曲路浚:村民自治:从传统走出传统

选择字号:   本文共阅读 747 次 更新时间:2015-10-25 20:52

进入专题: 村民自治  

曲路浚  

   

一些理想主义者认为,村民自治是中国民主建设的微观社会基础,有可能会带来由下自上的民主化进程,至少在农村可以从村民自治开始,由村务公开到政务公开,由村委直选到乡镇长直选等等。笔者以为,现实中的村民自治,如同“包产到户”一样,也是一个传统力量的复活。因为现实中的村民自治,无论从理论还是从实践层次看,既不同社会自治搭界,又不同地方自治搭界,倒是同中国传统的乡村治理体制搭界,且同当代中国的政治现代化渐行渐远?!下面先述最近三十来年村级组织的大致变迁过程,同时对历史上的乡制、村及其权力组织作一大致的梳理,最后再讨论本文的主题。

回往1980年代初,在瓦解人民公社制度过程中,有两个“势如破竹”的速度:一个是“包产到户”在全国的普及速度——1980年初,全国实行“包产到户”的生产队仅占生产队总数的1.1%,到1984年占到99.1%;一个是以村民自治的名义的村民委员会取代生产大队的速度——1981年初,全国只有一个公社实行村民委员会,到1984年底,全国99%以上的公社完成社改乡,1984年底到1985年初,全国99%以上的队改村,全国共设村民委员会948628个,超过1980年代初的生产大队总数。

对于“包产到户”,现在的年轻人大多将安徽凤阳小岗作为源头,这是传媒宣传及小岗“包产到户” 的生死契约以GB54563代号收藏于中国革命博物馆的影响的结果。若从源头去考察,1956年合作化完成后浙江温州永嘉等地都搞过“包产到户”。1960年代初,全国不少地方也搞过“包产到户”。1978年,都被后来者看成是思想解放与改变国运之年。此后,“真理标准大讨论” 与“十一届三中全会” 成为一个特定的政治显词。历史的真实是:“真理标准大讨论” 还没有认识到“包产到户”的历史真面目;“十一届三中全会” 在批评极左路线的同时, 继续强调用法律保护“人民公社体制”;1979年,国务院在京召开的七省农口和安徽三县负责人会议形成的精神是“不许搞包产到户”;直到1980年9月才在“贫困地区” 为“包产到户” 开了一个口子。今天看来,“包产到户” 根本不是什么“英明决策”, 也是最不值得替高层“歌功颂德” 的一项由农民自己顺着历史传统自己创造自已选择的历史性政策。昨天已成为昨天。若再去考察发生在昨天的“包产到户”的来龙去脉,可以发现,就特定的历史时期发生的“包产到户” 的劳动组织方式而言,农民远远地跑在中央“红头文件”之前,先行者都曾担当杀头坐牢的风险,几乎是由农民一步步“逼迫” 中央下达“红头文件” 承认“包产到户”的。“包产到户” 是一个历史性范畴,它并不能消亡传统农业社会的社会关系对生产力的限制和实际劳动过程对生产力的推动的社会基本矛盾,也不能打破工业革命以后农业与工业利益惯性分割的格局。正因为如此,当代中国的农民、农业、农村仍在传统的圈子里转动着。因本文的主题,对于“包产到户”只能说这么多。

人民公社制度瓦解之前,1980年代初,全国共有生产大队71.9万个,生产队597.7万个。将民办教师、赤脚医生、水电、粮食加工等等人员考虑进去,平均每个大队有脱产干部10人,每个生产队有半脱产干部5人,全国共有脱产半脱产干部3700多万人。人民公社制度下的生产大队,在农业生产计划的制定和落实上发挥重要作用,后期的主要职能也已转到公共行政上,无疑是一个政权组织。

据考证,全国第一个村民委员会1981年初出现在广西宜山三岔公社。当时分管政法的中央首长要求有关部门认真调研总结推广。村民委员会随即在广西宜山、罗山一带成片出现。1982年8月28日,中共中央转发《全国政法工作会议纪要》,首次提出在农村要有计划地进行建立村民(或乡民)委员会的试点工作,发动群众制定乡规民约。村民委员会得到高层的认可,最初是出于加强政法工作的考虑。

转折点发生在1982年到1983年初。1982年4月,中共中央、国务院就家村人民公社政社分开问题发出通知,要求先做好试点,分期分批有计划地逐步改变。1982年12月,五届人大第五次会议通过的第四部《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织,村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举,村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。随即,1983年1月2日“中央1号文件”指出:“在政社尚未分设之前,社队要认真担负起应负的行政功能,保证政权工作的正常进行。政社分开后,基层政权组织,依宪法建立”。这里明白指出,政社分开的生产大队担负着行政功能和政权工作;而依宪建立的村民委员会是一个基层群众性自治组织,不再是基层政权的一部分。而依照宪法,村民自治,就是在村一级实行从政权到非政权的重大体制转变。

