杨雪冬:简论中国地方政府创新研究的十个问题

选择字号:   本文共阅读 1500 次 更新时间:2022-11-09 00:39

进入专题: 地方政府   政府创新  

杨雪冬  


摘要:依据对中国地方政府创新奖获奖项目的初步分析,总结了有待进一步深入研究的十个问题。这些问题涉及到:如何定义政府创新,是否有中国特色的地方政府创新;危机、发展与政府创新形式之间存在怎样的关系;创新的主体条件是什么;集中体制能否有利于创新;创新需要怎样的物质条件;公民社会发展如何推动政府创新;政府创新的突破口在哪里;技术创新与制度创新有怎样的关系;创新是如何扩散和传播的;目前政府创新存在着哪些误区;等等。对这些问题的回答中,有一些是初步的,有待进一步调整和验证。但我们的基本判断是,对于中国这个庞大体制的成功变革和转型来说,发生在不同地方、不同部门的政府创新对于解决现有体制存在的问题、发挥体制内在的潜力以及提高现有体制的适应性和有效性方面是非常必要的。可以归纳出九个有利于创新成功的因素。它们包括,有能力和远见的创新者、团结协作的创新团体(领导集体)、周密而可行的创新计划、有力的实施者、上级的认可和支持、相关部门或机构的配合和支持、当地民众的理解与参与、有利的舆论环境以及创新者职位的升迁。在现有体制下,创新者的作用和上级(尤其是中央)的认可和支持最为关键。

关键词:中国;地方政府;创新;问题


2000年,中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合设立了“中国地方政府创新奖”。这是中国学术界首个对中国政府改革进行全面系统评估的奖项。该奖项评选活动每两年举办一届,目前已经举办了三届,共有800多个地方政府的创新项目参加,30个项目获得优胜奖。申请项目分为政治改革、行政改革和公共服务三大类,来自省级以下、乡镇以上所有地方层级,涉及广义政府的各个组成部分(党委、政府、人大、政协、群团组织等)。除西藏以外,所有省级行政区域都有项目申请。

尽管相对于各地蓬勃展开的改革创新来说,“中国地方政府创新奖”只收集了其中的一小部分,但是申请项目分布广泛、特征突出、内容详实,因此具有一定的代表性,基本反映出了中国地方政府创新的现状、发展趋势以及存在的问题。近年来,中央编译局比较政治与经济研究中心的研究团队对“中国地方政府创新奖”的申请项目和获奖项目进行了较为系统的研究。整理出十个值得深入探讨的问题。通过分析和回答这些问题,我们可以在理论上对中国地方政府创新的特点、动因、支撑的因素以及面对的挑战有更加全面系统的了解。这也有助于对中国地方政府创新进行理论化总结,以便为各地、各领域正在展开的创新活动提供理论支持。

1、什么是政府创新?中国地方政府创新的特点是什么?

所谓的政府创新就是政府部门所进行的、以有效地解决社会经济政治等问题,完善自身运行,提高治理能力为目的的创造性活动。这些由不同层级政府部门在不同领域中完成的创新活动可以根据其性质分为制度创新和技术创新两大类。制度创新指的是对现有制度进行改造或创立新的制度来因应社会经济发展的要求;技术创新指的是把科学技术手段应用于政府治理过程中或者对现有治理所使用的手段、措施、方法以及程序进行技术层面的改造。通常来说,制度创新的影响范围更广、难度更大。随着一套治理制度的稳定,制度创新出现的频率会逐步降低,技术创新则会成为政府创新的主要内容。但是,技术创新要产生实质性的影响,必须要推动制度的改革,以获得制度的保证。

与其他主体相比,政府创新有着自己独特的目标。2003年11月在墨西哥城举行的第五届全球政府创新论坛在宣言中提出了21世纪政府创新的七大目标:低成本政府、优质政府、专业政府、数字政府、规制政府(Regulatory Reform)、诚实政府和透明政府。中国地方政府创新奖总负责人俞可平教授提出了中国政府创新的八个目标:民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府。这些目标虽然侧重于不同的领域,但带有两个取向。一个取向是提高政府的统治能力,以顺应社会经济变化的要求,增强政府的合法性;另一个取向是提升政府的治理能力,动员和利用社会资源,弥补政府统治的不足和缺陷。虽然提高政府统治能力一直是政府创新的核心目标,但近年来,如何利用社会资源,提升政府治理能力正在日益受到各国政府的重视。

就中国来说,从改革开放以来,政府创新一直是各项改革中的重要内容。21世纪以来,随着决策者对创新重要性的强调以及对政府改革的重视,政府创新成为了改革的重中之重。中国的各级政府在积极学习和借鉴其他国家经验的同时,也根据本国制度的特点以及本地的实际情况创造性地开展了工作,有效地解决着新老问题。中国政府创新已经成为全球政府创新的重要组成部分,其在某些领域的创新也引起了国际同行的重视。与其他国家相比,中国的政府创新有其特有的背景,因此也决定了地方政府创新有其自身的独特性。中国地方政府创新具有以下六个突出特点:

(1)创新主体多、涉及领域广。多样化的创新主体包括各级地方政府以及广义的各个政府部门。在中国这个大国中,按照宪法,地方政府包括省、县、乡镇三级,但在实际的政治框架下,在省与县之间还有具有行政管辖职能的“地区级”,此外还有为了特殊目的专设的“亚层次级”市政府,比如“副省级”“副地区级”。由于中国共产党的执政党地位以及由此形成的特殊的执政方式,中国的政府包括了党、国家以及具有政治管理功能的社会组织(比如政协、工会、青年组织、妇女组织等)三个层次,这使得中国的政府部门不仅多样,而且独特。创新主体的多样化也说明了政府治理领域的广泛性。当然,创新涉及领域广更主要缘于政治权力对社会经济事务的全面干预。有学者称中国改革前的国家是“全能国家”。改革开放以来,虽然政治权力逐步退出了一些领域,但就创新领域而言,反而起到了拓宽的作用,使得政府创新分布在三个方向上,即退出现有的治理领域、改革依然治理的领域、发展新的治理领域。

