周鲁耀:统合治理”:地方政府经营行为的一种理论解释

选择字号:   本文共阅读 1739 次 更新时间:2015-11-14 01:19

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周鲁耀  


摘要:“统合治理”是指地方政府在城市化过程中利用公司化平台进行经营性运作的治理模式。“统合治理”模式下,政治机制、行政机制与公司化经营机制的勾连成为地方政府权力运行模式的主要特征,项目平台公司成为承载权力运行的典型组织化治理工具,并进而实现了外部资源汲取能力的提升及内部资源整合能力的强化两个方向上的权力扩张。我国地方政府普遍采用“统合治理”模式推动开发区建设和城市基础设施建设,并取得了显著绩效。但这种治理模式也面临着权力冲突与合法性问题,其未来走向取则决于地方政府在集权权力结构下对中央绩效压力回应策略的选择。

关键词:“统合治理”  地方政府  经营行为  权力扩张


从改革开放初期扶持和发展本地企业,以“公司化经营”的方式获取税收利益;到分税制改革后转向重点发展开发区,通过开发区模式整合土地资源与企业资本;再到2000年以后越来越重视“经营城市”,利用对国有土地资源的运作获取高额回报用于发展建设,地方政府经济发展策略不断调整转换,但政府权力对市场和社会资源的控制与整合始终没有变化。政府权力相对于市场和社会的优势地位与“政治集权-经济分权”结构下的地方政府统筹资源发展经济的自主权力相结合,使得当前中国地方政府治理具有鲜明的“统合性”特征。


一、地方政府“统合治理”模式的形成与演变

改革开放以来,中国地方政府在地区的经济增长中始终扮演着重要角色,“那种寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济的发展的热情在世界范围内也是罕见的[1]。”对更大目标的实现依赖于更多权力的获得,对地方政府而言,这种权力的增加主要是来源于“政治集权-经济分权”结构下中央政府对经济发展权力的下放。政府的经济权力主要包括三种方式:税收、借贷以及发行货币[2]139-140。对我国地方政府而言,这三种权力都难以直接实现。如何突破既有制度的限制,将发展经济的内在驱动具现为对各类资源的实际控制能力,成为地方政府谋求经济绩效的通行做法。改革开放初期,地方政府的应对策略是通过发展地方国有企业,进而获得更多的税收分成以及分享企业利润剩余;随着分税制改革、现代企业制度完善以及民营经济发展的冲击,地方政府开始从经营企业转向经营土地,通过设立政府性融资平台公司的方式绕过《预算法》对地方政府借贷的限制。

根据地方政府经济权力的不同获取方式,又可以大致分为两个主要阶段:

第一阶段:基层政府对企业的经营时期2

地方政府对企业的经营行为是在改革开放初期中央在人事、财政、经济管理等各个方面向地方进行权力下放的大背景下形成的。1994年之前中央-地方政府的财政包干制促使将地方政府变成了有明确的自身利益的行动主体,对促使地方政府大力兴办企业、扩大地方投资规模方面发挥了突出的作用[3]。戴慕珍(Jean C.Oi)等学者在上世纪90年代初开始观察到了改革开放初期地方政府(主要是县及县以下政府)的经营行为在本地区企业发展中的重要作用[4]。戴慕珍使用了“地方政府统合主义”(Local State Corporatism)的概念,将中国地方政府的行为方式描述为追逐利益的公司,政府官员类似“政治企业家”。 20世纪80年代和90年代中国开展的一系列财政和税收等经济政策改革,在地方政府之间形成了一种竞争机制,从而使地方政府获得了通过发展地方经济获取额外税收的积极性;同时由于地方政府继承了计划经济时代对社会的控制网络与渠道,从而具有了对本地区各类资源进行统筹的能力。通过这种方式,中国地方政府一方面选择性的私有化加强了集体经济,另一方面也开始把扶持的对象和范围扩展到私营企业,进而在很大程度上扮演了公司管理经营者的角色。

在这一过程中,由于地方政府和地方企业在一定程度上形成了“利益共同体”,地方政府通过帮助企业获得银行贷款等各种方式促进了地方企业的高速发展。但地方政府的这种扶持行为并非完全基于公共性治理的长期战略,促使企业规模扩大的目标是为了完成财政包干任务[5]46。