社改乡与队改村几乎同步完成。“包产到户”后,除了少数拥有村办企业的行政村以外,大部分行政村的集体经济和集体财产丧失贻尽,变成了“空壳村”。马克思主义的理论一贯认为,经济基础决定上层建筑。在农村经济基础发生变化之后,上层建筑也会跟着变化。当时有两条思路在实践着:一条是组建村公所,将行政系统延伸至最基层;另一条是加强村民自治。也就是说,一条思路强调行政发展,完善政府组织,一条思路寄希望于村民自治,村民自我管理、自我教育、自我服务。


据张厚安等编写的《中国乡政政权建设》一书(四川人民出版社1992年版)介绍,到1980年代末,全国共有广西、云南、广东、海南、江西、河北、黑龙江、北京、湖北等省、市、自治区全面推行村公所体制或在部分地区进行建立村公所的试点。广西、云南在全省(自治区)范围内建立了村公所;广东除广州、深圳、珠海三市以外的地方和海南全省普遍设立了相当于村公所的管理区办事处;江西共有6个地市的206个乡镇建立了2033个村公所;河北在三河、丰润等6个县试点,共建约70个村公所;黑龙江的尚志市364个村全部建立了村公所;湖北也在钟祥县搞了村公所试点。以上所涉及的村庄大约占全国村庄总数的10%。1993年中央7号文件决定:“为减少管理层次,乡镇不再设置派出机构村公所”。此举等于堵死了强调行政发展,完善政府组织的思路的实践。到1999年底,村公所已全部取消。


具有戏剧性变化的是以村民自治名义的村民委员会组织。开始是,人民公社改为乡镇政府后,生产大队的名称已经不再适宜,村民委员会正好应运而生,填补了这一空白,在全国遍地开花。稍后,增添了村公所的竟争对手。从1984年起,开始草拟《中华人民共和国村民委员会组织法》(《村组法》),最初称作《村民委员会组织条例》。从草拟到通过的三年多时间里,前后修改三十几次。《村组法》的关键性条款是:乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系,而是前者对于后者的工作给予指导、支持和帮助,村委会成员不脱离生产,由村民直接选举产生。1987年11月24日,通过《村组法》时还比较小心地加上“试行”两个字。正因为有了“试行”两个字,从而为一些地方继续实行村公所体制开了一个后门。1989年政治风波以后,村民自治与民主政治一起,一度因反自由化而受到质疑。仅仅过了三年时间,村民自治又成了新时期的宠儿,定性为中国特色的民主政治,并堵死了村公所体制的探索发展之路。


以上讲的是,最近三十来年村级组织的大致变迁过程。同“包产到户”由基层农民自己顺着历史传统自己创造自已选择的结果不同,村民自治是高层自觉地在事前设定政治经纬之线的前提下,以“基层群众自治”为导向选择的结果。下面再对历史上的乡制、村及其权力组织作一大致的梳理。


乡级作为一级建制,始于西周时期。“王百里为郊。乡在郊内,遂在郊外,六乡谓之郊,六遂谓之野。”西周国家尚处于半血缘半地缘的早期国家阶段。国人,即与国君有血缘关系的人,居住在郊内六乡。他们五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡。野人,即与国君没有血缘关系的人,居住在郊外六遂之野。他们五家为邻、五邻为里、四里为cuo、五cuo为鄙、五鄙为县、五县为遂。诸侯国有的实行三乡三遂制。到了春秋时期,齐相管仲“制国二十一乡”。西周时,乡辖万二千五百户,管仲齐乡辖二千户,战国秦乡辖五千户。这表明乡的地位从县的上级变成了下级,从西周的最高一级行政建制(一国辖六乡或三乡)变成了战国后期的低级行政建制(位于郡、县之下)。


有周一代,与后来单纯作为行政区划的乡制不同,它是兵民一体、政社一体的组织。五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡,对应的是,五人为伍,五伍为两,四两为卒,五卒为旅,五旅为师,五师为军。战时每家出一兵,每乡编成一军。“三乡为属,属有帅”,“武政听属,文政听乡”。