(2)政治创新与行政创新相结合。政治与行政是政府治理的两大形式。前者集中体现为政治权力的产生、分配和更替上;后者体现为政治权力在管理社会事务过程中的运用。中国正处于转轨过程中,政治改革和行政改革一直是整个改革事业的重要组成部分,在不同改革阶段被赋予了不同的任务。许多创新就是在改革过程中产生的。政治创新的根本目的是解决权力来源于民,行政创新则重点解决权力服务于民。近些年来,政治创新的代表是选举体制改革,比如村民选举、乡镇政府选举以及人大代表选举;行政创新的典型更多,尤其是加入WTO以后,行政管制领域改革进展迅速。从近期和中期来看,行政创新的内容和数量肯定要多于政治创新;从长期来看,政治创新必然需要根本性的突破,以为行政创新提供宏观制度保障。

(3)制度创新与技术创新相结合。中国社会正处于转轨过程中,制度创新对于整个制度的调整和重建非常关键。但随着科学技术的发展,尤其是众多技术手段在政府治理中的应用,技术创新的重要性也日益增强。在某些领域,比如社会管理领域,即使是细微的技术性调整都能起到决定性作用。当然,技术创新必须在得到制度保证的前提下才能取得应有的效果。还必须注意的是,中国所拥有的后发优势在制度创新和技术创新中得到了突出的体现。通过对国外一些相关制度的学习和移植,可以缩短制度创新的时间,降低创新的成本[3]。在某种意义上说,制度模仿与制度创新同样重要。技术创新中的后发优势更为明显,典型代表就是网络在治理中的运用。中国地方政府在治理的基础设施、技术手段等方面已经大大缩小了与发达国家的差距。

(4)中央倡导与地方主动相结合。这是多层次集中体制变革的必然结果。一方面控制了主要资源的中央一直推动着改革;另一方面多层次的地方政府也希望通过创新来争取中央的支持,并在与其他政府的竞争中获得优势。从20世纪80年代以来,中央一直积极倡导和推动创新,这无疑给地方政府创新提供了有利的宏观环境。地方改革试点是中央推动创新的代表性手段。地方政府之间的竞争也在加剧。为了加快本地的发展,各地地方政府试图通过各种努力来获得竞争优势,这样既可以得到上级乃至中央的重视,获得包括政策、资金等在内的资源投入,也可以吸引社会资金的进入,从而形成“投资洼地”。当然,中央倡导的创新并非总能获得地方的主动回应,因为中央倡导的创新往往是原则性的,需要深入的理解;同时也常常是艰巨的,需要创新的勇气。另外,地方的主动创新也并非总能得到中央的正面回应,尤其是某些政治领域的创新,因为它们具有一定的敏感性和不可测性。但总的来说,中央并不会公开否定或批评地方创新,除非创新直接挑战了现有的法律或制度。这种默许和宽容成为了除积极提倡之外的另一种推动地方创新的方式。

(5)社会要求与创新者相结合。理论上,满足社会的要求是政府创新取得成功的关键,因为政府治理的根本目的是服务社会。在中国,相对于强大的国家和政府来说,社会还处于发育之中,其主动提出要求的能力有限,并且也缺乏足够的渠道把这些要求和意见输入到政府系统。但这并不否认社会对政府创新没有要求,而是说它的要求需要被发现并引导。这样,创新者的重要性就凸现出来。他们是社会潜在要求的发现者、汇集者以及回应者。他们不仅包括政府官员,还包括社会中的积极分子。就地方政府创新而言,作为创新者的地方官员发挥了关键作用。这些人出于各种原因,站到了改革的前列,成为追求稳定的官员文化中的不安定分子,官员中的“企业家”。而这些人的政治命运又直接决定了创新的命运。

(6)提高执政能力是创新的核心目标。在某种程度上说,这是中国政府创新的最有特色之处。中国的各级政府创新都是在执政党的领导和主导下进行的,创新不仅要符合社会发展的要求,也要实现提高党的执政能力的目的。在2004年中国共产党第十六届四中全会通过的“关于加强党的执政能力建设的决定”中,明确提出了加强执政能力建设的主要内容。对于地方政府创新来说,这些能力要求也同样适合于它们。

2、危机、发展与政府创新的形式

地方政府创新具有丰富多彩的形式。笔者在研究中国政府创新中的技术创新时,根据政府对待创新的行为方式以及技术作为一种应用手段和工具的特点提出一个三分法的创新类型:(1)适应型,指的是随着社会经济的发展,一些技术被其他社会组织采用,政府部门也必须采用,以适应周围的环境;(2)应用型,指的是政府在运行中遇到一些需要某些技术手段支持才能解决问题,而外部又有成熟的技术条件,从而得以利用;(3)学习型,指的是某个政府部门借鉴其他政府部门或私人部门利用某项技术解决具体问题的经验,并将其为自己所用。

要对形式多样的中国地方政府创新行为进行总结和归纳分类,必须考察创新的背景以及创新者的能动性,二者形成的情景-能动关系塑造出不同类别的创新。危机和发展是创新的两类基本背景,而危机又往往是许多重大创新产生的主要背景。回顾各国制度发展历史,“穷则思变”———“变则通”的例子俯拾皆是。之所以如此,根本原因在于危机的发生挑战了现有制度,迫使其必须做出调整和新的选择,以顺应社会的要求。中国的地方政府一方面履行着法定的管理职能,另一方面执行着上级的有关政策命令,要处理的事情繁琐多样,危机也无处不在。尤其是近年来,社会经济变化迅速,政府管理相对滞后,危机的发生更是频繁。除了重大灾难、事故、群体性事件等突发性危机外,重大腐败案件调查、重大决策失误、经济发展停滞、地方性事件引起全国关注等也成为地方政府经常面临的危机。危机通常引发地方人事变动,新任命的官员以及受到影响的官员为了解决眼前紧迫的问题,会寻求新的解决问题之道。这样,在地方政府创新中,就形成了“危机——人事变动——创新”这样一个标准格式。但是,当危机非常严重、复杂,超过了新任命官员的承受能力和判断能力,尤其受到上级重视的时候,这个标准格式就蜕化为“危机——人事变动——维持现状——创新”。对于地方官员来说,如果不能做出能马上取得效果的决策,那么维持现状是最优选择。在反腐败过程中,就经常出现这种情况。当地官员出于个人职位的安全,放慢甚至放弃了改革创新。

