陈国权 周鲁耀:公共决策中的利益冲突及其治理

选择字号:   本文共阅读 1436 次 更新时间:2012-11-13 23:00

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陈国权   周鲁耀  

内容摘要:改革开放肯定了以个人利益为基础的激励制度。而国家公职人员的职业责任是实现公共利益最大化,于是国家公职人员在行使公共权力过程中必然会存在个人利益与公共利益的冲突。利益冲突贯穿于公共决策的全过程。当前我国处于集权权力结构向制约权力结构的变迁过程之中,既有的利益表达渠道容量不足,与现代市场经济相适应的决策规则和激励机制尚未建立,对公共决策中的利益冲突的防范与化解形成了严峻挑战。化解和防范利益冲突对公共决策的不当影响,需要增强公共决策的开放性,改革当前决策权力过于集中的体制,健全决策规则设计,完善决策激励机制,以此来限制与引导决策者的自利行为。

关键词:公共决策 利益冲突 决策权治理 公共利益

承认并保护个人利益是我国改革开放的核心政策之一,经过30多年的发展,我国个人和家庭财富不断积累,形成了十分可观的规模。但是,国家公职人员是公共利益的代表,他们的职业责任是实现公共利益最大化。他们追求公共利益最大化的职业行为未必带来个人或家庭利益的最大化,于是就存在公职人员个人利益与公共利益之间的矛盾冲突,并对公共权力运行产生不当影响。利益冲突在公共决策领域体现得最为集中。公共决策应当兼顾社会资源的高效配置与公平分配,其中廉洁决策是对公共决策的底线要求,也是实现决策正当与有效的前提。随着改革进程的逐步推进,社会利益格局发生了深刻改变,利益冲突对决策权的影响日益凸显,导致我国的腐败现象从过去主要集中在执行环节向决策环节蔓延,从执行过程中的个案腐败向政策制定过程中的决策腐败扩展。因此,防范决策过程中的利益冲突、遏制决策过程中的腐败现象,就成为当今中国一个十分重大的政治问题。

财富迅速积累与公共决策中的利益冲突加剧

改革开放以来,公职人员随着国家经济的发展逐步富裕起来,个人与家庭财富的保值增值等问题渐渐被重视,公职人员决策过程中的利益冲突也随之显现。公共决策是国家对社会资源和社会利益的权威性分配,而具体行使国家决策权力的是公职人员群体,国家公职人员通过决策不断分配社会资源和社会利益。在计划经济时期,由于公职人员群体所拥有的自身财富数量较少,公职人员的生活保障基本上采取国家供给制度,个人财富意识不强,决策者个人利益不彰显,公共决策中的利益冲突并不突显。改革开放之后,个人财富成为决定每个公职人员生活水平的重要因素,消费方式的多样化、奢侈化让人普遍感到支付能力的短缺。财富追求使得公职人员个人利益日益突显。

国家公职人员的个人利益不仅包括以个人财富为主要内容的经济利益,而且包括晋升机会、政治地位等政治利益。改革开放后,随着发展经济成为地方政府的首要职能,地方经济发展、财政收入与地方主要领导职位晋升间的相关性日益密切。决策者个人利益越来越与部门利益、局部利益和地方利益形成可能的冲突,利益冲突还会反映在决策者所代表的部门利益与整体利益、地方利益与全局利益、短期利益与长远利益,以及政府表面绩效与人民群众真实需求之间的冲突和背离。

“利益的分化过程也是一个利益聚合的过程,这个聚合过程便是各种利益集团的形成。”[1]改革开放以来利益分配格局的调整,造成了社会群体利益分化及重组,不同阶层的利益诉求会企图通过对决策权施加影响而得到满足,这为决策者提供了更多潜在的交易机会和利益回报,一些国家公职人员可能会通过决策权对利益进行非公共性的分配来满足自己的利益。而这种寻求特殊利益的行为,

