卢青青:经营村庄:项目资源下乡的实践与困境

选择字号:   本文共阅读 156 次 更新时间:2021-12-06 09:20:41

进入专题: 项目资源下乡   地方政府   经营村庄   村级治理  

卢青青  

   摘要:在乡村振兴背景下,资源下乡成为普遍趋势,且项目资源下乡愈发趋于经营村庄。地方政府基于发展目标的政绩考核,将项目资源集中投放到美丽乡村建设等项目,围绕乡村景观化打造的项目资源下乡由此呈现经营性转向。这种经营性转向形成项目资源下乡的经营逻辑,具体而言,地方政府通过资源的持续性输入打造亮点,借助行政力量对村级组织的替代主导村级发展,并利用招商引资对乡村景观进行资本公司化运作,从而实现对村庄的整体性经营。但其经营实践却带来项目资源的供需脱嵌,导致下乡资源被资本攫取,同时引发私人争利意识,造成村民脱域,瓦解村庄公共性,在此过程中村治主体的更替与村级组织的边缘化也不断弱化村级治理能力,导致村级治理脱嵌。从资源下乡视角观察,发现这一治理困境是由下乡资源内在发展导向的异化所致,项目资源下乡具有特定发展目标与发展要求,但其发展导向在地方政府的政绩竞争中被异化成为发展而发展的唯发展论倾向。基于此,项目资源下乡应立足村庄与村民本位,通过激活基层治理实现下乡资源的发展目标,以治理促发展,在实现乡村振兴的同时推动城乡有机融合与一体化发展。

  

   关键词:项目资源下乡;地方政府;经营村庄;村级治理脱嵌

  

   中图分类号:F320.1  文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2021)06-0010-10

  

   收稿日期:2021-02-02DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.06.02

  

   基金项目:国家社会科学基金青年项目(18CZZ037)

  

   作者简介:卢青青,女,武汉大学社会学院博士研究生,主要研究方向为农村社会学、基层治理。

  

   一、问题的提出在工业化起步阶段,农村支持城市的发展战略奠定了中国工业化和城市化的坚实基础,但也带来城乡之间的发展分化,“三农”问题突出。农业税费取消以后,中国实行“以工促农,以城带乡”的反哺农业政策,国家资源开始向农村倾斜,及至党的十九大提出乡村振兴战略,围绕乡村振兴目标,国家大量资源投放农村,资源下乡持续推进。因此,如何利用资源下乡推动乡村发展、实现城乡融合是乡村振兴战略能否有效落地、中国社会发展能否顺利转型的关键。

  

   当前依托财政转移支付的资源下乡,其资金大多是以“专项资金”或“项目资金”的名义下拨的,也即俗称的项目资源[1]。这类资源因其专项性被规定使用主体和用途,并通过项目制的形式以保证中央政府意图的有效贯彻,重塑国家治理体制[2]。但是项目资源试图以上级发包形成自上而下的控制,却在地方打包与村级抓包过程中形成了自下而上的反控制[3]。这一反控制与地方政府自利性目的结合,使得资源下乡呈现经营性特点,其旨在通过经营项目资源实现对村庄的经营,“经营村庄”成为资源下乡的普遍趋势[4],这一方面是项目资源下乡的发展导向等形势要求所致,另一方面也是地方政府自主性策略行为的结果,既有研究主要侧重对后者的考察。

  