从长期来看,政府创新是社会经济发展的必然要求,地方发展是地方政府创新宏观而持久的背景。它从三个方面推动着政府创新。首先,地方发展不断产生新的问题,要求地方政府给予解决;其次,当地社会经济的发展产生了值得地方政府借鉴和学习的社会创新,这些创新也给当地政府施加了创新的压力;最后,地方发展为政府创新提供了必需的物质资源和人力资源,其中既有强有力的财政保障,也包括较高素质的政府官员以及当地民众。当然,各地发展水平并非总是与政府创新能力成正比。更重要的是,各地发展水平的不同造成了当地政府创新领域和重点的不同。根据中国地方政府创新奖所收集的案例,经济发达地区在行政改革和公共服务方面的创新数量更多,而经济不发达地区在政治选举方面的创新进展更快。

在危机和发展这两大背景下,作为创新者的地方官员可以有不同的选择,但也可以归纳为主动创新和被动创新两大类。这样,我们就可以得到四类创新形式:(1)危机——主动型。这类创新带有很强的自发性,因为危机下的创新既缺乏可以借鉴的经验,也常常超出了现有制度的调整能力,必须依靠地方官员相机而动。这类创新的典型代表是四川遂宁市市中区在1998年推行的乡镇政府领导“公推公选”改革。(2)危机——被动型。这类创新之所以被动主要因为地方政府的创新举措是在上级的要求下做出的,具有“自上而下”的方向性。如果没有上级的要求,地方官员也许会放任危机的蔓延。因此,地方政府在这种情景下的行为创新程度很低,更多的是遵守上级指令或者是借鉴其他地方处理类似问题的经验;有的行为即使有创新性,也会由于压力的撤除而中断。(3)发展——主动型。这类创新具有较强的自觉性,是当地社会发展到一定程度上的结果,表明了当地政府能够回应社会的要求。发达地区在行政审批方面和社会福利保障方面的一些创新是这类创新的代表。(4)发展——被动型。这类创新的被动性主要是指创新是在当地社会公众的压力下被迫进行的。在一些地方,发展到一定程度,遭遇到“发展瓶颈”,为了解决当地的需要而被迫进行改革。近年来,沿海地区针对外来工进行的一系列创新是这类创新的典型。这些被动创新因为有当地有利的社会条件的支持,所以很容易持续下来,甚至取得成功。

这种分类虽然无法完全囊括所有的地方政府创新行为,但我们清楚地看到,客观条件与主观因素的耦合是创新成功的关键。对于地方政府来说,随着社会经济的发展,主动创新的任务更加艰巨。如果缺乏主动性,必然会使一些机遇转化为危机。而在危机背景下进行选择,失败的可能性更大。因此,地方政府要不断增强自身的能力,提高创新的规划性和设计性。

3、能力、关系与创新的主体条件

按照创新的一般理论,创新主体就是具有“企业家精神”的人或群体。政府创新的主体则是各级政府官员个体以及官员群体。创新归根到底是人的“创造性”行为,因此创新主体的动机、能力、职位变化以及组成结构对于创新来说至关重要。

对进入哈佛大学主持的美国政府创新奖“半决赛”项目的统计发现,创新的启动主体包括政治家、部门领导、部门领导层以下的中层管理人员和一线工作人员、社会团体、非营利组织、公民个人以及政府项目对象。而对中国地方政府创新奖过去三届获得“提名”资格的63个项目的统计发现,除了极少数创新项目的启动有社会团体和公民个人参与外,绝大多数项目的启动主体是各级政府官员,尤其是具体部门中的“一把手”及其决策团队(这个团队的组成成员通常包括负责实施的副职、负责调研和起草文件的工作人员等)。这显然是由中国政府的决策体制决定的。因此,要分析创新主体与创新的关系,就要重点研究创新主体进行创新和维持创新的主客观原因。

主观原因包括创新动机和创新能力两个内容。地方政府官员进行创新通常有两个动机。一个动机是解决面临的实际问题;另一个动机是实现自己的政治抱负。在目前的官员评价和升迁体制下,后一种动机很容易带上功利的色彩,即为了获得上级的关注而过度强调创新的形式,忽视了当地民众对创新的承受能力,使创新蜕变为“政绩工程”。官员的创新能力体现了官员的素质,可以分解为多种因素,但核心因素则是发现问题并解决问题的能力。通过对提名项目的研究可以发现,进行创新的官员具有三个方面的突出素质:(1)能够及时了解当地民众的需要;(2)对国家政策的发展动向以及国外经验较为熟悉;(3)具有一定的动员资源(包括上级支持、社会支持)的能力。

客观原因指的是外部变化对创新主体的影响,主要包括官员个人的职位变化和官员个人在整个官员队伍中的关系。在某种意义上,职位的变化对于创新的影响是决定性的,尤其体现在创新启动和创新制度化两个阶段。通常来说,新到职的官员总想提出新的思路,采取新的举措,以显示自己的能力,并获得威信。但在这种情况下,也会出现两种错误的倾向。一种是由于对当地情况了解不够,采取的举措不切实际,最后不了了之;另一种是为了追求“新”,盲目或有意停止已经运行良好的机制、措施,重新开始新的工作,结果是,或者破坏了原来机制措施的稳定性,或者不过是“重复建设”,造成治理资源的严重浪费。然而,如果实行创新的官员个人的职位获得了升迁,那么创新就比较容易持续下去,并且获得制度化,甚至能够扩展到更多的地方。之所以如此,根本原因在于上级认同和支持是中国地方政府创新的主要合法性来源。