同时会导致另一部分社会成员为了避免有差别的非优惠待遇,或保护自己的优惠待遇而支付巨大的防御成本。[2]由于无法通过有效的组织链接形成利益共享,一部分弱势群体可能会寻求非制度、反制度的表达方式,通过诸如营造网络舆论、制造焦点话题、群体性事件,直至演化为暴力性冲突事件来引起社会和更高层级政府的关注,使决策者的政绩等直接利益受到关联,从而影响政府决策。近年来发生的大量群体性事件,大都可归入社会群体利益的极端表达方式,这是社会对公共决策施加影响以实现自身利益的表达方式之一。极端的利益表达方式也说明了公共决策过程中利益冲突的严重性。

公共决策中的利益冲突:基于决策过程的分析

决策过程分析是现代政治分析的基本方法,为便于对公共决策过程中利益冲突的具体形式进行考察,可以按照决策权的运行过程把公共决策分为公共议题的选择、决策目标确定、决策方案实现以及公共政策调整等四个基本环节。利益冲突贯穿于公共决策的全过程,在上述各个环节都可能因存在利益冲突而导致公共决策偏离公共利益。

公共议题的选择是公共决策的启动环节。决策者需要对不同社会群体的利益诉求进行综合分析、判断,确定其合法性、紧迫性,并根据当前政府公共资源总体水平与经济社会形势做出选择。通过公共议题的选择,特定社会成员的个人利益被赋予公共性。公共议题的提出和选择需要满足特定的条件并通过法定的程序。群体利益诉求要转化为公共议题一般通过三种方式:一是由立法机关提出;二是行政机构在自己的职权范围内根据实际情况自行提出;三是特定群体就某议题形成共识,并采取行动使之上升为社会热点话题,从而向政府施加压力。但在我国现实政治生活中,国家公职人员往往主导了决策议题的选择过程,决策者的知识结构、信息获知渠道、情感经验,尤其是与其自身利益的相关性都会深刻影响其对公共议题的判断和选择。当公共资源无法充分满足不同社会成员需求时,决策者可能会优先考虑与自身利益相关的政策议题,从而导致更为迫切的公共诉求没有及时进入公共决策议程。

决策目标确定环节是对公共议题中社会利益的确认和分配,各方利益主体通过相互博弈消除重大分歧,使公共议题上升为以政府公信力为基础、以公权力为保障的政府任务,为形成有效决策方案提供前置环节。在决策目标确定过程中,决策者可以通过法规政策的制定、规划、编制等方式影响资源的具体分配。尤其在我国现阶段,决策目标确定环节主要由特定政府职能部门进行主导,部门利益、决策者个人利益与公共利益往往交织在一起。决策者在决策目标确定过程中所具有的这种相对于其他行为人的策略优势,可能会在公共政策具体实施过程中形成现实的利益回报,进而影响公共政策的公平与效率。

决策目标需要通过决策方案的设计与选择来实现,缺乏质量约束和绩效论证的公共决策方案会带来公共利益的重大损失。公共决策方案是在限定条件下从多种备选方案中选择出满意方案,不同的方案会带来对利益的不同配置。公共权力在公共资源配置领域具有垄断性地位,利益冲突的存在会促使公共决策者选择效率低、但可能给自己带来更多利益的决策方案。尤其在城市规划及基础设施建设领域,决策方案制定与选择中的利益冲突最为突出。市政工程的建设水平和布局会对该区域利益相关者的财富带来巨大影响,这些都可能成为影响公共决策的潜在因素。近年来,一些资源配置权力较为集中的关键职位成为腐败发生的高风险岗位,与决策方案实施过程中的利益冲突没有得到有效控制是分不开的。

公共政策是为解决特定的社会问题、实现特定社会目标而设计的,因而会受到特定时期社会文化背景、经济发展水平、政府资源,以及治理模式等因素的影响,并根据外部影响因素的变化而进行调整。政府改革和政府创新是政府根据外部环境的变化,对既有公共决策进行调整的典型方式。公共政策调整所带来的利益重新配置本身就具有非均衡性,当决策者在既有利益格局中具有自身利益时,就会加剧不同社会群体在改革或创新过程中成本与获益的不一致,进而滋生社会矛盾并带来社会整体福利的损失。

