赵燕菁:旧改很可能是未来城市大分流的岐点

选择字号:   本文共阅读 697 次 更新时间:2020-10-04 21:53:41

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赵燕菁 (进入专栏)  

  

   要想把旧城改造变成一个可以在学校教授的理论,就要把旧城改造简化为一个更一般的模型。今天我想利用这二十多分钟去做这样一个尝试——从财政角度提出一种均衡模式,为城中村改造提供一个一般的分析框架。按照这个框架,我们把旧城改造分为两大类,一类是成片开发——整个拆除重建;一类是自主更新——由业主自我更新。从而进一步分析哪类财务效益更好?更可持续?更能满足生产和就业的需要?

  

   1、旧改的两个模式

   首先,我们的分析有两条规则。第一,不能用财政收入投入旧城更新,只能依靠卖地融资,这样才不会因为旧改导致其他公共服务水平下降;第二,不能用融资支付运营维护成本,靠一般性运营收入维持服务,这样公共服务的财务才是可持续的财务。在这两个规则上,所有旧城更新在财务上都需要满足两个平衡:1)旧改开始时,其融资必须不小于征拆和重置的总成本;2)旧改完成后,其带来的经常性收入不能小于维持公共服务不降低所需要的成本。

   按照这个规则有几个前提。一是做分析的时候不把财政收入用于旧城改造,财政收入主要是用于城市的发展和维护,比如发工资等等,我们的建设应该都是通过融资来满足。但最主要的融资还是靠土地融资,而不是靠举债融资,现在地方政府也开始举债,但实际上地方政府的债归根到底都是到土地,并不是靠抵押政府的税收获得的债务。银行为什么要贷你钱,不是因为税收高,而是因为有土地和有资产。所以,第二个假设规则举债大部分是靠土地直接的或者间接的来融资的。二是我们不是用融资的钱来支持运营维护成本,建成以后为它所增加的配套服务和提供的这些东西不能用卖地、借钱来覆盖,而是它本身必须有“造血机能”。

   启动一个改造片区的时候,首先要看看卖地收入是不是能够平衡开发支出。影响卖地收入的有几大因素,一是拍卖楼价,二是可出让面积,两者乘积就是全部的收入。平衡的前提,要不就是卖地价格足够高,要不就是容积率足够高。地价高的城市平衡所需的容积率可以少一些;地价低的城市则需要出让更多的土地或更高的容积率。影响支出的几大因素,最大的是拆迁的成本;其次是建安成本,这是相对固定的一个数;第三是配套成本,建学校、新建的道路管线等等配套,以满足新增人口不会导致人均公共服务水平下降的要求。收入端拍卖土地价格×容积率应该大于支出端,覆盖这三项主要的支持。

   在没有财产税的制度下,片区改造完成后所产生的运营的收益,主要来自于片区内有经常性收益的部分,比如工商税收、物业租金等。单位面积产生的收入越多,平衡所需的运营面积就越小。如果收益很低,就要用更大的比例的物业面积才能平衡运行收益。运营的成本来自于为片区人口提供的服务,教育、环卫、绿化、交通等。影响公共服务支出最相关的变量就是容积率,容积率越高,人口就越多,所需要配套服务随之增加。在建设阶段和运营阶段,容积率增加会产生相反的效果——在建设阶段可以增加土地的收益,但在运营阶段则会导致运营成本的增加。卖地收入的本质是融资而非收益。表面上看,只要容积率增加就可以带来融资收入增加,理论上,总有一个容积率可能满足建设阶段资本所需,但容积率越高,改造后运营成本的缺口就会越大。

   模式一是成片改造——用市场征收土地,重建后居民返迁,通过增容覆盖成本。这种开发模式,本质上就是依靠卖地搞房地产,否则根本不可能平衡,其结果一定是市场上有大量的商品房而不是保障房,这是模式一。模式二是自主更新,主要依靠居民自主改造。刚才广东的同事讲了,业主参与改造在广州占很大的比重,甚至比政府还多。这个模式不依靠土地融资,投资主要靠业主完成,政府主要是提供审批和激励政策。这两个模式中,实际包含两个部门,一是政府部门,二是家庭或企业部门。不同的模式,利益在两个部门间转移的多少也不同。不同房改造模式,对整个城市的住房供需均衡产生的扰动不同,从而影响均衡的房价和容积率。旧城改造的所占用的土地融资份额,会对城市未来的增长产生巨大影响。