第二阶段:从经营企业转向经营辖区

1994年起中央政府开始确立税收分享方案推进了中央与地方财政关系的规范化。分税制改革后,中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系,中央享有了地方企业主体税种增值税的75%,并且并不分担企业经营和破产的风险。因而与过去的包干制相比,在分税制下地方政府经营企业的收益减小而风险加大了[6]。在这种情况下,地方政府要通过的新的“经济权力”来满足投资与建设的需要。

促成地方政府从经营企业向“经营辖区”转变的基础要素是地方政府获得了辖区内土地资源的出让与开发权力。1998年《土地管理法》的修订出台,将农村土地转为城市建设用地的权力赋予了地方政府,地方政府垄断了土地的一级市场供应。此后,通过对区域内关键要素特别是土地的控制权,地方政府开始了从经营企业向经营城市的策略转变[7]298-306。在这种背景下,“经营土地”的地方政府与“经营产品”的企业共同作用于并最终形塑了中国资本与产品市场,曹正汉等将之称之为“双层经营结构”:在第一层面,地方政府为了促进地区经济的增长以及增加地方财政收入,对辖区进行整体性的开发与经营,其经营手段主要是土地规划与出让;在第二层面,则是由企业作为主体依托地方政府提供的土地、基础设施、公共服务等要素开展具体的生产经营活动,并作为地方政府土地出让金以及税收收入的主要来源[8]。由于地方政府可以有效掌控区域内土地资源的出让与开发,在市场化改革和地区竞争的压力下,地方政府更倾向于演变成对区域经济要素进行综合控制的经营者。同时,随着地方经济增长更加依赖政策性资本投入,地方政府越来越依赖财政担保和土地抵押等方式获取更大规模的金融贷款,并倾向于通过提高土地附加值来提高土地出让价格,进而获得更多的土地出让金以及建筑营业税收入,由此形成了“土地-金融-财政”三位一体的经营格局[9],并进而造成了土地出让金及与土地出让相关的财税收入在地方财政收入构成中的比重快速增加[10]。4F

土地和企业始终是地方政府两个核心的经营要素;从经营企业到经营开发区再到经营土地,地方政府在不同的发展阶段对土地与企业的统合方式发生了重大转变。在早期经营企业时期,地方政府通过土地来经营企业,土地是承载公司的载体,公司及附加在公司上的投资与利税是经营的对象。在经营开发区阶段,地方政府开始把土地要素与企业要素合并,通过经营园区来实现对企业的间接经营的对象。在经营城市模式下,政府则是通过组建项目平台公司的方式来实现对土地的经营,企业成为政府项目开发的组织载体,而土地成为经营的对象。“在多数社会中,权力围绕稀缺的重要资源来组织;而极少围绕充裕的资源来组织。”[11]462-473地方政府经营的重心从企业向土地的转移事实上也反映了随着市场经济改革的不断深化和民营经济的发展,企业作为一种资源组织结构,已经越来越普遍;相反由于政府对土地资源的垄断性供给,土地的稀缺性日益凸显。

中外学者对地方政府经营性行为做了大量的观察与研究。戴慕珍等人提出的“地方政府统合主义”理论对改革开放初期地方政府尤其是县级以下地方政府经济发展模式有着较强的解释力。随着90年代中后期以来地方政府逐渐由经营企业转向经营辖区,李侃如、周飞舟、周黎安、曹正汉、史晋川、周雪光、折晓叶等一批学者深刻分析了地方政府经营性产生及转变与中央-地方财政分权、分税制改革等因素之间的相关性,围绕“财政联邦主义”、“晋升锦标赛”、“项目治国”、“土地财政”等一系列理论假说从不同角度对地方政府经营性现象进行了解释,已经形成了一个对于转型期中国地方政府行为研究的“理论群簇”。