公共决策具有层级性,上一级政府部门确定的公共决策目标和决策方案,往往要由下级政府的对应部门具体执行。如何具体落实决策方案,相对于上级政府而言属于行政执行,而相对于下级政府仍属于行政决策。决策机构和执行机构的相对分离也同样会产生类似问题。因而讨论决策方案实现中的利益冲突,需要充分考虑同一事项在不同政府职能部门中所处的不同权力运行阶段。此外,政府内部自上而下的层级性决策结构,往往导致公共议题、决策目标由上级政府职能部门预先设定,下级政府部门所拥有的决策权并不完整,利益冲突发生于本级政府公共决策环节之外,从而使得对利益冲突的防范和化解更加困难。

公共决策中利益冲突防范措施的现状与问题

限制国家公职人员权力、规范国家公职人员行为、强化国家公职人员道德,是目前防范和化解利益冲突的主要路径。当前,我国处于集权权力结构向制约权力结构的变迁过程之中,既有的利益表达渠道不完善,以及与现代市场经济相适应的决策规则和激励机制尚未建立,都极易导致公共决策过程中利益冲突对决策公共性的影响。

1.利益表达渠道不完善。

既有公共决策体制的利益表达渠道,已越来越难以适应当前多元社会各个阶层的利益诉求。人民代表大会和政治协商会议在利益代表广泛性、议程和议题设置等方面仍存在很大局限,缺少对政府决策的实质性创议和审议。信访、领导接待、市民热线等常规性利益表达渠道,作为社会成员利益诉求表达的正式路径,其功能定位和制度容量都无法与市场经济转型下多元化的利益诉求类型和急剧扩张的诉求数量相适应。同时,当前地方政府通过实践探索出的一些新型利益表达机制,例如开放式决策、立法听证等,虽然在一定范围内收到一些效果,但多数只是针对特定人群、特定地域、特定事件,尚不具有普遍性。这些都使得一般社会成员实际上难以通过制度内的渠道参与公共决策过程,只得转而寻求非制度、反制度的利益表达途径。

2.决策体制缺乏分权制衡。

决策体制是权力结构在决策权行使领域的具体形式,是“决策权力在各决策行为主体间相对稳定的分配关系”[3]。决策结构对利益冲突的限制主要体现在两个方面:一是通过监督权、执行权与决策权的分置实现对决策权的制衡与监督,避免利益冲突对公共决策的影响;二是将决策权分配给多个权力主体,实现不同决策主体的相互制衡,具体包括中央和地方权力在区域上的分配、不同政府部门之间决策权的划分与分配,以及对政府权力限制的程度及方式等。[4]

决策权在我国现行权力结构中对执行权和监督权具有直接的影响力,很多情况下决策权和执行权的权力主体存在重合,公共政策的决策者同样也是具体推动此项政策实施的执行者,权力间的相互制约监督关系难以形成。而在功能设计上分散给各职能部门的决策权往往又被重新集聚,最终结果就是“一把手”成为决策的最终甚至唯一决定人。对社会公共利益的认定过分依赖于决策者的主观价值判断,使得对决策者的俘获成为一种低成本行为,公共决策中的利益冲突由一种潜在风险转化为现实腐败行为的可能性大大增加了。

3.决策规则缺乏刚性。

决策规则是对决策者进行公共决策所应遵循的规范、方法、程序、技术的规定,是决策权的具体运行方式。有效的决策规则可以通过程序和制度设计将利益冲突与公共决策结果相隔离,避免利益冲突影响公共决策的公正与效率。

制定严格的决策规则是监督部门防范和化解利益冲突的重要方式,各级政府部门都针对重大决策事项出台了专门的决策规则,其内容涵盖重大事项的决策程序、决策分工、决策公开、决策问责等。但现有关于决策规则的规定大多数仍过于弹性化,缺少可操作性;有一些规定则过于机械或武断,在实践中落实情况仍不理想。决策规则既包括成文的法律等正式规范,也包括约定成俗的惯例、习俗、权威等非正式规范,这些非正式规范对决策中的谈判方式、分歧处理方式、表决程序等往往发挥着约束作用。正式决策规则缺乏操作性会增加决策者对非正式决策规则的倚重。非正式决策规则的广泛运用在弥补正式决策规则