创新者与官员队伍的关系也制约着创新。中国是一个关系型社会,而在地方,关系更加紧密,对于创新者行为的影响也更深刻。通常来说,创新者要处理四对关系:(1)创新者与整个机构内部领导班子成员的关系。尽管在现行体制中,“一把手”在决策中拥有绝对的权力,但“民主集中”的决策方式也制约着他。要想使一个新的想法得到实践,必须获得领导班子其他成员的明确赞同和支持。而对于非“一把手”的创新者来说,则要学会争取第一领导和其他成员的支持,否则根本无法实行。(2)创新者与下级的关系。这里说的下级是创新的具体执行者,既可以是创新者所在机构的成员,也可以是比其所在机构层次低的机构。创新的关键因素是可操作性或实践性,因此作为具体执行者的下级在使创新取得效果的过程中非常重要,他们既可以通过各种方式扭曲新的制度、政策,也可以根据实际情况用更可行的方式实施它们。尽管创新者可以依靠一定的激励和惩罚手段来推动下级执行创新,但是在政府这个科层体制下,规避风险是各级官员的首要选择,因此这些手段并不一定能够发挥作用。更为重要的是,在地方政府中,创新者的流动性很强,这造成了下级预期的短期化和不稳定。即便是上级推动的创新也不一定能够得到下级的切实执行。这样,在创新过程中就经常出现“上动下不动”的困境。(3)创新者与上级的关系。对于几乎所有创新来说,上级的支持都是第一重要的,不仅可以为创新提供必需的物质资源,也能提供名义上的合法性确认。因此,处理好与上级的关系,使上级关注创新并支持创新非常重要。在地方政府创新中,有两种类型的上下级关系有利于创新。一种是创新者来自上级部门,这既先天地表明其推行的创新得到了上级的同意或承认,也有利于他争取上级的支持。另一种是创新者的前任领导上调到上级部门。作为前任领导的长期下属可以比较容易地获得信任。当然,前任领导的更高权威也会威慑创新者,阻碍创新的推进。(4)创新者与同级部门的关系。相对于前几对关系,这是一种横向的跨部门关系。对于具体部门的创新来说,更为重要,因为这些创新需要得到相关的同级部门的支持和配合。实际上,我们发现相当数量的创新都是多部门合作的结果。目前,有两个突出问题影响着这对关系的协调。一个是部门之间的权责不清晰,难以在一些涉及跨部门关系的创新上得到理解和配合;另一个是部门利益的顽固性为一些创新设置了人为的障碍。在这样的情况下,同级部门之间关系的协调常常依靠上级的行政命令或者创新者对个人关系的运用。

4、集中体制、制度空间与创新的制度条件

中国政府管理采取的是民主集中制,而集中性又更为突出。上级从资源分配、人事任免、重大事项的审批等几个方面控制着下级,以实现自己的命令与意志。按照常识,在这样一种高度集中的体制下,地方政府要进行创新是非常困难的,因为它们的首要职能是完成上级交付的各种任务,其任何脱离现有规定的行为都可能受到上级的批评甚至惩罚。然而,这只是现有体制的一个方面。除了集中和控制之外,现有体制也为创新保留着一定的空间,并直接或间接支持着地方政府的创新行为。

制度空间主要是由以下因素造成的。(1)国家规模大,地方层级多,多样性强,在客观上削弱了集中控制的力度。与此同时,我们必须承认中国的政府管理体制尽管在经历了军事化和计划化后,具有了一定的现代性,但是长期管理农业社会的传统使得当代体制依然具有很强的粗放性,科层化程度低,这也降低了集中体制的控制性,为地方政府留下了自主行动的余地。(2)政府管理中的民主因素。尽管集中性压倒了民主性,但是现行体制依然保留着民主因素。从20世纪50年代开始,有效地发挥中央和地方两个积极性就成为国家管理的一个原则。而20世纪80年代以来实行的财政分权改革,尤其是1994年的分税制改革进一步规范了中央与地方的关系,为地方的自主行为提供了制度和财政资源的保障。20世纪90年代中期以来,中央把推动创新作为一个战略提了出来,这也为地方政府提供了意识形态保障。(3)地方政府之间竞争加剧。随着市场经济体制的逐步建立,各个地方的发展不能单纯地依靠中央和上级政府的计划和资源,必须发挥各自的优势来利用和争取各种发展所需的资源。地方政府除了要“跑步前进”争取国家资源外,还需要“四面出击”引进国内外资金、技术,更要动员辖区内的各种资源。而对于地方政府官员来说,本地的发展直接与个人的升迁有关。这样,政府间竞争就与官员间的竞争联系在一起,使地方政府间竞争找到了能动者的支撑,也带上了明显的个人色彩。(4)制度的大规模转型。中国的改革开放也是一场大规模制度转型。在这个过程中,既要改革和完善现有的制度,也要消除制约发展的旧制度,还要建立适应新情况的新制度。这样就形成了新旧制度在有限的时间内大规模高密度更替、交织的局面。新旧制度缺乏联结、新制度覆盖范围有限、新制度设计过于原则等都会产生一些可以自主行动的空间。地方政府可以在这些缺乏制度约束的空白领域中充分发挥主动性,以取得竞争中的领先。“上有政策、下有对策”不过是这种制度空白的极端表现。

制度空间的存在为地方政府创新提供的是体制内的支持,我们还应该注意到非正式制度给予创新提供的支持。这里讲的非正式制度主要包括两种。一种是以人际关系为主要形式的社会资本;另一种是在基层和地方实践中形成的好的、未被制度化的做法。对于一个创新者来说,其拥有的同学、战友、老上级等社会关系是其争取信任的“媒介”,也有利于其动员社会资源。当然,社会资本并不是越多越有利于创新,过于密集的社会资本反而成为创新的制约,因为创新者必须考虑到各种社会关系所涉及到的利益。至于第二种非正式制度常常能成为创新的“起点”和初始“模本”。它们属于微观层次上的创新,由于所处的低层次,并没有受到足够的重视。一旦这些微观创新受到更高层次创新者的关注,就会被总结、整理和提炼,成为可以适用于更大范围的政策、措施,从而成为制度化创新。在中国的地方政府创新中,许多成功的创新雏形都来源于这些微观创新,比如村民自治制度。

还应该从开放的角度来审视创新的制度条件。在全球化时代,任何国家的创新都不是孤立进行的,而是在与其他国家的交流中实现的。中国作为后发现代化国家,改革开放以来,经济社会领域的许多改革都明显借鉴了国外的先进经验。政府管理体制改革尽管有其独特性,也不例外。有大量的法律、政策的内容都来自对国外相关法律政策的移植或借鉴。就地方政府来说,由于许多创新并非体制性的,而是操作性的,因此更容易借鉴国外的有关经验。实际上,随着对外交往的深化,向国外学习有了更通畅的渠道,获得的信息也更全面准确,这大大减少或避免了教条式的照搬照抄。根据地方政府创新奖的统计,地方政府在公共服务方面的许多创新都借鉴了国外的经验,这使得中国的行政改革也成为了世界性“新公共管理运动”的重要组成部分。制度移植或借鉴虽然有利于缩短制度设计的时间,降低制度设计的成本,但也可能增加制度调适成本。目前,有两个问题尤其值得重视。一个是创新与现有体制机制不配套,难以操作;另一个是创新超出了当地社会的理解水平和承受能力,遭到广泛的反对。

