于文豪:地方政府双重负责的宪法内涵

选择字号:   本文共阅读 108 次 更新时间:2022-04-07 16:49:50

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于文豪  

   摘要:  《宪法》第110条规定,地方政府分别对本级人大和上一级国家行政机关负责并报告工作,地方各级政府都服从国务院。该规定是处理国家统一权威与有效治理这一重大问题的关键规则,但其内涵的模糊给理论和实践带来困惑。构造其内涵的核心目标是使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡。地方政府双重负责是我国作为超大型国家的独特治理规则,它是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系,旨在维护中央权威和统一领导的前提下,充分容许地方自主。地方政府双重负责不是同等或者同时负责,其内涵具有差异性:在两种“负责”方面,应当区分负责的主次顺序;在两种“报告工作”方面,应当区分报告的性质、内容和形式;“都服从国务院”的重点在于形成以责任一体为核心的行政一体。以该条款的规范内涵为依据,应当进一步实现上下级政府事权分配的法定化,充实地方人大的主体地位,避免上级政府工作部门直接领导下级政府,并建立行政统一领导的程序机制和外部化规则。

  

   一、问题的提出

   当前,我国地方各级人民政府[1]的宪法地位看似简单实则复杂。《宪法》第105条第1款规定:“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。”该款在一般意义上确定了地方政府的性质,但它远非其宪法地位的全部。同样重要但更复杂的是第110条:“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”该条设计了地方政府向两类国家机关负责并报告工作的机制。本文称之为双重负责条款。

  

   双重负责条款明确了地方政府在本级人大和上一级行政机关的双重“监管”下工作。双重负责具有积极意义,特别是“对保障国家的统一、防止分裂具有重要作用”[2]。不过,该条款未就地方人大与上一级行政机关乃至国务院的关系提供清晰指引。地方政府可能面临困境:当同一事项或相关事项蕴含本级人大与上级政府的不同意志时,它该如何作为?

  

   这一困境不仅逻辑上是可能的,现实中也是存在的。试举几例。(1)上级政府工作部门直接领导地方政府。法律上,上级政府工作部门无权领导地方政府,但通过考核、督查、检查、评比、约谈等形式足以产生实质影响,以致与“领导”无异。习近平总书记指出:“近几年,一些部门干预地方机构设置,有的以项目、资金来控制,有的通过考核、检查来控制,还有的直接给书记和省长打招呼。这些部门的出发点是维护‘条条’的完整性,也是为了把本系统工作做好,但不能不顾工作全局、妨害地方积极性。”[3](2)上一级政府批准地方政府工作部门的设置。地方人大依法产生本级政府,但本级政府设置哪些工作部门,法律规定由上一级政府批准,地方人大只能按照上一级政府的意志为这些部门“配齐”负责人。如果地方人大不能决定设置哪些政府部门,那它产生的部门负责人的民主基础便有一定的不足。(3)上级行政机关委托下级行政机关履行职责。在行政许可制度改革中,有的上级政府或其部门将某些职权委托下级行政机关行使,但没有考虑后者是否有能力承接。在下级行政机关“人财物”由该级财政负担的情形下,这种“委托”占用了地方财政,直接介入了地方预算民主。(4)行政部门垂直管理体制的调整。近些年,自然资源、生态环境、食药监管等行政部门不同程度地经历了地方负责与垂直管理的调整甚至反复,地方政府对机构调整忙于适应。此种调整关涉地方事务的范围和地方政府的行政能力,宜给予地方表达意见的空间。

  

   上述事例表明,双重负责条款的内涵模糊,可能引起代议民主与行政命令之间的冲突。1954年宪法作出类似规定时便有疑问:“第55条地方人民代表大会如果和上级人民政府的意见不一致,怎么办?地方人民代表大会是否还应服从上级人民政府?”[4]但直至1982年宪法颁行,问题仍未很好解决。此后,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的立法主导者明确表示:“地方政府的双重角色也容易在某些具体问题上发生冲突,如行政机关执行本级权力机关的决定与接受上级行政机关的领导产生矛盾,需妥善处理。”[5]诚如有学者指出的:“在双重领导体制下,地方行政机关究竟应当以同级人民代表大会的意志为转移,还是应当以上级行政机关的意志为转移,这是影响我国行政法治进程的问题。”[6]遗憾的是,我们清醒地认识到了该条款存在的问题以及解决问题的迫切性,进一步的讨论却停滞了。

  

   地方政府双重负责的适用难点在于如何恰当处理国家机关的纵向权力关系,也涉及责任制在行政领域如何恰当配置。对此,习近平总书记指出:“要以建设法治政府为目标,……推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化。”[7]党的十九届四中全会提出:“理顺中央和地方权责关系,加强中央宏观事务管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一。……赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则,规范垂直管理体制和地方分级管理体制。……构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。”[8]要落实政府间事权规范化法律化、理顺权责关系等要求,必须对地方与中央的法治关系作出更充分的回答,特别是对国家视野下地方政府角色和地位作出回答。其中,首要的是对地方政府双重负责的内涵作出回答。

  

   构造地方政府双重负责的宪法内涵,所要处理的核心问题是,如何使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡?在社会学上,就是要解决好“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”[9]问题。在规则层面,需要考虑人民与国家、中央与地方、代议与执行、立法与行政等多重关系的动态平衡。在规范目标上,需要形成一种稳定性与灵活性兼备的国家机关关系模式,促进国家机关关系的非人格化,从而提升国家治理的绩效。

