谢庆奎:中国政府的府际关系研究

选择字号:   本文共阅读 607 次 更新时间:2022-11-01 22:47:07

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谢庆奎  

  


   中国政治学会理事、中国行政学会县政研究学会副理事长、北京大学政府管理学院教授、北京大学政治发展与政府管理研究所(现国家治理研究院)前所长谢庆奎教授于2022年10月31日逝世。谢庆奎先生一生诲人不倦、著作等身,在当代中国政府领域的研究上做出了重要贡献,极大推动了中国政治学的学科发展。特分享谢先生早年关于府际关系的经典研究,以供诸君交流学习。谢庆奎先生千古!

  

   摘要:府际关系即政府之间的关系 ,它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。府际关系的特征除了范围广、动态性、人际性之外 ,还具有执行性、应付性、协商性。改革开放前后 ,中国政府之间特别是地方政府之间的关系发生了很大的变化 ,由单一性走向多样性 ,由垂直联系为主发展为横向联系为主 ,由冷变热。由于利益的驱动以及地区之间的差距和发展的不平衡性 ,地方政府之间、地区政府之间以及政府部门之间的横向联系蓬勃展开 ,西北集团、西南集团、华南—西南集团、上海经济区以及几个政府之间、企业之间的协商和合作正在加强。理顺政府之间的关系意义重大 ,它对于缩小地区之间的差距 ,实现共同发展 ,以至于加速实现现代化 ,都有重要的作用。

   关键词:府际关系;中央与地方;地方政府;部门;垂直;横向联系

  

   一、府际关系的涵义与特征

   府际关系,就是政府之间的关系,在大陆听起来怪怪的,在台港澳却是常用语。它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系,以及不同地区政府之间的关系。它所关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题。因此,府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系。正因为如此,府际关系对各国各级政府来说,都是一个至关重要的问题,在中国尤为如此。这里的政府,当然是狭义的政府,即国家各级行政机关。如果是广义的政府,那么它首先就是指行政、立法、司法机关之间的关系,其次才是各级行政机关之间的关系,以及各级立法、司法机关之间的关系。这样,问题就复杂得多了。

   府际关系的表现形式是多种多样的,其实际内涵也是十分丰富的。国内研究政府之间关系的林尚立教授指出:“各级、各类政府为管理复杂的社会公共事务所形成的关系也是十分广泛的。它包括权力关系、职能关系、政策关系、监控关系、税收关系、预算关系、公务合作关系、法律关系、司法关系,等等。虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛,但从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看,政府间关系主要由三重关系构成:权力关系、财政关系和公共行政关系。”这种分析和概括是有见地的,但据我看来,这种认识还不够全面。在权力关系、财政关系和公共行政关系的背后,还有一个利益关系,这是不容回避的理论和实际问题。

   各级政府都存在着“利他”和“自利”的双重动机。“利他”,就是为社会服务,为人民服务,便民服务;“自利”,就是单位利益、部门利益和个人利益。政府官员和公务员为自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等去做事或工作,这里都含有自利的动机。这就是政府的本质属性之一——自利性所带来的影响与结果。因此,政府之间关系的内涵首先应该是利益关系,然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者,后三者是前者的表现。四者并列,以利益关系为先,才是政府之间关系的真正内涵。

   关于府际关系的特征,美国学者狄尔·S·莱特在考察美国联邦制中各级和各类政府之间关系时,概括了五大特征:

   第一,范围广。他认为政府之间关系比联邦主义概念所包含的范围更广。联邦主义主要强调中央与各州之间的关系,有时也涉及各州之间的关系。而政府之间关系还包括中央与地方之间、各州与地方之间、中央—各州—各地方之间以及地方与地方之间的关系。

   第二,动态性。政府之间关系是一种持续的、灵活的动态关系。他认为政府之间关系是通过政府官员和公务员之间的日常接触、了解与估价的形式而产生的关系,是以竞争和合作两种形式进行的正式和非正式的关系。

   第三,人际性。他引用另一个学者的话说:“真正决定政府各部门之间关系的,实际上是打着办公室招牌工作的人们。因此我们有必要明确指出政府之间关系这一概念,主要是指人际关系和人的行为。”

   第四,公务员的作用越来越重要。公务员已经成为政府之间关系的主体,作用越来越突出。

   第五,政策的影响越来越大。在美国,由于政策的作用,政府之间新的权力关系与权力结构正在形成。这种新的权力关系与权力结构,与美国宪法、法律所规定的关系有所不同。

   这五大特征带有一定的普遍性,不仅适用于美国政府之间的关系,也基本适用于中国政府之间的关系。由于美国是联邦主义的国家,州和地方政府实行自治,而中国是中央集权主义国家,地方政府必须听命于中央,实行有限的分权,所以两国的政府之间关系又有所区别。中国政府之间关系除了具有以上五大特征之外,还具有执行性、应付性、自创性和协商性等特征。

   执行性表明,下级政府和下级部门必须执行上级政府和上级部门的计划、政策、决定、命令。理解的要执行,不理解的也要执行,这是由中央集权制的性质所决定的,很少有讨价还价的机会。民主协商在先,集中领导在后,集中了以后就没有二话可说,必须执行。在执行的过程中会有修正,但这种情况不多。由执行性的特征引出了应付性的特征。为了执行上级政府和部门的计划、政策、决定、命令,下级政府和部门会区别情况,少数政治任务坚决执行,大多数的社会经济文化工作,则想办法应付,硬顶不行,但要变通执行。这就是“上有政策,下有对策”了。这种应付性一是出于无奈,二是在有些情况下危害性也比较大,使上级的正确政策得不到有效的执行。由应付性又生出了自创性。下级应付上级的对策,有不少就是下级政府和部门为了自身的发展,也是为了自己的利益,而作出的自主性决策,还有一定的创造性。这是地方政府之间竞争的结果,是迫不得已作出的选择。当然也有一些对策是自作聪明作出的有害决策,既不利于上级政策的执行,也不利于市场经济的发展。这是一种小团体主义和地方保护主义。协商性是改革开放以后出现的新动向。由于利益的驱动,有些问题不是一纸命令所能解决的,上级和下级以及同级之间需要进行谈判和协商才能解决。政府之间关系的这种特征和风尚值得提倡,少命令,多协商,既有利于问题的解决,也有利于民主政治的发展。