5、资源禀赋、经济发展与创新的物质条件

政府创新是需要物质基础的,而创新所在地的资源条件、经济结构、经济发展水平、获得资金的渠道等构成了该基础的主要内容。它们既可以成为政府创新的有力支持,因为创新是需要成本的,也可能成为创新的“瓶颈”,限制创新的出现。政府创新的领域选择、可持续程度也反映了当地的经济情况,并且能推动当地经济的发展。

根据中国地方政府创新奖收集的案例,我们可以梳理出政府创新与物质条件的四种主要关系。

第一种是经济发展水平对政府创新的影响。经济发展推动政治民主建设是比较政治学中的常识性命题。从长期来看,经济的发展必然要求政府治理作出相应的变革,以适应和保障经济的进一步发展。观察中国地方政府创新,我们可以清晰地看到这对关系,在过去三届“中国地方政府创新奖”获奖的63个项目中,来自东部经济发达地区的项目比例相对更高。对第三届获得提名的25个项目的统计分析发现,有16个项目来自东部地区(包括浙江省、江苏省、福建省、广东省、辽宁省、河北省、北京市、上海市、天津市),比例是64%,而来自浙江的有4个项目,占16%。在东部地区的16个项目中,除2个项目属于政治改革类外,其余14个项目都属于行政改革类和公共服务类,占后两个类别总数(19个)的73%强。以第三届入围项目为基础,再结合有关新闻媒体的报道,我们可以对经济发展水平与政府创新的关系得出这样一个有待进一步证明的假定:目前经济发展水平高的地区,当地政府更倾向于行政改革和公共服务领域方面的创新。之所以如此,可能有以下几个原因:(1)当地的经济发展对政府管理体制改革提出了更为迫切的要求,这尤其体现在行政效率上;(2)当地的经济能力能够支撑公共服务领域的改革,尤其是公共服务的均等化和服务水平的提高;(3)在经济发展情况良好的情况下,行政改革和公共服务改革相比政治领域的创新更为稳妥,官员面临的政治风险更低。

第二种是资源禀赋对政府创新的影响。国际学术界有许多研究资源禀赋与制度关系的文献,一个基本结论是:对一个地方的发展来说,制度优势强于资源优势,资源不能自然地成为发展的条件,必须借助制度的保障。经常引用的正反例子是:资源贫乏的东亚地区在二战后的快速发展和资源丰富的海湾国家在政治发展上的落后。在中国地方政府创新中,我们也有类似的发现:优越的资源禀赋并不能自发地转化为推动创新的有利条件。拥有丰富资源的地方,在资源没有开发利用之前,有着强烈地依靠资源实现本地发展的冲动,这直接表现为当地政府大张旗鼓地制订各种优惠政策招商引资,政府效率大大提高。但是,随着资源开发带来的财政收入的增加,地方政府的改革动力开始减弱。之所以如此有三个基本原因:(1)资源开发带来的财政收入常常是超额的,完全能够满足地方政府的各项开支,甚至能够弥补工作上的失误,创新自然就被延后了;(2)资源开发产业引发了当地各种利益的集聚,形成了盘根错节的关系网络,尤其是政府官员和部门也被卷进来后,改革创新难以进行;(3)资源开发虽然拉大了当地的收入差距,但由于雇佣的劳动力基本都来自外地,所以当地政府与当地民众之间的矛盾有了缓冲带,资源开采中出现的灾难性事件也不容易扩散到当地社会中,酿成社会危机。当然,丰富的资源并不一定都是“诅咒”,如果对其赚取的超额收入能够有效规划,也能成为政府创新有力的物质支持。

第三种是当地财政情况与政府创新的关系。财政收入稳定与否直接决定着政府的运转情况以及政府行为的范围。在中国,尽管市场经济的发展推动了政府间财政关系的清晰化,但由于财政转移支付制度不健全和基本公共品均等化程度低,所以各地方政府的运行深受财政收入状况的影响。一般来说,财政收入水平低,地方政府提供基本公共品和发展本地社会文化等事业的能力就弱,政府工作人员的收入也相对要少。“吃饭财政”“拖欠工资”是财政收入不足的集中表现。财政收入对政府创新的影响是多维度的,可以归纳出三种关系:(1)财力不足引发或抑制创新。财力不足使得地方政府失去了解决问题的现成的经济手段,必须采取新的手段和措施来应付棘手的问题。财力不足引发的创新既可能是政治领域的,也可能是行政管理和公共服务领域的。前者的典型是在财政压力下四川省推行了乡镇领导的公推公选改革;后者的代表则包括财政不足的地方政府为改善投资环境而进行的行政审批制度改革以及通过引入市场机制来改善基本公共品的提供。财力不足也能抑制创新,因为它会削弱创新的物质基础。在那些财政长期困难的地方,尤其如此。一方面地方政府缺乏足够的资金谋划大事,另一方面官员工资收入难以兑现,也缺乏创新的动力。(2)财政富足对创新的支持或抑制。强有力的财政能够保证地方政府在行政管理,特别是公共品提供方面进行创新。财政富足的地方也会滋生不思进取的想法。(3)财政收入结构对创新的影响。现在的地方财政收入已经多元化了,除了传统的国有资产收入外,还有来自本地民间资本和外来资本(包括外地和国外资本)提供的税收,以及财政转移支付。尽管对于它们如何影响政府创新还缺乏比较系统的研究,但这些收入在整个财政收入中的比例在一定程度上影响着政府创新的领域和创新的动力。比如,本地民间资本或者外来投资是税收主要来源的地方也许更重视投资环境的建设;国有资本强大的地方也许更重视基本公共品的提供;财政转移支付是主要财政来源的地方也许更重视贯彻上级指令。