秦汉时期,乡与亭互不隶属,两者直接向县廷负责。乡辖里。在乡里组织中,设有乡社、里社,一里必设一社一单。里——社——单合一,是秦汉实施乡村控制的一个基层单位。里为行政组织,社为祭祀组织(是当时的意识形态),单为民政、社会组织。里——社——单体制具有行政主导的特点,其中,里是主干,社、单附着在里上,又是一个政教合一、政社合一的“官社”体制。秦汉乡里制度大致一直延伸到三国、西晋时期。东晋十六国、南北朝的长期战乱瓦解了乡里制度,取而代之的是在战乱中兴起的堡壁、聚坞、庄园、村落,朝廷官府的编户齐民变成了豪族强宗的门人奴客、依附部曲。北魏朝廷重建乡村组织的尝试,结果并不十分成功。隋朝建立伊始,并无乡制,开皇九年(公元589年),隋文帝曾设想“五百家置乡正”,后因李德林等人的反对,没有实施。唐贞观九年每乡置长一人,到十五年废乡长,但仍保留乡区划。此后一千几百年直到20世纪,中国再没有恢复过乡官制度。唐代乡不是一级实体,乡行政的实际承担者是里正。其行政程序是里——县——州——中央(尚书省——皇帝)。唐初“一乡五里”、“百户一里”的制度,到宋代已发生很大变化。宋代实行的不是乡里两级制,而是乡里并行制。宋代的乡、里均可视为与现在乡级建制大致相当。明初,以一百一十户为一里,推丁粮多者十户为长,余百户为十甲。明初的里类似于汉唐的百户里,而不同于宋代五百至二千户的里。朱元章在相当于宋代的里一级建立了粮长制。里甲制和粮长制到明中后期走向衰败。进入清代以后,采取乡地体制。村庄之上,大多更置一级为里、为屯、为铺、为乡、为区。地方与村庄两级均设有负责人员,称地方、乡保、乡约、保正、保长、地保、厂正、社董、乡地、乡长、村正、村长、村副、村佐、牌头、门户等。这个职役系统组成乡地组织。传统的乡里组织是以人口管理为中心的,不论人口迁徙与否,都不能脱离原来所在的乡里,是一种“政经合一”、“编户齐民”的乡里组织。而清代的乡地体制是以辖区管理为中心的,人在哪里居住就受哪里管辖,而不论其出生地和财产所在。它的两级区划——自然村和地方都具有明确而固定的边界,不随人口迁徙和土地产权变动而变更,在此基础上对全部人口进行管理。其责任人员属于职役,除传达州属功令于各村以外,并不知乡政为何事。清代乡地组织显然与“地方自治”无关。


明了历史上的乡制之后,也就易于理解历史上的村及其权力组织。可以将村及其权力组织划分为三大历史阶段:两周、秦汉、三国、西晋的邑里时期;东晋十六国、南北朝的村坞时期;隋唐尤其宋代以后的里社时期。


在邑里时期,按里分民。进入春秋战国后,在里之上设立了乡级行政层次。秦制大约二十五户一里,汉制则百户一里。中国古代社会是城邑社会、礼乐社会、兵民一体的社会。国家政教合一的性质,直到秦汉统一以后并没有改变。西周的里在前期还是比较纯粹的血缘聚集,进入春秋战国后已转化为地缘组织。地缘组织取代血缘组织后,社稷的祭祀活动部分代替了宗庙的祭祀活动。如汉高祖初建国,就在各级行政建制分别建立帝社、郡社、县社、乡社、里社。战国后期和秦汉帝国在全体男性国民中普遍实行二十等爵制,实际上是一种全民动员制度和预备役制度。这表明,两周到秦汉时期,乡里社会同“地方自治”无缘。


在村坞时期,战乱不断,百姓流离,原有的郡县乡里无法发挥作用国家对于编户齐民也已失控。这时坞壁丛生,出现了籍贯和户籍与实际居住地分离。村的前身是聚,到了两汉已不见聚的存在。在东晋十六国、南北朝时期,由聚发展而来的村和战乱中应运而生的坞、堡、壁、垒,都不是国家行政系统的正式组成部分,而是在豪族庄园、聚坞基础上自发形成。坞壁主,一般是庄园主或是在乡里有号召力的官吏,同时又是宗族的宗主。依附于他们的既有同族,又有门人奴客,还有乡曲流人。由于坞壁主对依附民事实上掌有生杀存活的权力,因而逐渐转变成类似西欧的领主,依附民则沦为部曲。尽管坞壁主大多接受朝廷封号,但并不真正接受朝廷的的调遣。在村坞时期,乡官随着乡里制度的解体而自然消亡,县治以外不再有朝廷命官的踪迹。部曲等于庇权没有一丁点,但对坞壁主们来讲,他们拥有的是“村民自治”的权力。


