本文已发表于《城市发展研究》2017年第1期)


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