  

   2、模式一:成片改造

   成片改造的成本主要靠卖地来平衡。很多财务分析,习惯使用现在市场上不动产的价格作为城市旧城改造后的资产价格,这是一个巨大的误区。因为一旦你开始抛售资产,市场上的供需就会改变,抛售的越多,供给越大,价格就越低。所以规划时测算的容积率,只是假设项目旧改只占市场总供给很小份额条件下得出近似结果。对于开发商而言,一旦所有旧改商品房一起出售,买地时预估的销售房价就不再具有参考价值。

   在这一过程中,被拆迁居民往往会获得的巨大的超额补偿。政府补偿的标准越高,向原住民转移财富的规模越大。转移的方式就是通过增容汲取社会财富,然后赔偿给被拆迁的原住民。表面上看,政府一分钱没出,只是给了一个容积率,但其实容积率增加和新增供地无异,卖地就是政府举债,所有增容都需要未来70年无偿提供公共服务来偿还。在旧改建设阶段,征地补偿是影响成本最大的影响因素,征地补偿标准如果高就一定要用很高的平衡容积率,但融资是有天花板的,不是容积率越高越好。现在很多领导、开发商乃至设计单位都有一个错觉,觉得旧改钱不是问题,只要规划局给我一个容积率我一定能够平衡。刚才我讲到了,一旦市场供应的增加,你卖的土地或者房子价格也会下降,现在算起来是平衡的,等到大家一起卖地的时候平衡不了了,这时候就需要更大的面积,更高的容积率。但更高的容积率就会导致价格更大的下降,当价格低于征拆和重置成本,土地市场也就不再具备融资功能,就会面对很多城市土地卖不出去的苦恼。

   容积率不仅是城市风貌破坏导致城市整体价值下降这么简单。另一方面,城市有很多因素使得它不能够提高容积率。比如有些城市景观敏感地区,像西湖周边地区、北京老城风貌区,都不能靠增加容积率来平衡。此外,日照、消防等技术原因,也限制了容积率的增加。现在,专业规划局都知道容积率不能无限提高,但合并到自资部门后,大部分主管并不熟悉规划业务,在政府常务会上,专业的声音消失了。

   如果说旧改建设阶段靠容积率增加能够实现融资平衡,改造后的运营阶段,容积率就变成财务无法平衡的主要原因。这是因为,容积率越高,人口就越多,所需要的公共服务越多,运营成本就越高。你容积率增加一倍,中小学就要翻一倍,交通也要翻一倍,绿化面积也要翻一倍,供水供电和各种的服务设施都要翻一倍,否则旧改不仅不会提升城市公共服务,还会导致人均水平的绝对下降。在寸土寸金的建成区,往往有钱也做不到这些设施的同步提升。

   中国税收制度和资本市场结构,决定地方政府一定是强金融、弱财政。在有财产税的国家,房子增容、增值都会带来相应的税收增加,但在中国,增容收入是一次性的金融收益(卖地),运营阶段不仅没有新的税收增加,反而会消耗大量的财政来维持增加的居住人口。当然,旧改也可以规划一些可以带来税收的城市功能。但现实中,因为这类用地的地价都较低,面积占很大,建设阶段往往会压缩这部分功能以实现融资平衡。所以很多旧城改造项目最后几乎100%都是商品住宅,否则就需要很高的容积率才能平衡。按照增容模式成片改造的项目,公共服务不仅不会改善,大多数情况下都会进一步恶化,不仅达不到提升城市“颜值”的目的,还会给日后的城市政府留下巨大的财政缺口。

   所有今天的金融收益,都是未来的财政成本。好的旧改都必须同时做到建设阶段和运营阶段的平衡。而依赖增容覆盖旧改的资本的成片改造,看上去很容易实现了第一阶段的平衡,但却给未来留下巨大的缺口。但由于旧改固投带来的GDP是记在当前政府名下,主要领导可以藉此升迁,很多城市对这一改造模式乐此不疲。