在里社时期,是指隋唐尤其是宋代以后的村政。里代表朝廷官治延伸至村的触角,社代表村中民间组织的形成。里社并存是这一时期的特点,里制不断变更以至逐渐萎缩是贯穿整个时期的基本趋势。通过前面的梳理,我们知道,从两周到隋唐,国家权力机构及其官员逐渐退出了广大的乡村,收缩到县治以上的府衙中。这非“不能”也,乃“不需”“不为”也。西周的一里之长里君属于内服官职,在里与中央机构之间并没有其他地域性组织存在。战国时期的里已经成为县、乡或州之下的基层权力组织,里吏仍属于国君的命官。秦汉时期的里官由强人充当,不再是朝廷的命官,但乡官还是国家机构的正式吏员。在东晋十六国、南北朝时期县治以外不再有朝廷命官的踪迹。唐朝以百户为里,每里设正一人,掌按比户口,课植农桑,检察非违,催驱赋役。在邑居者为坊,别置坊正一人;在田野者为村,别置村正一人;里正之职分有支公费之待遇,其职分田。坊正村正亦有免课役之权利。唐中叶以后,藩镇割据,国家公职田产多被权贵霸占,里正等逐渐演变成胥役。宋代农户分为主户和客户,主户按资产和人丁又分为五等里正规定以第一等户充之。明初实行里甲制。百十户为里,丁多者十人为里长,十年一周,余百户为十甲。明代的里有人户之里土地之里之分,随着“一条鞭法”的推行,前者逐渐让位于后者。清代乡村的行政组织五花八门,名称各异,但实质相同,村级组织的主要责任一个是为官府催办差钱,一个是维持地方治安。


在里社时期,国家宗教的地位被民间宗教取代后,郡社、县社转变为城隍,政教合一的里社转变为单纯宗教性的村社。社的意义也逐渐转变为一种民众自由结合、自愿参与的社团。华北地区的庙宇大多创建于明代,而以宗教活动为目的的会、社亦产生于此时。大多村设社,若一村有二三公庙,则一村有二三社,社各有长,村民悉听指挥。进入宋代,旧的世家贵族阶层瓦解了,在科举制度下新产生的乡伸阶层登上了历史舞台。他们之中的杰出者试图把乡村自治规范化,并扩展到宗教以外的更广泛的领域。从“吕氏蓝田乡约”到“朱子增损吕氏乡约”历百余年。其中的某些项目如社学与社仓等,则逐渐形成制度,并被纳入皇帝的上谕与朝廷的典章。乡约历代先师贤哲都有提倡,但在中国农村的普及程度远远比不上宗教性自治组织和宗族组织。在历史上南方的战乱和自然灾害少于北方,族居的现象较为普遍。至今,安徽、江西、浙江山区及闽广一带,单姓的数百户村多有存在。普遍存在以一二大姓为主间以若干小姓的村落。在单姓村和主姓村,宗族组织在权力组织中占据着重要的位置。一方面,宗族可以私设刑堂,对族人执行惩罚;另一方面,乡里著姓大族多置祭田、书田、义田、义仓等,为通族养老劝学存孤恤穷之用。朝廷对于宗族组织在法律上予以认可。这实际上等于认可宗族组织的“自治”。乡伸阶层登上了历史舞台之后,“绅士”在权力结构中起着关键性的作用。绅即缙绅或乡绅,是指在乡村的现任或原任具有官僚身份的人。士即士人,是指未入仕而有功名的读书人,包括进士、举人、监生、贡生、生员等。绅士既是儒家传统文化的载体,又是大土地所有者,往往还是宗族首领,地方上的种种公益事项都离不开他们出面组织。据有关研究报道,17世纪中国绅士阶层总人数为50万,19世纪大约在110至140万之间。绅士阶层相对集中居住在城镇,大多数村在历史上从来没有出过绅士。从全国大多数地方来说,绅士阶层相当于现在乡镇一级的范围充当社区领袖的角色,村级权力则分散在没有功名的中小地主、会社首事、主姓族长和牌头甲长一类的胥吏的手中。