但当前地方政府经营行为并不是单纯的对区域内资源的整合聚集,而是政府公司化运作、企业家精神以及公共服务市场化改革的杂糅交织。地方政府公司化经营导致的政府权力扩张冲动、公共产品的市场化导致的对公共权力监管困难、以及政府管理模式的企业化改革可能带来的原有控权机制失灵,这三方面的影响交织叠加,共同导致了地方政府在“经营”过程中的权力非公共运用问题,并使之区别于单纯的政府管理企业化改革、公共服务市场化供给以及地方政府公司化经营等现象。这也导致了地方政府经营行为的外在表现错综复杂,“开发区”、“新区”、“管委会”、“城投公司”等都在一定程度上成为经营性政府的组织载体。

“统合治理”是对地方政府在城市化过程中利用公司化平台实施经营性运作行为的集中概括,用以指称这种以政府项目平台公司为组织性治理工具、以土地等核心公共资源为经营对象的地方政府经营策略。“统合治理”模式是地方政府将中央政府下放的经济权力最大化利用的逻辑结果,而中央政府对经济绩效合法性诉求与自上而下层层授权式的集权权力结构之间的张力,为地方政府提供了权力运作的空间。虽然政府经营性现象表现形式纷繁多元,但其内在的政府权力运作机制却是一致的。揭示“统合治理”模式背后的权力运行逻辑,是理解地方政府经营策略现状、存在问题以及发展趋势的关键所在。


二、“统合治理”模式下地方政府的权力运行逻辑

从“治理系统”分析的视角出发,“权力”可以被看成是对资源的获取与使用,权力扩张意味着组织对资源获取能力与使用手段的增强。“统合治理”模式下,政治机制、行政机制与公司化经营机制的勾连成为地方政府权力运行模式的主要特征,项目平台公司成为承载权力运行的典型组织化治理工具,并进而实现了外部资源汲取能力的提升及内部资源整合能力的强化两个方向上的权力扩张。

(一)政治机制、行政机制与公司经营机制的勾连

在古德诺区分了国家(主权者)意志的表达与国家(主权者)意志的执行两种不同的国家行为之后,“政治-行政”二分成为政府行为研究的一个基本分析范式。为了保证国家意志能够得到贯彻执行,行政必须置于政治的控制之下;同时,为了提高政府运作的高效率,又必须保证行政具有一定的自由裁量空间。新中国成立后,“党-国家”的二元体制强化了这种行政机制与政治机制相互交织、行政权力附属于政治权力的权力结构。在这种结构之下,政治意图需要通过行政权力的运作来具体完成,而行政权力在运行中也借用了政治权力的灵活性与权威性。这也使得地方政府扩张其权力的努力不但需要诉诸于正式的政府科层制结构,更需要从科层制之外、由中央政府自上而下层层授权而来的政治权力中寻找。通过设立项目平台公司这类政府性组织工具,地方政府将固有的行政机制、政治机制与公司化的经营体制相结合,使其权力在外部资源汲取及内部资源整合两个方向上都实现了对所获授权的扩张。

这种将行政机制、政治机制与公司化运营机制相勾连的现象,被折晓叶教授总结为“行政-政治-公司”三位一体的统合机制。其中行政机制是由科层制赋予政府机构的权力,即建立在制度规则上的正式权威,“其前提是政府具有行政统合权,采用科层制的事本主义或曰技术治理的路线,强调规划、规则和程序等的重要性[12]。”政治机制则是由“行政统合”权延伸出来的非常规的权力运作方式,具有依靠政治动员增加治理灵活性进而使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力。公司机制则是政府在控制土地等核心资源要素情况下,通过借助生产、建设和经营公共物品的项目公司,以实现政府既定目标的制度安排和经营策略。行政机制、政治机制及公司机制共同构成了政府统合治理机制的三个支撑点:其中行政机制提供了基于科层制规则的正式权威;政治机制提供了突破既定规则设计的政治动员能力及工作的灵活性;而公司机制则提供了这种统合机制得以实施的组织形式,即项目平台公司。

我们认为行政机制、政治机制与公司机制三者之间并不能达成一个稳态的“三角形”,政府权力的行政机制和政治机制通过分别与公司化运作机制 “统合”,实现了政府权力所具有的资源动员能力与企业化的经营形式相勾连、科层制下的正式权威与企业化的资源调配机制相勾连,进而强化了对组织内部和外部资源的控制能力。所以公司化运作机制只是一种“中介形态”,原有的行政机制与政治机制在与公司机制结合后分别得到了强化和扩张。这种强化通过项目平台工作作为组织载体实现,并进而形成了“统合治理”模式下地方政府权力扩张的两种路径。