第四种是经济分配情况对创新的影响。到目前为止,我们还没有掌握经济分配公平性与地方政府创新的清晰关系。主要原因有二,一是地方的经济分配受国家政策的决定和影响,二是缺乏足够的数据来分析地方层面上的收入分配问题。但是,我们看到,在国家的推动下,地方政府正在通过改革和创新来缩小经济分配差距,减少不公平造成的消极影响。在中国地方创新奖的申报项目中,有相当比例的项目是与此有关的,比如最低生活保障制度、农村合作医疗制度等。另一方面,在那些经济收入差距大的地区,一些地方也在有意识地进行创新,来保护收入低的群体。比如一些地方对外来工的保护;有的地方改革社会安全机制,来提高当地居民生活的安全性。

6、公民权利、社会参与和创新的社会环境

公民是政府创新的根本动力,也是创新最终服务的对象。通过创新,政府运行应该更加有效地体现主权在民原则,为民服务的宗旨。维护公民权利,扩大和加强社会参与也能为政府创新创造良好的社会环境,赢得社会的理解,获得社会的支持,从而克服创新中遇到的一些问题。这样,政府创新就能与公民社会建设形成良好的互相增强关系。中国地方政府创新奖把公民参与程度作为评价创新项目的六个指标之一,认为创新项目应该“有助于提高公民的政治参与,增加政治透明度,使公民对地方事务拥有更大的发言权”。

从总体上说,公民社会的发展推动了政府创新。这体现在以下几个方面:(1)公民社会的健康发展为政府创新设定了明确的目标。市场经济的发展必然推动公民社会的发育和强大。而健康的公民社会不仅能够制约政府权力的滥用,也能为政府的有效运行提供支持,这样才能使政府与社会之间形成信任关系。在中国,从各个层次扩大公民有序的政治参与,保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益,引导公民依法行使权利、履行义务是政治发展的重要目标之一,也是地方政府创新的明确目标,因为公民社会是从基层发育起来的,地方公共事务是公民权利实现的主要平台。(2)公民社会的发展有利于地方政府辨别和确定创新领域和创新重点。能够及时回应社会要求的政府创新是最有价值的。公民社会的发展推动了社会利益和社会要求的表达,使政府与社会之间信息沟通更加通畅,互动方式更加组织化和制度化,有利于政府及时发现社会问题,并在体制内解决这些问题。中国的公民社会尽管还处于发育阶段,但已经产生了一些值得重视并发挥了作用的力量。(3)公民社会的创新为政府创新提供了借鉴。在理论上,公民社会比政府更富有创新性。随着公民社会的发展及其对政府治理参与水平的提高,公民社会的一些创新也能直接或间接为政府提供解决问题的模本。在中国,一些具有国际联系的非政府组织积极参与到地方政府创新中,它们为地方政府提供了相关的国际经验,举行人员培训,有的甚至还引入了国际资金支持项目。对于公民社会创新,政府不仅应该提供宽松而富有支持性的环境,也要保持学习的态度,从中汲取有价值的东西。

在中国地方政府创新奖获奖项目中,我们发现了一些目前非常活跃的公民社会因素。它们包括:(1)环保领域中非政府组织的发展,不仅对地方政府的环保行为给予了有力的监督,也推动了政府在相应领域的改革;(2)在消费领域中公民自发发起的“维权”行动或组织,加快了政府在相关领域的改革;(3)地方新闻媒体“公共性”的增强,加大了对当地社会问题的关注和对政府部门的监督;(4)以网络为平台形成的新的“公共舆论”成为了发表意见,动员行动的重要力量;(5)学术团体积极参与到地方政府改革中,通过提供咨询、参与决策、进行评估等方式有效地表达了“第三方”的力量;(6)个别具有“超强”公民意识的公民利用法律,保护自身以及群体的利益,迫使地方政府纠正错误行为,甚至在体制机制上进行创新。等等。

7、弱势部门、弱势群体与政府创新的突破口

政府的科层结构以及追求稳定和秩序的特性决定了政府创新的艰巨性。但是任何政府都没有达到整体一致性,部门之间权力的相对不平衡以及面临问题的差异性使得政府本身也存在着分化,这就为寻找创新突破口提供了可能性。在中国地方政府中,弱势部门的创新和针对弱势群体的创新就是两个重要的突破口。

所谓弱势部门包括两类:一类是拥有的法定权力没有得到充分实现的部门,人大常委会、环保部门等是典型代表;另一类是功能以服务而非管制为主的政府部门,民政部门、妇联、工会等是典型代表。这些部门的“弱势”是就整个政治体系而言的。“强势”部门拥有实质性的决策权、资源分配权以及行政审批权等权力。这种权力地位决定了它们是相对稳定的,缺乏足够的创新动力,即使有创新行为,也可能深受部门利益的局限。弱势部门通常并没有这种既得权力地位的束缚。当然,其中大部分会因为长期不受重视而放弃创新。即使没有作为,也是可以理解的,因为它们掌握的是“软权力”“橡皮图章”,不是真正的“衙门”。

然而,弱势部门在创新上可以掌握“强势”,从而成为富有活力的部门,甚至取得制度性突破。有三个因素造成了这种“势”的转化:(1)这些部门本身拥有的制度性权力从“潜在”转化为“实在”。这些部门之所以“弱”并不是因为没有法律赋予的权力,而是这些权力在现行体制中被有意忽视或弱化了。一旦这些部门认真履行起自己的职能,就能从现有制度中获得明确的“合法性”。(2)这些部门所进行的创新往往弥补了现有制度运行的缺陷。这些部门沦为“弱势”反映了现行体制的缺陷。只有它们真正运行起来,才能实现政府的内部平衡性和整体性,也能解决长期被忽视的制度性问题。因此,这些部门的创新往往具有很强的制度意义。(3)这些部门的官员有作为的空间。这些部门由于长期的无所作为,不受重视,所以如果领导有意作为,那就很容易在短时间取得成绩。这些部门领导经常讲的是“有为才有位”,反映了弱势部门的“后发优势”。