进入20世纪,村及其权力组织又有了一些新的变化。1909年1月18日,清廷将《城镇乡地方自治章程及选举章程》颁发各省,确定县以下的乡镇为地方自治团体。“地方自治以专办地方公益宜,辅助官治为主。按照定章,由地方选举合格绅民,受地方官监督办理。”此时,村一级的政权建设尚未能进入新政设计者的视野。村级行政区划体系的确立,以政府旨在强化村庄成为一个行政单位以稳定国家税源为主动力。在20世纪以前,田赋是清朝农村税收的主体。田赋征收对象是农户,田赋征收的具体责任人是里书、社书,类似西欧一度十分活跃的包税人,也可视为县衙的派出人员,他们通常并不住在村中。国家税赋与村级组织关系不大,国家对于乡村的各种社区活动及其经费来源也很少关注。20世纪初以来,国家推行新政、办新式学堂、巡警乃至地方自治选举都需要增加财政支出,而原有的田赋收入是远远不够的。于是,国家首先把手伸向了“村”。其一是把村中旧有的公费——久已形成惯例的民间会社分摊经费转变为强制性的政府经费,把庙田、庙宇等宗教性公产转变为学田、学堂、村公所等村公产。并最终于1931年得到国民政府法律上的认可。其二是使“村捐”、“亩捐”等“摊款”成为县财政收入的主要组成部分。随着摊款的经常化、正规化,又出现了农民最痛恨的“白地摊款”,即县区政府、过往军队甚至省政府根据需要,在预算外随时向地方勒索派款。摊款和临时白地摊款从根本上不同于田赋和其他捐税,它不是按丁口或私人财产分配,而是以村庄为单位分摊。至于各村如何如何筹集这笔款项,则听村庄自行制定原则与办法,从而使村庄成为具有征款权力的一级行政单位。此外,政府还指令由村长担任村民交纳契税的监证人,并代征牙税和某些杂税。以往,村庄不仅未能被承认为一个行政单位,即使作为一个地理区划,其界限也很不固定。因为土地私有,买卖频繁,一村之人可能在数村有地,一村周围之地的地主可能居住于数村,所以村无定界。摊款和临时白地摊款不仅使村界得以划定,而且促成了村民资格的认定。由国家之手伸向了“村”,导致了村庄中的社区领袖从幕后走向了政治前台。据考证,村正、村副的真正设立是在清末新正时期。显然,村正、村副是由村中原有的首事转化而来。以往,乡保、地方是县衙爪牙,会社首事是民间势力的代表。现在,会社首事取代乡保、地方的职权,其权威也得到了官方的认可,地保的作用大为削弱。在清末民初的地方自治的村治运动下面,有一股涌动的从村治到村制转化的潜流。即关注的重点从村的自治转向了村的行政。据考证,1918年,山西省在中国历史上率先构建了县以下的区村闾的三级行政网。闾在二十五家到五十家之间,类似于“包产到户”前的生产队的家户数。国民政府统一全国后,于1928年9月1日公布了《县组织法》。规定县以下四级制:区——村、里——闾——邻。1929年3月国民党三大通过了《确定地方自治之方略及程序,以立政治建设之基础案》;三届二中全会规定完成县自治的期限为1934年底。此后一年中,国民政府重新修正了县组织法,县以下仍为四级制,只是把村里改为乡镇。这种小乡与村同级。以后又演变为村级以上的大乡,村政便上浮为乡政,村的行政地位再次成为问题。

自清末以来,有一个共识,即亟需加强县级以下的行政管理,但存有有两条清晰的思路:一条是建立一个向下延伸至村级的更官僚化的控制系统;另一条是通过吸收绅士名流到地方自治机构来为社区效力。思路是一回事,实际是一回事。清末最后十年,村级官员往往由在宗教或宗族组织中已建立起自己权威的乡村精英们充任。这些人还算得上保护型经纪的村庄领袖。到了二、三十年代,由于国家和军阀对乡村的勒索加剧,这种保护型的村庄经纪的村庄领袖纷纷“引退”。 保护型经纪的衰落和隐退,必然导致赢利型经纪的扩张。1930年代,蒋介石大力提倡和推行的保甲制度正好为这种扩张提供了一个良机。保甲制度乃北宋王安石首创,到了1930年代,由于进入民国以来的国家捐税增加的惯性,造成赢利型经纪的增生,在这种环境下,保护型经纪的村庄领袖不断地被赢利型经纪所取代,村民们称其为“土豪”、“恶霸”。 土豪们窃取各种公职,日益成为乡村政权的主流,这一状况一直持续到革命爆发。


与此同时,从1920年代末起,中共就制定了“农村包围城市”的革命战略。在对农村基层的动员和控制方面,中共比北洋政府和国民政府都更加有效。从1920年代末到1950年代末的三十年中,中共在农村的基层政权组织既不统一也不稳定,几次摇摆于村政和乡政之间。政治结构未能完全深入村一级,通常停留在村的上一级乡。1949年之前和之后,国共政府都曾致力于向农村渗透都未能如愿以偿。从1920年代末到1950年代末的三十年中,中共彻底打倒了农村原有的乡伸阶层和社区领袖,铲除了包括宗教性的民间组织,通过大量发展新党员实现了农村的精英替代,其组织结构仍是一个历史上遗留下来的地方传统体制,继续沿用旧的半官僚化的国家经纪模式。在1946至1949年的内战期间,中共一度使村政朝着正规化、官僚化的方向发展。1948年9月,《东北解放区县区村各级政府组织条例》规定村为农村基层政权。山东分局为了保证村(乡)经费合理提供及克服村政经费中的任意摊派与浮支连用现象,将村政经费统一于县,设立专门委员会管理。这是农村基层政权告别国家经纪模式的重要步骤。1950年代前期对区乡行政区域进行了两次大的调整,结果使村的地位再一次成为悬案。1954年的《中华人民共和国宪法》撤消行政村建制。1954年底,全国有乡(行政村)21.9万个,到1957年底,合并改设为 到生产大队11.7万个乡。这样一来,全国大多数省份基本上恢复到民国时期的大乡制,村级建制在法律意义上不复存在。在合作化运动中,政社合一问题浮出水面。1958年的人民公社制度的一个要点,就是政社合一。1959年2月27日至3月5日,毛泽东主持召开了第二次郑州会议。会议提出了“统一领导,队为基础;分级管理,权力下放;三级核算,各计盈亏”等整顿人民公社的基本方针。1961年2月,毛泽东提出要把公社、生产队划小,变原来的生产小队为生产队,原来的生产队为生产大队。3月22日,广州会议通过的《农村人民公社工作条例(草案)》(即农业六十条),奠定了以生产大队为基础的三级所有制的人民公社制度。农民对六十条中生产权在小队,分配权在大队很不满意。毛泽东认为,“在这个问题上,我们过去过了六年之久的糊涂日子(1956年高级社成产起)”。在1962年初的“七千人大会”上正式承诺了以生产队为基本核算单位。这样,以生产队(少数地区是生产大队)为农村集体经济基本核算单位,以生产大队为政社合一的农村社会基本单位的村政格局,终于显现出一个大致稳定的轮廊。也只有在这个时候,中共如愿以偿地实现了向农村的渗透。以生产大队为政社合一的农村社会基本单位的村政格局最终形成的一个关键,是中共党支部在大队一级普遍建立。1949年以后,中国政治制度的核心是执政党的一元化领导,但是,把党组织的网络延伸至最基层的农村并不是一件轻而易举的事情。国民党统治了20多年,未能在农村普遍建立起区级党部,中共农村党组织从区级到乡级再到大队一级花了10年左右的时间。