(二)组织性治理工具:项目平台公司

治理工具是作为治理主体的政府为实现治理目标而采取的行动策略或方式。项目平台公司等政府企业是地方政府统合治理模式下最主要的治理工具,借助于项目平台公司这种组织形式,地方政府在对土地这类公共资源的经营上实现了政府权力性垄断与市场化运作机制的勾连。

作为统合治理模式下的典型的治理工具,这类组织一般具有三方面典型的特征:第一,兼有政府与企业的双重身份;第二,以项目制为驱动,一般以特定项目的完成为目标;第三,其核心功能多是作为地方政府融资平台。这使其区别于传统的政府机构与公企业等组织结构。

政府性项目平台公司往往兼具政府与企业的双重身份,最典型的就是“一套班子,两块牌子”式的组织架构。一方面这类组织位于正式的政府序列之中,正式组织成员通常具有公职人员身份并具有相应的行政级别,掌握着一定的政府行政权力;另一方面这类组织又具有企业的身份,以市场主体的身份参与各类市场经济性活动。借助于两种身份的同时共存、随时切换,这类组织能够将政治逻辑引入市场领域,实现政府权力对资源的垄断性控制;或者将市场机制引入行政领域,实现对政府性资源的市场化运作,进而获得双重收益。

“项目制”驱动则成为这类政府性项目平台公司的基本运作机制。通过项目制下的分级运作,“下级政权便有可能对既定的集权框架和科层制逻辑有所修正,从中加入更多各自的意图和利益,获得更多的自主权力。”[13]

第三个典型特征在于这类组织通常具有融资平台的功能。地方政府组通过组建投融资平台进行基础设施和城市建设由来已久,作为地方公共基础设施建设的融资渠道,自上世纪90年代开始地方政府就组建了大量“城市发展投资公司”形式的地方政府融资平台公司。2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》后,地方投融资平台的规模和数量都急遽扩张,很多地方政府开始把投融资平台作为城市建设融资的主要工具。在实践中,纯粹地方政府融资平台相对较少,大量地方政府融资平台公司都是基于特定项目开展融资,同时肩负着一定的区域治理任务。

这些特征使得“政府项目平台公司”与传统科层制下的政府机构或公企业相比都具有明显差异。虽然在组织架构上更接近于一般公司制的治理结构,但其内部权力运作仍然遵循着行政逻辑与政治逻辑,而非市场逻辑。在主要职能和权力运行机制上,项目平台公司体现出比一般公企业更强的政府权力主导性;从机构的价值目标与考核要求看,又往往存在公共价值与政府收益之间的冲突。从对权力的监督和制约机制看,这类组织一般不具备完整的政府部门的权力制约与监督制度,同时也缺少完整企业组织结构下的制约与监督制度。

(三)“统合治理”模式下地方政府权力扩张

组织中权力的扩张机制存在两种基本的研究取向:其一是行动取向,即从组织与外部因素的互动中解释组织中权力的扩张现象;其二是秩序取向,即通过对组织自身中新模式与新秩序生成的观察来解释组织中的权力扩张现象。“统合模式”下地方政府权力扩张,既表现在与外部制度环境与其他行动者之间关系的改变上,同时也是对政府内部既有组织结构与权力结构的一种调整。

通过行政机制、政治机制与公司化运作机制的结合,政府权力的扩张表现在两个方面:一方面,政治机制对资源的动员与整合能力以及绕过既定规则体系的灵活性与公司机制下对资源进行市场化运作与经营的方式相结合,使得地方政府能够统筹的资源量被放大,地方政府对社会、市场资源的汲取能力不断强化;另一方面,国家法规体系所赋予科层制的正式权威与企业条件下更加灵活机动的组织形式与用人机制相结合,也大大扩展了政府机构的组织权力。其中,显化的权力大部分来自于政治机制与公司化运作机制结合所带来的政府外部资源汲取能力的强化;行政机制与公司化结合带来的行政组织权力的扩张则更加隐蔽。