至于弱势群体,这里主要指的是那些没有从改革过程中及时获得利益或者相对被剥夺的群体以及人权最容易受到侵犯的群体,农民、农民工、城市新增加的失业者、妇女、儿童等都属于这个群体。在过去相当长的时间内,这些群体的合法权益没有得到足够的重视和保护,因此成为改革过程中的“弱势”群体。以维护他们的权益为目标的政府创新与其他方面的创新相比有着独特的优势,因此近年来成为地方政府创新的重要内容。优势集中体现在两点:(1)救助弱势群体具有道德意义。弱势群体需要救助是一个社会的道德底线,也是政府维护社会公平的基本内容。随着经济发展达到一定的水平,各级地方政府开始把救助弱势群体列入工作议程。这一方面得益于地方财政收入的增加,另一方面也是社会共识和要求使然。(2)救助弱势群体是一个政治敏感性弱、政治责任性强的事业。对于相关部门来说,从事这个方面的创新与政治改革方面的创新相比没有政治敏感性和高度的风险性,但又能体现自身的责任意识,容易获得上级、同级以及社会等各个方面的赞同和支持。按照中国的政治心理,这是“积德行善”的事情,不能拖延和反对。正因为如此,这类创新成为政府创新的重要突破口。在第一届中国地方政府创新奖20个入围项目中,有5个涉及弱势群体保护,其中有2个获得优胜奖,占优胜奖项目总数的20%;在第二届18个入围项目中,有5个项目涉及弱势群体保护,其中3个获得优胜奖,占优胜奖项目的30%;到第三届,在25个入围项目中,有7个涉及弱势群体保护,其中4个获得优胜奖,占优胜奖项目的40%。

在某种意义上,弱势部门的存在说明了现有体制的内在潜力还有很大的发挥空间,政府创新就应该通过动员这些部门来挖掘体制内的潜力,以增强整个制度的适应能力;弱势群体的存在则为政府创新提供了明确的对象和领域,政府应该承担其救助这些群体的责任,这是任何政府都无法摆脱的责任。通过扶助这些群体,可以提高社会的公平性,并化解和减少社会矛盾,从而提高政府的合法性。因此,发挥弱势部门的潜力,扶助弱势群体不仅是创新的突破口,也是增强政府合法性的有效渠道。

8、技术变革与制度推进

技术是政府治理的要素之一,技术变革是政府治理现代化的重要推动力量。对于政府来说,技术变革既可以带来治理手段的创新,也可能推动治理机制(组织和制度层次)的创新。

技术变革中的“后发优势”现象同样存在于政府治理现代化中。中国各级地方政府正在享受着这种优势。过去20多年来,通信技术和信息技术的成果逐步被采用,以电话、传真机、复印机、网络为代表的现代化办公工具开始在地方政府普及,在技术应用方面几乎与发达国家同步,并领先于许多发展中国家,这大大便利了地方政府采集、处理和发布信息,为政府内部各个层级、各部门之间以及政府与社会之间的信息沟通提供了通畅便捷的渠道。这些技术手段的应用有利于增强政府三个方面的治理能力。首先是政府内部信息的交流和整合能力,提高了政府内部的协调性与行动的一致性;其次是政府对社会需求的获知和回应能力,有利于政府及时了解民情,解决问题;再次是政府的透明度。如果说前两种是政府自身能力的话,那么透明度则是政府与社会共享的能力。借助现代信息技术,政府及时发布信息,便利了社会的了解和监督,提高了社会参与治理的能力,也增强了政府的信任水平。

根据中国地方政府创新奖掌握的案例,目前有四类借助技术手段进行的创新:(1)通过网络实现政府信息公开。各级政府都建立了自己的网站,用来公布政府信息,以方便社会公众了解。(2)通过网络实现政府与公众的互动,扩大公众的参与。典型代表是网站留言、聊天等功能的运用以及政府会议的网络直播等。(3)通过网络进行政府审批,以简化环节,并减少审批过程中的人为因素干扰,约束审批权力。(4)企业管理技术在政府中的运用,以规范政府运作环节和程序。典型代表是企业质量管理体系被应用到政府管理中。

目前,有三个因素限制着技术变革推动的政府创新:(1)采用和应用技术的成本有时候超过了地方政府的负担水平。比如有些地方政府没有足够的资金来普及网络办公,有的地方政府难以承担电话和网络费用。这样,先进的技术就成为了这些不发达地区政府的财政负担。(2)相关政府部门的工作人员不熟悉新技术的使用,造成了一些先进技术设备的闲置。(3)现有体制机制限制了新技术的应用。新技术的应用适应的是社会的要求,但是体制机制的改革往往落后于社会发展和技术的进步,因此常常成为技术应用的“瓶颈”。典型代表是一些政府网站囿于保密体制以及领导个人的好恶失去了信息公开的功能。总的来说,技术变革必须得到制度创新的配合和支持,才能更有效地发挥应有的作用。

9、试点、学习与创新的扩散

创新不是一个行为,而是一个过程,而成功的创新是一个可以延伸的过程。对于政府创新来说,大部分创新都不是“原创性”的,而是“学习型”的,因此,创新的过程实质上也是学习的过程。

所谓创新的扩散就是一项创新被其他主体学习和采纳的过程。观察中国地方政府创新,可以区别出三种创新扩散形式:(1)体制型学习,指的是上级政府根据发展战略的要求,指定特定地方政府进行政策、机制、体制等方面改革的先行试验,然后进行总结并加以推广。各种改革试点、经济特区以及各类开发区的出现是这类创新的典型形式。由于上级对试点的宽容态度和给予的各个方面的支持,尤其是法律和制度的支持,所以试点创新成功的可能性大,也很容易在更大范围推广。但是在推广过程中,也可能因为上级采取的“一刀切”要求,使创新在一些地方失效。(2)自主型学习,指的是地方政府根据本地发展的需要,有意识、有目的地学习国内外相关经验和做法,并加以调整以解决本地问题。目前,地方政府自主学习主要依靠两个渠道。一个是到其他地方,甚至国外进行学习“取经”;另一个是依托高校研究机构,总结其他地方的经验,然后提出创新建议。由于地方政府有意为之,所以学习更有针对性,成本也可能更经济。(3)无意识学习,指的是地方政府在解决当地问题时,把偶然获得的信息加以使用。这通常发生在现有的做法都无法使用的情况下,偶然获得的信息成为其揭开工作“死结”的窍门。在三类创新扩散形式中,体制型学习使用的最为频繁,这显然是集中体制下,有作为的上级政府所推动的结果。但是自主型学习也在增长,这与地方政府创新意识的增强以及上级对创新的鼓励有直接的关系。