操作性不强的同时,也削弱了正式决策规则对决策者行为的控制力,从而在决策过程中存在利益冲突的情况下难以发挥遏制腐败的作用。

4.缺少对决策者个人利益的合理保障。

作为理性经济人,公职人员在社会生活中同样会以自我利益最大化作为行为标准;但作为公共利益的代表,公职人员应该坚持公共利益最大化的目标。公职人员价值取向及其对公共利益的界定和判断,往往成为影响公共决策的关键因素。民主社会的普遍经验是通过严格的制度设计,隔断决策者个人利益与公共利益的直接关联。否认公职人员具有个人利益无助于化解决策者两种不同角色的矛盾,反而会激化决策利益客观性与决策过程主观性之间的冲突,导致决策者将自身价值偏好带入公共决策过程中,影响决策者对公共利益的判断。

公共决策利益冲突的治理展望

国家公职人员身具公共利益的代表与经济活动中的消费者双重角色,这双重角色在实践中发生矛盾常常是难免的,要求每个公职人员在利益发生矛盾时都必须坚守“大公无私”的道德原则是不切合实际的。制度设计基于“理性经济人”的预设是一种政治智慧。“理性经济人”的制度预设并不是说人人真的都是唯利是图的“经济人”,而是制度预先设计防范“经济人”的措施,从而在真实地面对“经济人”时,制度能防范和化解其可能带来的危害。所以,在公共决策过程中利益冲突不断显现的背景下,需要将国家公职人员预设为“理性经济人”,并以此为基础,构建一个决策程序规范、决策方式民主、决策过程公开、决策问责严厉的公共决策体制。具体来说,化解和防范利益冲突对公共决策的不当影响,应当增强公共决策的开放性,改革当前决策权力过于集中的体制,健全决策规则设计,完善决策激励机制,以此来限制与引导决策者公共决策过程中的非公共性选择。

1.增强公共决策的开放性,保证利益表达渠道畅通

积极扩大有效的公众利益诉求表达渠道,使公众可以通过制度化的途径表达利益诉求,减少对决策者的人身依附性,压缩决策权的寻租空间。良好的公众诉求表达机制应当包括四个方面:其一,社会成员可以自由表达正当利益诉求并形成公共意见;其二,社会成员利益诉求可以顺利进入制度化的公共决策过程;其三,政府及各职能部门应当从社会成员的利益诉求中选择议题,并对决策议题的来源、利益分配、选择原因做出详细的说明;其四,公共政策实施过程中应当具有开放性,公众尤其是利益直接相关者可以在政府政策调整中充分表达自己的意见与建议。扩大公众利益诉求表达渠道,一方面要充分发挥人民代表大会、政治协商会议等已有制度的功能,增强人民代表、政协委员的代表性和对政府决策的监督力,使之成为能够容纳社会各群体利益诉求的制度内通道;另一方面,要健全信息公开制度等相关配套制度,创新公众参与形式与参与内容,积极鼓励地方政府探索并推广开放式决策等好的公众参与决策制度,切实保障参与的有效性、真实性与代表利益的广泛性。

2.加快权力结构转型,防止决策权力过分集中

党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,为我国权力结构转型确立了明确的目标。权力制约是防范与化解公共决策过程利益冲突的根本保障。从权力本质属性出发将权力分解并形成制约的制度安排,不仅适用于国家职能机构权力配置,而且适用于决策权的制约监督。就防范决策目标确定过程中的利益冲突而言,这种制约式的权力结构主要表现在两个方面:其一,从权力结构整体而言,要实现决策权、执行权、监督权,尤其是决策权和执行权的有效分离,规范决策权运行,强化执行权、监督权对决策权的监督与制约;其二,在决策权内部,实现决策倡议权与决策审议权的分离,使决策过程中的“创议权”和“审议权”分别配置给不同的公权力主体。

3.完善决策规则体系,限制决策者的自利行为

首先,构建决策者个人利益与公共利益间的阻断机制,防止决策者个人利益对公共决策过程的干扰。决策者的合法利益同样需要受到保护,但这种利益必须被限制在决策权影响范围之外,可以通过公职人员财产托管制度、财产申报制度、回避制度、离职后行为限制等制度,防范决策者个人利益与公共利益发生冲突。