   基层政府作为“政权经营者”[5],其经营行为大致经历了从“经营企业”“经营土地”到“经营村庄”的转变。“经营企业”主要发生在20世纪80年代,在“分灶吃饭”的财政体制激励下地方政府大肆兴办企业,乡镇企业由此异军突起,学界主要从利益结构视角分析政企关系及其经济发展。地方政府利用非正式社会关系资源等“关系合同”降低交易成本,实现经济的快速发展[6],这成为理解中国经济发展奇迹的一个视角。与此同时,地方政府的经营角色和行为也被学者所关注,在此利益结构分析视阈中,地方政府从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变[7],及至分税制改革后逐渐兴起的“经营土地”现象更进一步凸显政府的谋利型经营角色,也即地方政府发展土地、财政和金融三位一体的城镇化机制为攫取土地利益,实现地方财政收益最大化[8]。与“放水养鱼”的经营企业时期不同,经营土地是在财政体制约束下的地方政府自利行为,这种既利用国家体制资源又规避体制约束的行为塑造的地方利益垄断集团,带来了基层治理困境[9]。由此,学界研究对象从政企关系转变为央地关系,研究视角也从利益结构分析转向制度体制分析。在当前乡村振兴的高密度资源下乡阶段,地方政府趋于经营村庄,经营场域从城市转入农村,经营手段从体制外转向体制内,其在获取项目收益和绩效加分的同时也将风险转移到自身[4]。因此,有学者指出地方政府当前的经营行为并非出于单纯的主动谋利,而是制度体制的倒逼,尤其是项目制下政府间权责关系的清晰化倒逼下级政府通过经营行为予以应对[10]。也有学者认为地方政府的经营行为可能出于公益目的,其作为“公益经营者”所产生的治理困境不是地方利益侵蚀所致,而是“权责失调”所诱发[11]。

  

   既有对经营现象的研究从利益结构分析转向制度体制分析,研究的关注点也从经济发展转向社会治理,丰富了我们对此问题的理解。但既有研究依然存在不足,其基本是圍绕地方政府角色与行为展开论述,利益结构视角将经营现象及其治理问题归咎于地方政府的谋利取向,制度分析虽然试图从更为客观的科层体制层面探寻结果,但仍未脱离地方政府这一解释框架。地方政府作为经营主导者是主要变量,却也存在明显不足:其解释不了为什么地方政府无论是出于公益目的还是私利目的都会产生经营行为,以及为什么在不同阶段地方政府的经营面向不同。这就意味着地方经营现象并不单纯受制于地方政府的政权性质或制度行为,而应该放在国家经济社会发展与治理转型的阶段性特征中去考察。基于此,本文试图从乡村振兴阶段的资源下乡本身去思考地方政府的经营村庄行为。地方政府将项目资源用于其经营行为与项目资源的发展要求和使用导向具有内在关联,由此塑造地方政府经营村庄趋势,这一经营行为推动项目资源的经营性转向,从而造成项目资源下乡的基层治理困境。在此意义上,本文搁置政府角色或行为的二元判断,通过对地方政府经营行为的考察,探究这种在落地过程中发生明显经营转向的项目资源下乡在村庄社会场域中是如何实践的,地方政府如何对其经营以及其经营实践对村级治理产生何种影响等,由此重新反思项目资源下乡的问题与定位。

  

   本文材料来源于笔者2020年7月在鄂西北江市(县级市)水镇河村按照学术惯例,本文所涉及的地名、人名均做匿名化处理。 展开的为期20天的田野调查。水镇辖区面积558平方公里,占全市版图面积的1/4,人口只有5万多人,下辖28个行政村。农业税费时期水镇依靠西瓜特产税地方财政充足,税费取消以后就变成依靠上级转移支付的吃饭财政。河村位于水镇东北部,是全镇距离县城最近的村。全村共计6个村民小组,总人口2 169人,527户,耕地面积1.26万亩,户均耕地面积20~30亩,土地资源充裕,20世纪90年代以来该村发展西瓜种植,户均年收入在10~20万元。但村庄的变化是从2016年打造美丽乡村、发展乡村旅游开始,依托国家项目资源下乡,围绕村庄自然资源和土地资源进行的村庄经营,在改变村庄面貌的同时也重塑着村级治理,本文即是在此基础上的思考。

  

   二、乡村景观化打造与项目资源下乡的经营性转向

  

   国家大量资源下乡不仅要解决资源使用的合法性問题,也要解决资源使用的有效性问题,尤其是用于村庄发展建设的专项资源如何切实带动乡村发展是关键。为此,乡村旅游等乡村景观化打造成为项目资源下乡谋求乡村发展的普遍趋势,在此过程中项目资源下乡也趋于向经营性转向。