在外部权力扩张方面,“统合治理”模式下地方政府实际上遵循了一条“以土地经营获取土地出让溢价为基础——不断扩张其职能与治理区域并持续扩大组织的规模和影响范围——最终使土地出让带来的资金资源固化为组织自身权力”的逻辑。在这个过程中权力与规模不断累积并相互作用,“权力的推动力导致规模的扩大,而规模的增长又带来对更大的权力的需要”[14]251-292。其中资金筹集能力的增强是对地方政府权力扩张的直接体现,而通过职能的扩张与管辖区域及下设机构的扩张,资金筹集能力又被转化为地方政府治理能力的提升。反过来,职能、区域与下设机构的扩张,又进一步增强了政府项目平台公司的资金筹集能力,并实现了把这种外部资源汲取能力固化为组织的内部权力。

从内部的权力运行看来看,“统合治理”模式对传统的行政机制也施加着悄然的影响:通过一种介于政府和市场之间的组织架构,能够使公共服务供给的市场化运作与传统行政体制之间的机制冲突和价值矛盾得到缓冲和消解。“统合治理”模式大量采用了公司化组织结构,但与新公共管理运动所倡导的“用企业家精神改造传统政府部门”的主张不同,这类组织所具有的企业化特征并非行政体制改革驱动下对传统官僚体制弊端的主动回应,而是传统体制在任务压力发生变化的条件下所采取的一种应对策略,其内部行为准则、价值取向、激励导向,都与传统的行政体制相趋同。

外部与内部权力扩张往往交织在一起:外部资源整合能力的增长需要借助政府部门组织权力扩张来实现;而政府部门组织权力扩张则往往达到了将外部资源整合能力增加所带来的效益内部化的结果。借助于政治机制、行政机制与公司运作机制的勾连,组织能够对外部资源整合能力进行“内部化”,把组织从外部汲取的资源固化为组织的内部利益。与此同时,这种政治机制、行政机制与公司运行机制的勾连,消解了传统科层制下既定程序和制度约束,同时又缺少完善的企业治理结构中的监督制约机制,政府权力被滥用的风险也大大增加了。


三、“统合治理”模式下的权力冲突及合法性困境

“统合治理”模式在带来较高绩效的同时,由于原有政府与企业架构下相关制度的不兼容,以及这种治理模式所带来的对既有法律与制度安排的突破,不可避免的会面临政府与企业两种组织架构下权力的结构性冲突及与既有法律制度设计相抵触所产生的合法性困境。

(一)“统合治理”模式下的权力冲突

权力行使也是组织内部的决策过程,这一事实可能导致两种冲突:其一是利益冲突,即指个人利益、组织利益和公众利益之间的冲突;其二则是各种权力来源之间的冲突,即组织的上级、政府官员和法律之间的冲突[15]97。权力是一种身份上的相对优势地位,同时也是一种对关键资源的控制,因而权力冲突一般也表现为组织成员的身份冲突与利益冲突。

逆向选择、道德风险以及“第三方无法验证的某些变量”,都有可能导致委托人与被委托人之间的权力和利益冲突。为避免组织运行中的利益相关者发生权力冲突,政府机构和企业在制度架构中都存在一整套风险防控机制。我国《公司法》规定公司法人治理结构是由股东大会、董事会、监事会和经理组成的一种组织结构,公司由股东大会、董事会、监事会和经理这四方相互制衡,通过将最终控制权、实际控制权、经营权和监督权相分离的制度设计,达成了公司内部的权力结构平衡。在政府机构中这种权力制约与平衡机制被安排的更为严密,通过三事分工→三职分定→三责分置→三权分立的权力配置逻辑,形成决策、执行与监督权力之间的既相互制约又相互配合的权力结构[16]。

政府与企业模式下对防范与化解权力冲突及利益冲突的制度性安排是基于不同的合法性基础之形成的,两种制度安排之间往往难以兼容。行政部门是建立在法理权威基础之上的,即其合法性基础在于正式的规章制度以及确定的行政流程;企业组织对利益冲突的防范主要目的在于通组织内部一次性、长期的契约替代自由市场中一系列的短期契约从而节约交易费用。“某一支配方式所具有的特定权威类型和合法性基础,与其他支配方式下的合法性基础就会存在兼容的困难”[17],项目平台公司这类组织虽然表面上兼具了政府与企业的两套控权机制,却不可避免的会产生合法性基础难以兼容的问题。