其次,强化对公共决策方案的质量约束,限制决策者的权力范围,提高寻租者的准入门槛和寻租成本,从而减少决策方案形成环节中利益冲突的不利影响。公共决策质量约束主要包括技术约束、规章约束以及预算约束。其中技术约束是对决策方案所应采用之技术方法、解决路线等提出的具体要求;规章约束是对决策方案设计和选择程序所应遵循的原则和步骤予以强制性规定,防止人为的干预和影响;预算约束指方案设计应当在审定的预算额度之内,而且在方案执行过程中不能够突破该额度。

再次,构建有效的决策问责规则体系,强化决策者的公共利益导向。正如哈耶克所说,“如果因创建共同的事业而课多人以责任,同时却不要求他们承担采取一项共同同意的行动的义务,那么通常就会产生这样的结果,即任何人都不会真正承担这种责任。”[5]决策问责提供了一种对决策权的持续监督及事后补救的方案,可以通过决策结果问责、决策程序问责,促使作为被委托人的决策者妥善运用公共权力为公共利益服务。

4.完善决策激励机制,强化对决策者的利益引导

由于决策权行使本身是对多种利益的综合平衡,决策者个人利益的存在是否影响到公共利益最大化往往难以判断,如果对公职人员个人利益过于限制容易影响公职人员的积极性,进而影响到公共服务的供给效率,同样会带来社会福利的损失。而不加区分的禁止性规定容易损害公职人员的正当利益,在实际操作过程中也难以真正落实。

公职人员的个人利益主要包括晋升利益和财产利益。对于公职人员的晋升利益,应充分重视将禁止性行为规定与正向激励和引导机制相结合,在公职人员职位晋升、业绩考评等方面设计更多的正向激励措施,使用弹性化、开放式的考评方式,增加一般社会公众尤其是利益相关者对公共决策的评价权重,引导决策者的个人利益与公共利益实现相融。对于公职人员的财产利益,通过逐步推进官员任职前财产公示、建立公职人员财产托管基金、创设公职人员廉政保证金等方式以及更加灵活的薪酬体系,有效将公职人员的个人财富经营与其所掌握的决策权力相阻断;并使公职人员因廉洁决策、有效决策所带来的社会福利增长,而得到自身利益的回报。

我国仍处于经济高速发展的阶段,社会财富增长迅速,国家公职人员个人及其家庭财富也不断积累,公职人员决策过程中公共利益与个人利益的矛盾冲突必将不断加剧。在相对集中的权力结构短期内难以根本转变的情况下,公职人员个人利益的持续增长使公共决策过程中利益冲突的风险不断增加。面对这一状况,我们需要加强官德教育,倡导“全心全意为人民服务”的精神,但强化制度建设才是根本性的解决方案。公共决策过程中的利益冲突是我国近期政治生活中才不断凸显的问题,在实践中缺乏防范与惩治的系统经验。如果我们不尽快加强这方面的制度建设,那么公共决策领域的腐败将会不断蔓延,其对政治合法性的危害、对社会公共利益的侵害都将是难以估量的,因此加快公共决策过程中利益冲突的研究与防范成为当前一项紧迫的任务。

参考文献:

[1]杨光斌.政治学导论.北京:中国人民大学出版社,2000:160.

[2]布坎南.寻求租金和寻求利润.经济社会体制比较,1988(6).

[3]周光辉.当代中国决策体制的形成与变革.中国社会科学,2011(3).

[4]加布里埃尔A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆贠威尔.比较政治学——体系、过程和政策.北京:东方出版社,2007:246.

[5]弗里德利希冯哈耶克.自由秩序原理(上).北京:三联书店,1997:100.

作者:陈国权,浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、教授、博士生导师;周鲁耀,浙江大学公共管理学院博士生。

基金项目:国家社科基金重大项目“健全权力运行制约与监督机制研究”(09ZD007)、教育部人文社会科学规划项目“党政领导干部问责制研究”(10YJA810028)、“非选举政治下的决策问责制研究”(12YJC810014)

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