  

   (一)乡村景观化打造与项目资源下乡的经营实践

  

   在乡村振兴阶段,以乡村景观化打造为依托的经营村庄成为项目资源下乡的主要实践场所。所谓经营村庄即地方政府依托项目资源,最大化动员体制内资源集中打造一个村庄,使村庄成为一个产品,以涉农公共资源的持续输入维持其产出,典型的如发展乡村旅游[4]。国家公共资源被集中投放到一个村庄,经营村庄成为项目资源下乡的主要实践样态,这一样态尽管是地方政府的经营结果,却在客观上塑造了项目资源下乡的经营性。从村庄选择到资源投入再到市场运营等,项目资源下乡在地方政府的运作下完成了对村庄的整体性经营。

  

   具体到河村,河村发展乡村旅游具有一定的偶然性,但其作为经营对象则是被事先选定的。2015年在全省统筹下,各地开始建设美丽乡村示范点,当时的水镇党委书记与市政协驻点领导选中了河村。河村具有明显的区位和资源优势:首先,河村是距离江市最近的村,只有15公里路程,“从市里一下高速就到河村了”,省道的经过也为其提供便利;其次,河村位于水库上游,河流穿村而过,紧邻河流的黎家湾(自然湾)农民多数搬出,旧房保存完整,具备得天独厚的自然条件;再者,河村村“两委”班子都是干了一二十年的老干部,村班子稳定,村级治理也相对较好。由此,河村被选定为美丽乡村示范点。但是河村正式纳入乡镇经营范畴还需要获得上级政府认可。在河村被确定为经营对象后,驻点领导和镇党委书记邀请市委书记前来视察,获得市委书记的肯定后,河村即被纳入全市规划中,及至2016年被评定为省级美丽乡村示范村。此年河村获得300万项目资源进行初级打造,2017年水镇通过招商引资吸引本镇外出资本发展乡村旅游,2018年开始正式运营。当前河村以黎家湾为主体实现了旧房改造、路面整治、河道修缮、广场建设以及漫水桥、风车、吊桥、游步栈道等的打造,国家项目资源已投入两千多万,景点初具规模。其经营主要以打造好的儿童乐园、采摘园为载体,加上少数村民兴办农家乐,吸引周边县市游客参观游玩。作为江市最早打造的景点之一,因当地官方及媒体等的广泛宣传,河村的旅游打开了本地市场。2019年江市将河村纳入全市河东片区乡村振兴示范区的三个支撑点之一,进一步加大项目资源投入,河村成为全市的样板村,引来其他乡镇效仿。

  

   但实际上,河村当前阶段的打造仍是比较基础性的,目前地方政府和资本仍在加大投入,且为提升竞争力,地方政府和下乡资本都在尽力创新、延伸。尤其是地方政府不仅继续加大投入,而且对资本高度让利。尽管目前其能够创造的经济价值仍不明朗,甚至面临较高市场风险,但是这也不妨碍地方政府不计成本投入。在此意义上,乡村景观打造下的经营村庄行为,对地方政府而言其对项目显性的利益收益预期不大,而是具有很强的政绩亮点打造的意图。

  

   (二)项目资源下乡的发展要求与经营性转向

  

   客观上,河村作为普通农村,并没有极具特色的旅游资源,其乡村旅游事实上是被打造出来的。这一打造过程即是地方政府经营村庄的过程,也即地方政府把村庄显性的自然资源作为商品,依托国家项目资源的输入进行产品化打造和商业化经营。经营村庄成为地方政府运作国家项目资源的主要经营策略,由此导致项目资源下乡的经营转向。这一转向与地方政府的政绩导向有关,而其政绩目标与项目资源下乡的发展导向具有内在契合性,是项目资源下乡的发展要求塑造的。由此,项目资源下乡的经营性转向看似地方政府经营的结果,实质却是项目资源下乡自身塑造的。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年6期

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