改革前生产大队作为农村基层单位,是自邑里时期以来最有效率,对农民(社员)控制最严密的村政组织。一方面,它继承了传统的控制手段,即在一个“熟悉的社会”、“没有陌生人的社会”中由社会舆论和无形压力所构成的非正式控制手段;另一方面村政组织获得了新赋予的强大的控制手段。传统的农村社区领袖早已被粉碎,政社合一的生产大队成了农村中唯一的合法组织再也没有任何体制外的挑战了,中共最终通过生产大队如愿以偿地实现了向农村的渗透。这也是1949年以后曲折的宏观变革的结果。建国头七年,确确实实是一个历史转折点——历史在此之前的传统中国二千余年自组织的以国家(皇权)为中心的政府——经济——社会三位一体化——专制一尊中央集权制运行体制以发达的个体经济(农户经济)自组织为基础;历史从此开始,现代中国具有高度的组织化特性组织基础。数千年来,中国虽然一直维持着强大的中央集权制国家机器,但它并不担负直接组织社会经济生产活动的职能。20世纪50年代,围绕着“一化三改”( 国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造),使国家第一次担负起对社会经济生产活动的直接组织管理职能。20世纪50年代,合作化人民公社化及粮食统购统销,相对于历朝历代王朝建立之初而言,是具有“改革或革命”的意义的。这个“意义”在于,将亿万农民拴绑到宏观的国家政治活动战车上,使农村经济活动同宏观的国家政治活动紧密相联,使农村经济活动必然受到政治风波的左右,又成为国家担负对社会经济生产活动的直接组织管理职能的载体。这似乎是战国时代的的农战强国之路的复活。20世纪50年代,通过一次又一次的社会整体化改造,消亡了传统中国数千年的那个对抗对立依附国家的“民间” 或“社会”, 使 国家与社会的边界有史以来第一次吻合在一起。 一 次又一次的社会整体化改造的结果是消亡了个人立足的空间,使个人成为单位人,使人成为对政治统治和单位的双重依赖。处于上述宏观变革大环境中的生产大队,虽然比以往村的行政组织更有效率,但并没有摆脱以往国家经纪模式的固有弊端,也很难朝着向正规化、合理化的现代行政体系演进。