兼容性的问题具体表现在两类组织不同的激励机制与监督机制的设计之中。为了保证委托人的利益最大化而进行制度设计时,无论政府还是企业都会“尽力建立起一个由他的代理人组成的监督体系,以此来缩小他所面临的信息差距。与此相似,一个设计的很好的宪政也必须要将不同的政府主体组织成监督体系[18]91。”但政府与企业在对代理人控制机制的选择上存在显著差异:企业组织架构下,道德风险和逆向选择问题的可行方案是赋予代理人以利润的剩余索取权,通过产权的合理分配来解决激励效率问题[19]117。这种策略往往并不适用于政府组织,在政府部门,激励的表现形式仍然主要是传统科层制下“有保障的薪金加上不依赖于偶然性和随意性的升迁机会”,以及“严格的纪律控制,同时体恤官员的荣誉感,加上身份群体声望感的发展以及接受公众批评的可能性”[20]1107。这种对代理人控制手段的不兼容在项目平台公司之中通常表现为两种机制同时存在,但又都难以真正发挥其功能。

此外,统合治理模式下地方政府在公共产品供给职能与公共资源经营职能之间往往缺少明确区分,政府在进行以土地为核心的公共资源经营以及在提供公共产品时存在价值取向、评价标准、决策程序等方面的差异。政府和企业双重职能的组织形态使组织对公共利益的界定变得模糊,同时组织成员的多重身份也加剧了组织利益的多元化,使得利益冲突问题变得更加复杂和突出。组织运行中两种权力运行机制之间发生的冲突,往往可能导致的结果是产生大量的权力制约与监督的空白地带,从而放大了地方政府权力扩张所带来的制度风险。

(二)“统合”治理模式下的合法性困境

“我国的法治建设与其他各项工作一样,同样是以经济建设为中心而展开的[21]。”在中国改革开放以来的法治化进程中,地方政府实际上扮演了双重角色:一方面是作为既有法律和规则的“破坏者”;另一重是作为法治建设的积极推动者。地方政府在治理中的“实践先行”乃至违规违宪的现象,一直是法学界关注与争论的重点现象。地方政府的违法违宪现象本身存在着几种结构性矛盾:作为集权制的国家,具有保持法律法规体系一致性的内在要求;但对于地方政府的这种突破“既有规定”的现象,中央政府却往往具有两面性:在宣传层面不断强调规则的统一性,但对地方政府的实际做法却始终保持着容忍、默许甚至在一定限度内进行鼓励的态度。事实上,在三十多年的改革进程中,大量的地方政府改革实践是通过对既有法律乃至宪法的违反来实现的[22]。

“统合治理”模式的出现进一步凸显了地方政府治理中面临的合法性问题。自上而下层层授权式的权力配置格局,使得中央政府必须保持政策和体制上的完整性与统一性;而随着改革开放之后中央政府克里斯玛型权威的逐渐消解,其合法性越来越构筑于经济绩效之上,这就需要给予地方政府更大的权力空间以发展经济。权力集中制与绩效合法性之间的张力,使得地方政府的权力行使经常处于扭曲状态:一方面需在形式上遵从中央政府的统一性规定,另一方面又往往通过创设“新”的组织形式与机制设计来绕过中央既定政策的限制,进而获取更多的发展空间和机会。事实上,中央政府对地方政府在经济领域的“自我扩权”往往采取较为容忍的态度,甚至在一定限度内鼓励地方政府的某些探索性尝试,并使之服务于中央的整体性改革策略。