  

   二、双重负责条款的历史演进

   双重负责条款写入我国宪法文本以及不断变迁的过程,为塑造其内涵提供了历史维度的逻辑趋势。双重负责条款的基本功能是确立地方政府的领导体制。随着国家机构体系在不同时期的调整,政府的角色和地位经历了一个结构性的变迁过程。1982年《宪法》第110条的双重负责条款直接来自于1954年《宪法》第66条,进而还可追溯至起临时宪法作用的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。尽管《共同纲领》时期尚无双重负责的组织基础,但它是地方政府宪法地位变迁的重要起点,也是孕育双重负责规则的根本法源泉。

  

   (一)《共同纲领》:议行合一的政府与地方政府的单重负责

   在中国共产党领导革命根据地政权建设时期,对于地方政权机关的组织、地方政权与中央政权关系的总体安排思路是,各级代议机关与其执行机关紧密结合,下级机关一体服从上级机关。这一思路在《共同纲领》中得到继承。《共同纲领》第15条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。……各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”[10]这体现出地方政府“双重负责”的外观,但当时的“政府”与1954年宪法时期的“政府”明显有异,此种双重负责只具有“单重”意义。

  

   其一,“政府”是议行合一的机关。根据《共同纲领》第12条,政府与人大共享政权机关性质。尽管政府由人大产生,但此时的政府并非人大的执行机关,亦非行政机关,更类似人大的常设机关。在人大闭会期间,作为政权机关的政府,其职权与人大可谓等量齐观。在现实层面上,《共同纲领》制定后,地方各级人大并没有很快建立起来。“各级人民政府乃是实际上的经常工作着的政权机关。它既在实质上,又在形式上,是议行合一的机关。”[11]政府这种议行合一的政权机关性质,在中央人民政府层面更加明显。由于全国人大尚未召开,中央人民政府就成为最高国家权力的实际拥有者,是行使国家政权的最高机关。

  

   其二,“行政机关”尚不存在。《共同纲领》时期,行政权没有交付某个专门机关,行政机关无法特定化。在地方层面,地方政府是议行合一的政权机关,并非纯粹的行政机关。在中央层面,尽管人们常把政务院与1954年之后的国务院相提并论,但政务院并非行政机关。《中央人民政府组织法》第5条规定,政务院是“国家政务的最高执行机关”。董必武在关于草拟中央人民政府组织法的报告中介绍政务院时,两次使用了“最高行政机关”的语词。[12]但是,董必武没有直接或明确为政务院作出此种定性。对此一种解释是:“其原意是指政务院为中央人民政府委员会所辖的‘最高行政机关’,而不是整个国家的最高行政机关。”[13]因为,“在共同纲领时期‘议行合一’的体制下,国家最高行政领导是中央人民政府及中央人民政府主席”[14]。有学者将政务院与中央人民政府委员会视作行政权的委托与控制关系:“中央人民政府委员会拥有行政权的所有权,政务院只拥有行政权的直接使用权,中央人民政府委员会将本身具有的行政权的使用权委托给政务院,自身则保留了对行政权的控制权和监管权。”[15]这有一定的合理性。此外,政务院的职权并非只是行政性质的,它执行的国家政务不限于行政事务。在领导地方政权机关方面,政务院分享着中央人民政府委员会的部分职权,具有超出一般行政机关的特殊地位。

  

   因此,《共同纲领》时期,无论中央还是地方,政府与人大都是紧密结合的。政府既是政权机关,也是全权机关,明确、纯粹的行政机关尚不存在。尽管《共同纲领》要求“人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作”,但在1954年宪法之前,在规范上,地方人大与地方政府是合一的,这种负责不具有外部监督的意义。在现实中,地方人大尚未普遍建立,这种负责未能实际运行。可以说,大多数时候,地方政府对地方人大负责只具有宣示意义。在从形式到实质都议行合一的情况下,双重负责的地方政府是不存在的。由于横向上不对立法、行政以及审判、检察等各种权力作出区分,它们都被作为一级政权的组成部分,由各种权力融合在一起的一级政府来行使,因此中央与地方、上级与下级基本上只呈现出层级整体之间的纵向关系,即“块块”关系。

  

   (二)1954年宪法:作为行政机关的政府与双重负责条款的生成

与《共同纲领》将人大与政府并列为政权机关不同的是,1954年宪法仅把各级人大规定为“人民行使权力的机关”。1954年宪法重组了国家机构体系,将全国人大作为国家机构体系的核心,赋予其最高国家权力机关的地位。在此基础上,1954年宪法明确规定了权力机关和行政机关,付之以不同的职权,使代议与执行的功能得以区分。全国人大和地方各级人大都是国家权力机关,全国人大设立常务委员会作为常设机关。政府明确具备了行政机关的属性,中央政府和地方各级政府都是国家行政机关。国务院虽然承袭了《共同纲领》时期“中央人民政府”的名义,但词同意异,真正具备了“最高国家行政机关”的地位。地方各级人民委员会作为地方政府,既要对本级人大负责并报告工作,又要对上一级行政机关负责并报告工作,并都服从国务院。由此,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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