行文至此,笔者已对最近三十来年村级组织的大致变迁过程作了简介,同时也对历史上的乡制、村及其权力组织作一大致的梳理,下面再讨论本文的主题。


笔者在以往的拙作中,反反复复写道,自秦以后的二千余年的国家政治自组织是国家(皇权)为中心的政府——经济——社会三位一体化运行体制的“为民当家作主” 的传统国家——在国家与社会混沌的“一” 以及国家所有始终统治民间所有的公有制基础上的以国家(皇权)为中心的政府——经济——社会三位一体化运行体制。数千年来的中国,虽然一直维持着强大的中央集权制国家机器,但它并不担负直接组织社会经济生产活动的职能。“劳心者治人,劳力者治于人”。在以国家(皇权)为中心的政府——经济——社会三位一体化运行体制的“为民当家作主” 的农业社会的传统中国的国家政治自组织外,还存有社会的自组织体系——个体经济(农户经济)是几千年农业社会的传统中国的自组织与选择的结果——传统中国,数千年的以国家(皇权)为中心的政府——经济——社会三位一体化——专制一尊中央集权制运行体制的傍边,还躺着一个村庄单元社会,也就是说中央皇权以县为单元,县以下基本上接近自治体。中国的小农和地主经济的基本形式是一家一户为生产单位和消费单位。农业和家庭手工业相結合,男耕女织,以织助耕。若干自给自足的小农家庭定居在一起组成村庄。村庄各户的联结纽带主要是宗法关系,往往是一个同姓家族繁衍的结果。这种小农业和家庭手工业结合的村庄经济具有内部坚固的结构,几乎不为政治风暴所触动。村庄的生产单位是家庭,宗法关系是联结的社会基础,在政治上没有独立性,始终从属于中央集权的官僚政府。中国的村庄是政治统治的经线与宗法关系纬线上的一个纽结,在县以下的乡村又处于高度的自组织状态。在这段话语中的基层组织“接近自治体”、“社会的自组织体系”、“高度的自组织状态”并不能用来论证传统中国具有“地方自治的民主体制”的色彩,但可理解为传统中国具有“民间群众自治”的传统。不少人不明白下一个层次确定性的东西,到了高层次就转换为不确定性的东西的深刻的辩证法,以至于用微观等同于宏观来套用传统中国政治运行体制。自秦以后的二千余年的国家政治自组织(以国家(皇权)为中心的政府——经济——社会三位一体化运行体制)的一大特色或深深藏匿的秘密是:微观基层组织“接近自治体”、“社会的自组织体系”、“高度的自组织状态”通过以国家(皇权)为中心的政府——经济——社会三位一体化运行体制转换为宏观的集权专制和缺乏地方自治。对于这一点,至今认识的人还不多。中央皇权以县为单元,已经框定了边界,不可能有地方自治的政治元素在里头。如果理解了这些,也就易于理解现实中的村民自治,如同“包产到户”一样,也是一个传统力量的复活。因为现实中的村民自治,无论从理论还是从实践层次看,既不同社会自治搭界,又不同地方自治搭界,倒是同中国传统的乡村治理体制搭界,且同当代中国的政治现代化渐行渐远?!


人民公社制度废除后,除了村民委员会这一法定组织外,还有两种与之并行的权力管道——中共的农村基层党组织与地方政府派出的驻村包村干部。此三者三管齐下共同构成当代中国的村政运行机制。这套所谓的村民自治的现行村政的行政效率远比不上人民公社时期,甚至还不如1950年代初期。它既没有摆脱国家经纪模式的束缚,也没有解除政社合一的弊端。大多数村将党组织、合作社、村民委员会结合为一体,形成党政社一体化的体制。在一些发达的地方的村企合一使政社合一达到一个空前未有的程度,连人民公社时期也望尘莫及。村社合一、村企合一同民主化的时代潮流反其道而行之,与整个国家现代化进程极不相称。


目前农村基层组织相对软弱涣散,主要还不是指村党支部地位的相对动摇,而是指以党支部为核心的村级组织的整体软弱涣散。各级地方政府并不受所谓的村民自治的束缚,而是采取多种多样的措施,来补救村级组织的整体软弱涣散所造成的严重后果。地方政府控制村政的主要措施有:村干部准公务员化,村财乡镇管,以及直派公务员进村管理村务。所谓自治体,自治人事与自治财务是其中的两个主要项目。现在的村财乡镇管就等于砍掉了村民自治的一条腿,直派公务员进村管理村务,村干部准公务员化,也无异于砍掉了村民自治的另一条腿。问题的症结就在于目前农村基层组织仍然左右于历史上的国家经纪模式之间。


前面已经讲到,以国家(皇权)为中心的政府——经济——社会三位一体化运行体制的一大特色是宏观的集权专制和缺乏地方自治。中央皇权以县为单元,县以下基本上接近自治体,意思是中央皇权以县为单元,已经框定了边界,不可能有地方自治的政治元素在里头,但却存有“民间群众自治”的传统。国家对于广大农村的控制有一个从紧密到松散的过程,秦汉以后逐渐弱化。这不是国家的“不能”,而是“不需”与“不为”,在农业社会,中央皇权以县为单元,是国家政治自组织选择的结果。到后期,县衙在乡村只需由“地方”、牌头、甲长之类充当耳目。进入20世纪后,从清末新政开始,总的趋势是实现地方政府与地方自治的合一,积极推进行政组织从县向区、乡、村的下伸。期间经历过短暂的以绅治为实质的自治的黄金时期。1950年代初,基层政权组织已经在小乡和行政村一级建立起来,国家经纪人向行政官员的转化也取得了很大的进展。1950年代中期开始的合作化、人民公社化,虽然许多理想成了泡影,但从国家行政的角度来看,却强化了行政村一级的基层政权。最近三十年的村民自治,既复活了“民间群众自治”的传统,又再现了20世纪前半叶以绅治为实质的自治的黄金时期的一幕。村级组织再次被排除在国家政权之外,还美其名日“非国家形态的民主自治”,并为“乡政村治”的合理性进行了大量的辩护。这把“民间群众自治”与地方自治分为两大截,并把村级组织保留在国家之外,等于截断和扭转了一个世纪以来中国行政发展的大趋势。