“统合模式”的出现同样基于中央对地方经济权力扩张的容忍与默许。政府项目平台公司很大程度上就是是为了突破既有法律法规中对地方政府融资的限制性规定。根据原《预算法》第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”《贷款通则》(1996年)第十七条规定,“借款人应当是经工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”这使得地方政府在很长一段时间里不能通过直接发债或者贷款的方式进行融资。2014年修订后的《预算法》第三是五条中虽然规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,但对地方政府发行债券做了程序和限额上的严格限制。地方政府通过设立政府性融资平台公司的方式通过向银行等金融单位贷款、发行债券等方式融资,虽然在形式上没有违反《预算法》等相关法律法规的规定,但实际上这些融资仍然是以融资平台公司背后的政府提供资金偿付的担保,资金用途和运作方式也基本上由地方政府进行支配。这种融资平台公司的组织机制在相当长的时间内同样得到了中央政府的默许甚至支持,并作为地方政府基础社会及公共服务建设资金的重要来源。由于始终处于一种“半合法”的状态,这类组织的行为一直缺少针对性法律规制,并在很大程度上抬高了地方政府的债务风险,同时也增加了组织内部权力监督的难度。

中央政府这种容忍、默许甚至一定程度上鼓励地方政府有限“违规”的策略有助于地方政府经济绩效的增长,地方经济绩效提升反过来又增强了中央政府的执政合法性,从而形成了“合法性诉求——经济权力下放——经济绩效提高”的正向反馈回路。从这一层面上看,地方政府对既有法律和政策的突破与背离,其背后实际上是权力逻辑与资本逻辑在“绩效合法性”这一目标上达成了一致,进而与法律逻辑产生冲突。只要目前这种中央-地方之间政治集权、财政分权的治理策略仍然能够保持对地方发展经济任务的强激励、仍然能够对中央政府提供绩效合法性上的支撑,就难以依靠法治自身的力量来进行扭转。


四、结论

改革开放以来,中国地方政府的治理模式经历了从“经营企业”向“经营土地”的转变。这一过程中虽然政府的行动方式发生了重大转向,但基本的行动逻辑没有改变:即通过对辖区内关键资源的控制与整合,使其服务于地方整体性治理绩效(主要表现为经济绩效的增长)的提升。地方政府“统合治理”模式的形成,一方面源自压力型体制下中央对地方政府的考核策略,地方政府需要通过整合辖区内所有资源来完成发展目标;另一方面,随着中央对经济权力的下放,以及对地方政府在经济领域“自我扩权”的容忍与默许,地方政府拥有了或变相拥有了对政治、行政机制与市场机制予以统筹的权限。从根本上看,地方政府对辖区的经营根植于中国传统的二元政治体制——地方政府的合法性来源于中央政府的赋予,而中央政府的合法性权威来源于对民众承诺的兑现。这促使中央政府通过压力型体制促使地方政府积极发展经济,以获得“绩效合法性”,同时给予地方政府以整合地区资源发展经济的空间。直到目前为止,这种机制都是较为成功的,但也隐含着权力冲突、法律冲突不断放大的风险。

政府权力天然具有扩张性,但“统合治理”模式下的政府权力扩张是多重因素混合作用的结果。计划经济时代的“总体性支配模式”下,政府曾经长期作为单一的权力中心存在,市场权力、社会权力都成为政府权力的附庸。随着传统计划经济体制下市场和社会的成长,政府固有权力边界不断回退,政府权力不再能够按照计划体制的方式直接支配和调度各类社会资本,而是需要采取市场机制下公司化的经营机制来整合、汲取市场与社会资源。“统合治理”模式下地方政府权力的扩张,实质是政府权力面对日益成长的市场与社会力量的一次反向运动,虽然其形式上表现为政府权力向市场和社会的“进入”,背后反映出的却是改革开放以来政府权力边界逐渐退缩以及市场与社会力量的不断成长。

“统合治理”是对经营性政府在当前形态的概括,其组织性治理工具也会随着地方政府经营对象和经营策略的改变而不断变化。但只要中央政府对于经济绩效合法性的依赖没有改变,中央集权式的权力结构没有改变,两者之间的张力就会始终存在,地方政府仍然会不断寻找到新的经营策略来满足中央政府的绩效压力。就此而言,“统合治理”模式的未来走向取决于地方政府在集权权力结构下对中央绩效压力回应策略的选择。我们正处于政府改革的关键时期,随着中央系列措施的出台,地方政府治理模式的深度改革已经提上日程。这会对既有的“统合治理”模式产生深刻的影响,也需要我们始终对这种变革保持持续的观察,进而不断对既有研究进行修正和调适。