   二、中央政府与地方政府之间的府际关系

   中央政府与地方政府之间的关系,实际上是中央政府与省级政府之间的关系。省级以下各级政府与中央政府也有关系,如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令,但一般都是通过省级政府而发生关系的;市、县政府与中央政府及其部门发生的联系,一般都是经过省级政府同意或批准的,或事后报告。所以说中央政府与地方政府之间的关系,实际上是指中央政府与省级政府之间的关系。

   在中央与地方的关系上,中国一直实行中央集权制。中央集权,并不意味着地方的一切社会生活领域的一切活动,都要由中央政府管起来,也不意味着否定地方的特殊性和相对独立性。应该根据中国宪法的规定,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。建国以来,在处理中央和地方的关系上,形成了权力上收——权力下放——再上收——再下放的循环圈,在这个圈子里面打转转,长期处理不好中央与地方的关系。实践证明,把什么事情都集中到中央,使中央政府对具体事务管得过宽过细,对地方政府管得过死,弄得地方政府一点自主权也没有,不是聪明的做法。不能忽而“上收”,忽而“下放”,要实行合理分权。改革开放以前,中央政府控制了政治、经济、社会与文化领域的所有权力,地方政府一般处于无权的地位,一切听命于中央的指令与计划,自主权极少。1978年改革开放以来,上述情况发生了很大的变化,地方政府拥有了一定的自主权,特别是东南沿海地区享有了较大的自主权,分权成为趋势。在中央政府向地方各级政府放权的过程中,形成了三种带有普遍意义的倾向:

   第一,倾斜分权。二十年来,中国已形成东重西轻的倾斜分权的格局。如经济特区海南省、深圳市、珠海市、汕头市、厦门市,赋予了较大的经济管理权力;14个沿海开放城市大连、青岛、宁波等市,都是东南沿海地区;14个计划单列市、14个副省级市,其中大连、青岛、宁波、厦门、广州、深圳等市,也都在东南沿海地区。结果出现了经济特区———沿海开放城市———内地经济技术开放区———内陆省区四个不同阶梯的倾斜分权,东重西轻,渐次放权。

   第二,纵向分权。这种分权方式就是首先由中央政府向地方省级政府放权,其次由省级政府向市级政府放权,然后再逐级下放权力。下放的权力主要是经济管理权力和部分行政管理权力。实行纵向分权的目的,是为了克服中央高度集权的弊端,也是为了调动地方各级政府的积极性、主动性和创造性。

   第三,经济分权。中央权力的下放,最主要的是经济权力的下放,也就是经济管理权力的下放,包括计划权、管理权、信贷权、投资权、外汇管理权、进出口权等。全国以经济建设为中心,经济管理权力的下放是必不可少的,也是不可避免的。当然,经济分权是有底线的,有些经济权力如公共物品的提供、全国性的基础建设、宏观经济的调控手段、收入的再分配、战略物资的掌控等,则不能下放。

   改革开放政策以及这种分权趋势,促进了中国社会经济的发展,初步改变了中国贫穷落后的面貌,也提高了中国的经济实力和国际地位。但是,这种分权趋势也存在一些问题,比如倾斜分权,导致了地方政府之间不平等和不公正的竞争,扩大了东西部差距,压抑了中西部地区的积极性,出现了资源配置和流向不合理的现象;纵向分权也引发了地方保护主义、个人专断等问题;经济权力的下放,掩盖了政治权力的下放,形成了政治体制改革滞后的局面。这些问题虽然是在改革开放的过程中出现的,然而必须有清醒的认识,并采取有效措施,逐步加以解决。首先是要坚持分权,不能重新搞中央集权,否则中央与地方的关系又会走回头路。其次是逐步做到相对均等分权,政策向中西部倾斜。再次是实现纵向分权和横向分权的有机结合。最后是逐步做到经济权力下放和政治权力下放的协调统一。只有这样,才能逐步理顺中央政府和地方政府的复杂关系,调动中央和地方两个积极性,加速实现现代化。

   通过放权让利,中国的中央与地方关系的变化是巨大的,出现了一些新因素,这些新因素也许还会根本改变中央与地方关系的未来格局。但是,中央集权制仍然是中国中央与地方关系的根本特征。就目前来说,中央政府对地方各级政府的控制仍然是有效的、多方面的:中央政府通过对省级政府正、副职领导人的任用和管理,从干部人事上控制了各省级政府;中央政府通过宪法、法律和规章,以及立法规划、范围、内容和程序,控制了地方政府的立法活动;中央政府通过规划和计划管理、财政预算管理、金融税收政策、审计管理以及基建项目的审批等途径,控制了地方政府的经济活动;中央政府通过行政领导、编制审批、行政监督,控制了地方政府的行政活动;通过党的领导、政治思想教育、新闻传媒的宣传,中央也严格控制了地方的政治活动。总之,尽管中国的中央与地方关系发生了积极的变化,但是没有根本改变中央控制地方的基本事实。

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