  

   3、模式二:城市自主更新

   所谓“自主更新”就是由居民负担旧改的主要成本,由于是利用原住民自己的物业,改造不用新征土地,主要的旧改成本就是建安。政府在旧改中既没有投入,也没有收益(也许政府受益是“好看”)。居民的主要收益来自于改造后的资产溢价。比如,原来1万一平米的房子,改造后升值变成1.5万或2万,这一模式的特点是可以极大的减少政府融资的负担。

   这个模式的第一个问题,就是居民是否有自主改造的内在动力。这个问题的答案只要看一下城市普遍存在的违章(加高加胖),就可以知道居民自主升级物业的强大需求。从资本收益看,自主改造可以将公共服务改善带来的土地升值传导到居民的物业。原有物业建造时,建设标准较低,缺少电梯、厨卫设备,楼面价和地面价严重错位。重建以后,高水平的公共服务和高质量的物业相结合,必将释放被低档住宅抑制的土地价值。

   第二个问题就是居民自主改造的资金来源。老旧建筑大多面积有限,需要政府给予一定的增容,才能达到设备升级的目的。一套60平方米的住宅,如果允许增容10%,就是6平方米。以厦门为例,岛内住房大都高于5万元/平方米。6平方米就相当于30万元,足以覆盖全部就地重建的建安成本。对于少数实在没有储蓄的住户,政府可以用持有部分物业的办法予以全额补助,待到住房未来出让时收回补助本金。政府也可以将该部分期权在市场上出售套现。

   对于政府而言,自主改造采取非政府主导的方式,动员民间资本参与,极大地减少了政府融资负担,城市无需大规模增容,就可以完成居民物业就地改造,虽然表面看固投带来的GDP下降,但居民自主改造的成本(建安、装修、家电家具更新等),会显著带动消费升级。而最主要的是这一模式不会带来运营阶段成本的增加。容积率奖励虽然导致总建筑面积增加,由于总户数没有增加,人均基础公共服务设施负担不会同步增加,教育、环卫、消防、交通等服务的人均水平基本不变。不会造成未来政府财政的缺口。从而在旧城改造的建设阶段和运营,都能实现财务平衡。

   对于居民而言,改造后的住房由于资产价格上升和面积增加,足以覆盖全部资本支出。由于原住民无需为自己的土地付费,只要有政策可以解决新增面积的使用权匹配问题,大部分居民通过分期还款方式都可以负担自主改造的大部分成本。如果能通过规划管控进一步提升老旧建筑的“颜值”,还会给城市和社区整体价值带来额外提升。同成片改造模式相比,自主改造虽然也需要居民内部协调,但建设周期往往更短。多层住宅一年之内就可以完成建设和装修。而成片改造征拆困难,审批复杂,高层的设计、建造周期更长,整个项目从启动到回迁,动辄5到6年,甚至时间更长。对于老城区高龄居民而言,可使用周期缩短,相当于变相成本增加。

   厦门曾经提出过一个自主更新的改造方案。按照这个方案,政府制定政策:1)允许湖滨一里的单栋集合住宅居民自主协商就地重建;2)政府在设计、代建、产权重建、审批等方面予以支持。据设计部门当时估算,每户只需大约25万块钱左右就可以完成建筑本身的旧改,大多数住户都可以承受的。如果考虑政府给的增容奖励(10%),足以覆盖大部分改造成本。下图是建设部门根据不同的建设标准,提供给居民选择的建安造价。现在这个改造模式已经被成片开发所取代,主要的原因是超高的拆迁补偿标准和回迁面积,使得居民觉得成片改造就个体而言更加有利可图。政府则可以扩大固投,拉动当下的GDP。

  

   4、土地资本的利用

   评估旧城改造经常容易会忽略两个非常重要的基本问题:一个是净资本生成率,另一个是城市土地融资规模。

一个城市土地融资不要只看他卖地卖了多少钱,而是要看他扣除征地拆迁补偿、基础设施配套成本后的净收益。(点击此处阅读下一页)

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