从历史经验看,有民主就一定有选举,但反过来说就不一定能成立。希特勒是靠选举上台的,但他的上台标志着魏玛民主宪法的死亡。沙皇俄国的村社中也存有货真价实的选举,但很少有人说那是俄国民主模式的象征,而是把村社视为沙皇专制的社会基础。历史经验还表民,选举的数量也并非与民主的数量成正比。在小的社区中,自治容易被有钱有势者操纵;在大的社区中穷人和社会弱势团体才能聚集起足够的力量来争取自身权益,因此,工人及其他弱势群体可以在全国选举中当选议员,而黑手党和乡绅名流至今仍控制着许多国家的基层选举。从历史进程看,自治并不等于民主,自治制度的出现则早于近代民主国家的形成,在中世纪的欧洲已经出现数以百计的自治城市。自治制度与民主政治的合流,只是19世纪末20世纪初的事。在清末新政时,国人还普遍把自治(民间制度)与官治(国家制度)看作相互对立的制度。自治首先是对主权的一种限制,不论是以特许状还是宪法的方式承认了自治体的自治权,主权者就不能随意干预自治事务。自治同时也是对全体的一种限制。自治,就是自己的事自己去治,但不论自己的范围扩展得多么大,总是小于全体人民。自治具有排他性。如,中世纪的行业公会 就是一种排他性的自治团体,手工匠为了保护自己的钣碗,总是的进入行会的门槛筑的很高,对于该行业的学徒来说,没有任何民主权利而言。即使在20世纪地方自治与地方政府合二而一后,一个公民要在一个地方行使自治权利(如选举和被选举权),也要满足居住一定期限的先决条件。由于上述的限制,自治选举就不能与民主选举划等号。在江浙及珠江三角洲的一些“超级村庄”,打工者人数超过土著居民几倍乃至十几倍,许多打工者已经在当地居住了几年到十几年,但仍然不具有村民资格,不享有村民自治的权利,在村委会中也没有自己的代表。这与近代民主制度中的公民平等原则是格格不入的。从理论看,自治理论可简单概括为三类:国家之后的自治、国家之中的自治及国家之外的自治。国家之后的自治即社会自治理论是经典马克思主义的一个组成部分。毛泽东规划人民公社时曾以社会自治为其理论基础。国家之中的自治即地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分。1949年以前,中共曾把积极推行地方自治列入自己的政治纲领,1949年以后,地方自治的用语在大陆消失。国家之外的自治即民间群众自治理论,它是地地道道的中国的土特产。村民自治就是这套理论的产物。从理论的实质上分析,村民自治更多地同中国传统的乡村治理体制具有血缘关系,在理论渊源上又揉合进社会自治理论,给人们以美好的愿景。从实践看,村民自治组织,一方面,是政府行为的产物,既要处理政(乡镇)务,又要处理村务,成了“准政府”组织,是大量人力物力的堆积的结果;另一方面,使中国传统的乡村治理体制在现代得以复活,“绅治”又重返历史舞台。“老板书记、主任”、“新精英”等等与历史上的乡绅存有相当大的共同点。即使是在合法化的村级组织中,同样可以出现“家族化”和“世袭制”。在这一点上,人们可以肯定地说,村民自治走上一条与政治现代化背道而驰的反向演化之路!?


村民自治倡导者喜欢强调它是农村基层社会实行直接民主的有效形式和重大措施,并认为它是中国农村出现的静悄悄的民主化的革命。“海选”和行政首长直选的确是很有益的民主尝试和经验,问题是非国家层面的“民间群众自治”能代替国家层面的的民主选举吗?!1980年代以后的村级组织已同红色根据地时期和共和国初期的苏维埃模式无血缘关系,倒是同1950年代以后台湾一直实行的国民模式——即由村民大会直接选举村行政首长具有血缘关系。但直到蒋经国“解严”和开放“党禁”、“报禁”以前,并没有人认为蒋家王朝实现了政治民主化。退一步说,即使承认农村“海选”和行政首长直选的确是民主化的萌芽,政治民主化也只是政治现代化的一个有机组成部分。政治现代化有三个基本硬件:政治参与的扩大(民主化)、政治制度化(法治化)、政治渗透能力的加强(国家一体化)。


无论怎么说,现行的村民村民自治制的确需要从传统走出传统!?本文的主题已表达出来了,无需再写下去了。有关乡村治理的设想留给下一文讨论。


2015-10-23


    进入专题: 村民自治  

本文责编:张容川
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 笔会 > 时评与杂文
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/93177.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(https://www.aisixiang.com)。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统