创新扩散有多种结果,比如有的创新被“发扬光大”“推陈出新”,有的创新在推广过程中“中途夭折”,有的创新由于没有根据环境变化进行调整而出现“南橘北枳”的结果,有的创新则犯了“南辕北辙”的方向性错误,有的创新在采纳的过程中只重视形式,不重视实质,而成为“邯郸学步”,有的创新在本地受冷落,却在其他地方发展起来,出现“墙里开花墙外香”的结果。这些结果可以归纳为创新扩散的三种命运,即成功地扩展到更大的范围;在扩散中失败;在扩散过程中出现变异,创新的部分内容被采纳,部分内容被抛弃。

在现有体制下,要实现政府创新的成功扩散,上级政府乃至中央政府的介入是非常重要的,这样就直接赋予了创新的“合法性”。至于具体创新要在具体地方取得成功,则需要创新能够适应当地的环境,尤其要具有可操作性。政府是一个规范的系统,虽然地方政府管辖的地域、人口、自然条件等客观因素存在着差别,但是政府内部结构是一致的,因此政府创新,尤其是制度性创新是很容易扩散开来的。这也是政府创新与企业创新、社会创新在扩散过程中的根本区别。

10、口号化、意识形态化、形象化与政府创新误区

尽管“创新”已经成为一个衡量政府形象的指标,但是我们必须注意到政府内在地具有“反”创新的倾向。一方面,政府本质上追求稳定,创新是非常态的行为,因此常常为了稳定而牺牲创新;另一方面,相对于民众,政府拥有信息优势,因此有可能为了政治需要夸大创新的价值和效果,以逃避民众对创新的批评和反对。

在中国地方政府中,我们也能发现这两种“反”创新的倾向以及更为具体的体现形式。比较而言,各级政府都努力进入创新者的行列,大张旗鼓地宣传创新、推动创新,避免被上级政府以及社会批评为“保守”“不思进取”。这虽然掩盖了“反”创新的倾向,却进入了其他误区,创新行为反而具有反创新之“实”。

观察地方政府创新,有三个误区值得重视:(1)把创新“口号化”。一些地方政府为了突出自己的创新形象,把创新变成政治口号,要求所有部门都要进行所谓的“创新”,使得这些部门不仅在各种会议文件上高喊与创新有关的口号,以回应上级要求,而且夸大自己工作的创新性,即便是常规工作也要换个说法来体现创新。这必然造成创新的“形式化”和围绕创新进行的浮夸。(2)把创新“意识形态化”。意识形态化就是把创新绝对化,认为“只有新的东西才是先进的、合理的”,如果工作中没有新的东西,就说明相关政府部门不能与时俱进,相关官员思想保守,难堪大用。这在一定程度上造成了地方政府运行中的“断裂”和政府行为的非连续性,因为新到任的官员为了体现自己的创新形象,会放弃前任的各种做法,即便是合理的做法。这种创新不仅会造成官员之间的矛盾,而且是对合法性资源的巨大浪费。(3)把创新“盆景化”。一些地方政府和官员为了树立形象,会倾注所有资源来树立创新典型。在丰富资源的支撑下,这些典型形象突出,光鲜照人。然而这样的典型由于是集中当地资源树立的,因此造成了当地发展的不平衡。而一旦树典型的领导离开,这些典型失去了支持,会很快败落下来,投入的大量资源被白白浪费掉。更重要的是,这些典型具有过强的特殊性,无法推广到更大范围内,因此只能是供参观和谈论的“盆景”。

简要的结论:以上分析中的观点都是基于观察提出的,但是其中有的观点带有猜测性,需要进一步获得更多的观察资料和信息来加以调整和完善。然而,通过对过去三届中国地方政府创新申请项目和获奖项目的观察和初步分析,我们更加清晰地认识到,对于中国这个庞大体制的成功变革和转型来说,发生在不同地方、不同部门的政府创新对于解决现有体制存在的问题、发挥体制内在的潜力以及提高现有体制的适应性和有效性方面是非常必要的。几乎所有项目都在当地发挥了不同程度的积极作用,在解决当地社会出现的紧迫问题的同时,也增强了民众对当地政府的信任和支持,并对其他地方乃至全国富有启发意义。

地方政府创新研究具有强烈的现实取向。尽管我们还没有对中国地方政府创新给予系统的总结和分析,但是我们认为两个研究路向是值得尝试的。一个是“因素法”,即通过分析一定数量成功和失败的创新案例,从中归纳出具有共性的因素,然后在更大样本范围内进行验证,最后得出一些普遍性因素,以指导创新者,使其创新行为更具有可行性;另一个是“能动者法”,即分析创新者(个人或部门)的创新行为,总结他们成为创新者的原因以及取得成功或失败的条件,以发现更多的创新者。

通过对现有地方政府创新案例和创新者的分析,我们可以大致归纳出九个有利于创新成功的因素。它们是:有能力和远见的创新者、团结协作的创新团体(领导集体)、周密而可行的创新计划、有力的实施者、上级的认可和支持、相关部门或机构的配合和支持、当地民众的理解与参与、有利的舆论环境以及创新者职位的升迁。在现有体制下,创新者的作用和上级,尤其是中央的认可和支持最为关键。创新者是创新观念的实践者,也是各种因素的利用者和转化者;上级是官方合法性的授予者,也是体制内资源的提供者。因此,目前,既要发现、培养和鼓励更多的创新者涌现,也要使上级更全面地了解发生在地方基层各个角落的创新,通过制度化渠道将这些地方创新转化为政策措施、法律规定以及制度规范,使这些散落在各地的创新能够从“点”扩散到“面”,从局部推广到全国,从而有效地保留和发挥这些创新的价值。


(因篇幅原因,论文参考文献等内容请查看期刊原文)


杨雪冬,男,河北涞源人,毕业于北京大学,博士,清华大学社会科学学院政治学系长聘教授、系主任。

来源:《公共管理学报》2008年第1期



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