( 本文系 国家社科基金重大项目“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”的阶段性成果


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[10]赵志荣、曹丞辛:《中国城市基础设施建设投入模式——资金结构与融资机制》,载马骏、何艳玲、朱正威主编:《中国政府与治理:全球华人视角》,上海:格致出版社,2013年,第203-229页。[Zhao Zhirong, Cao Chengxin, “Investment mode of The Infrastructure construction in China: Capital Structure and Financing mode,”in Ma Jun, He Lingyan, Zhu Zhengwei(ed.),The Government and Governance of China: The Perspective of Global Chinese, Shanghai: Truth & Wisdom Press, 2012, pp.203-229]

[11] Gerald R. Salancik, Jeffrey Pfeffer, “Who gets power and how they hold on to it: A strategic-contingency model of power,” Organizational Dynamics, winter (1977), pp.3-21.]

[12]折晓叶:《县域政府治理模式的新变化》,《中国社会科学》2014年第1期,第121-139页。[Zhe Xiaoye, “The New Change of governance model of county government,” Social Science in China, No.1 (2014), pp.121-139]

[13]折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期,第126-148页。[Zhe Xiaoye, Chen Yingying, “The Mechanism and Governance Logic of the Hierarchical Operation of the Project System: A Sociological Case Study of ‘Projects Entering the Village’,” Social Science in China, No.4 (2011), pp.126-148.]

[14][美]威廉?M.达格尔:《公司权力的制度分析》,载马克?R.图尔、沃伦?J.塞缪尔斯主编:《作为一个权力体系的经济》,张荐华、邓铭译,北京:商务印书馆,2012年,第251-292页。[William M. Duggar, “System Analysis On the Corporate Power,” in Marc R. Tool and Waren J. Samuels (ed.), The Economy As a System of Power, Trans. By Zhang Jianhua, Deng Ming, Beijing: China Commence and Trade Press,2012,pp.251-292.]

[15][美]特里?L?库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》,张秀琴译,北京:中国人民大学出版社,2001年。[Terry L. Cooper, “The Responsible Administrator: An Approach to Ethics for the Administrative Role,” Trans. By Zhang Xiuqin, Beijing: People’s Republic of China Press, 2001.]

[16]陈国权,谷志军:《决策、执行与监督三分的内在逻辑》,《浙江社会科学》2012年第4期,第27-32页。[Chen Guoquan, Gu Zhijun, “The Internal Logic of the Separation of Decision-Making, Enforcement and Oversight,” Zhejiang Social Science, No.4 (2012), pp.27-32.]

[17]周雪光:《国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角》,《开放时代》2013年第3期,第5-28页。[Zhou Xueguang, “Governance Logic and China Bureaucracy: A Perspective of Webb theory,” Open Times, No3 (2013), pp.5-28.]

[18][法]让-雅克?拉丰:《激励与政治经济学》,刘冠群、杨小静译,北京:中国人民大学出版社,2013年。[Jean-Jacques Laffont, “Incentives and Political Economy,” Trans. By Liu Guanqun, Yang Xiaojing, Beijing: People’s Republic of China Press, 2013.]

[19][法]让-雅克?拉丰、大卫?马赫蒂摩:《激励理论(第一卷, 委托-代理模型)》,陈志俊、李艳、单萍萍译,北京:中国人民大学出版社,2002年。[Jean-Jacques Laffont, David Martimort, “Incentives Theory: The Principal-Agent Mode,” Trans. By Chen Zhijun, Li Yan, Shan Pingping, Beijing: People’s Republic of China Press, 2002.]

[20][德]马克斯?韦伯:《经济与社会》,闫克文译,上海:上海世纪出版集团,2010年。[Max Weber, “Economy and Society,” Trans. By Yan Kewen, Shanghai: Shanghai Century Publishing Co., 2010.]

[21]葛洪义:《法治建设的中国道路——自地方法制视角的观察》,《中国法学》2010年第2期,第51-58页。[Ge Hongyi,“China’s Way of Legal Construction,” China Legal Science, No.2(2010),pp.51-58.]

[22]张千帆:《宪法变通与地方试验》,《法学研究》2007年第1期,第63-73页。[Zhang Qianfan, “Constitutional Uniformity and Local Experiments,” Chinese Journal of Law, No.1 (2007), pp.63-74

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