贺雪峰 桂华:农村公共品性质与分配型动员

选择字号:   本文共阅读 1422 次 更新时间:2022-07-26 09:58

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贺雪峰 (进入专栏)   桂华 (进入专栏)  

【内容提要】 取消农业税后,国家开始向农村转移大量资源用于建设农村公共品,国家与农民的关系发生根本性改变。借助资源下乡,国家力量在基层变得无比强大,基层治理自主性空间变得狭窄,农民从农村公共品供给的主要提供者变成被动的受益人。基层治理出现内卷,治理有效成为问题。最近十多年成都市借助城乡统筹试验区建设,以村庄为单位,由财政提供村庄公共服务资金,鼓励农民通过村民议事会分配资源,建设村庄公共品,形成具有地方特色的分配型民主。成都试验为中国农村基层治理提供了有益的启示,具体来说,国家可以将部分惠农资源按人均转移到村庄,作为村庄可以自由使用的公共服务资金,再经由村庄民主程序进行资源分配。在资源分配过程中,通过党建领航,发掘积极分子,动员村民参与,激发村庄活力,形成分配型动员体制,以有效使用国家资源,真正实现基层治理有效,建设一个与强国家相匹配的强社会。

【关键词】 资源下乡,村民自治,分配型动员,农村公共品


一、引论


取消农业税后,国家向农村转移支付了大量财政资源,目前每年财政支农资金已超2万亿元①,农村基础设施和公共服务水平与过去相比已不可同日而语。然而,一个不争的事实是,国家资源下乡没有促成农民组织能力的提升,基层治理有效的目标仍然相当遥远。相反,在国家资源下乡的背景下,基层治理出现普遍的内卷,农民群体参与村务的积极性下降,甚至出现村民与村干部双双客体化的现象。从某种意义上讲,当前中国农村基层治理陷入了资源下乡与治理有效的悖论,即国家资源下乡没有带来基层治理有效,甚至反过来,基层治理出现严重内卷②。


造成以上悖论的原因很复杂。第一个原因是,取消农业税前后,中国开启了最大规模的城市化进程。2000年中国城市化率只有36%,到2021年城市化率已接近64%,二十年间城市化率提高28个百分点,有近4亿名农民进城。快速城市化对农村基层治理的影响是多方面的:城市化造成农村人财物资源进城,农村青壮年进城,老年人留守,使得基层治理人才短缺;城市化打破了相对封闭的村庄边界,农民收入来源多元化,价值取向复杂化,社会规范多样化,村级治理传统结构基础发生改变。


第二个原因则与资源下乡方式有关。二千年来,国家与农民的关系都建立在国家从农村汲取资源的基础上,基层治理也建立在国家从农村汲取资源的基础上并服务和服从于这样一种基础。取消农业税后,国家向农村大规模转移支付,改造了国家与农民关系的基础,对村级治理产生了重大影响。通过什么样的方式才可以将国家资源下乡变成基层治理有效,这需要探索。国家先后提出了与农村发展紧密相关的三大政策目标或战略,即城乡基本公共服务均等化、乡村振兴战略、共同富裕目标。三大政策目标改变了传统以来主要依靠村庄内部力量建设村庄公共品的底层逻辑。三大政策目标不仅要通过国家财政力量来为农民提供基本的公共服务,而且要振兴乡村,要让农民生活富裕,也就是要为农民提供超出基本公共服务的美好生活。


传统时期,国家从农村汲取资源,村庄为了维系基本生产生活秩序,也必须通过内生力量保证最基本的公共品供给。在农业收入有限的情况下,国家不可能通过复杂的制度和专业组织来向农民收取税费,而往往采取类似包税制的办法。国家赋税如何分摊由村庄内部协商。当然,这个协商并不一定是民主的,村庄却是自治的。村庄最基本的公共品供给责任如何分摊也要在村庄内部协商。分摊、协商的过程既是自治的过程,也是村庄内部动员的过程,这个过程并非都是平静的,更非一定是民主与公正的。


一直到“分田到户”时期,国家仍然从农村汲取资源,且农村公共品主要依靠村庄内生供给。“分田到户”之初,国家采取“缴够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”制度安排,让农户享有剩余索取权,农户生产积极性大幅度提高,结果是国家税费任务很容易完成,集体公共事业有经费保证,农户家庭收入也增加了。然而,农村很快就出现了不愿“缴够国家”与“留足集体”的“钉子户”和缺少“缴够国家”与“留足集体”能力的贫困户,一户不缴,就会有两户、三户跟进。恰好在“分田到户”以后,国家开始推行村民自治,强调“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”(以下简称“四个民主”),试图通过民主自治来动员村庄,以完成国家税费任务和筹集村庄公共事业建设费用。


要向农户收钱,就要与农户协商如何分摊负担以及分摊多少负担,就要有村庄民主与动员。问题是,村民自治缺乏对“钉子户”的强制力,这种建立在一人一票基础上的民主自治与传统时期的地方自治是完全不同的。


借助自治,通过民主从农村汲取资源,这样的民主就是动员型民主,其中核心内容有两项:一是通过民主协商形成负担分摊办法,二是抑制“钉子户”,即使不能消除“钉子户”,也要将“钉子户”边缘化。改革开放以来,直至取消农业税,中国农村基层治理即建立在这个基础之上,只是这个基础不是很稳固,到20世纪90年代,农民负担沉重,干群关系紧张,村级债务迅速增加,“三农”成为问题。国家开始农村税费改革,并在2006年取消农业税。


取消农业税,国家为农民提供基本公共服务,之前作为动员村民以分摊负担的民主自治就显得多余,村干部工作或村级治理变成完成上级安排的行政任务,保证国家惠农资源的安全落地。全国普遍出现了村级治理行政化③。


村级治理行政化导致农户公共品需求偏好被忽视,村民成为村级治理中的服务对象,村民客体化了,村民因此变成分散的个体,每个分散的个体都可能追求个人利益最大化,结果就是在国家资源落地的过程中,本来是为群众办好事,部分群众却借机当“钉子户”索要超额利益。国家向农村输入的资源越多,村庄就有越多的“钉子户”和不满意,基层治理因此变得无效。


在国家向农村大规模转移支付的背景下,如何可以做到基层治理有效?本文认为,当前基层治理的核心问题是改变国家资源下乡的方式,只有自上而下的资源输入变成自下而上农民组织能力的提升,才可以达到基层治理有效,而其中的根本与难点在于动员群众。本文通过对农村公共品性质的讨论,提出分配型动员的概念,即借助国家下乡资源来动员群众,以实现基层治理有效。


本文从笔者所在的研究团队的一项乡村建设实验开始讨论。这项实验全称为“民主化供给农村公共品实验”,系2002年在湖北省荆门市五个村庄进行的为期两年的实验,其中关键是设计了以分配资源为基础的公共品决策机制,因此可以称为分配型治理机制。应该说,实验达到了目的。下文简单介绍这个实验,并扩展介绍四川省成都市的相关试验。


二、民主化供给农村公共品实验


2002年我们设计了一项为期五年的民主化供给农村公共品实验。其具体设想是,在湖北荆门选择五个村庄,每年给每个村庄注入4万元资金用于建设村庄公共品,具体规定有三条:第一,每年注入的资金只能用于建设村庄公共品,不能分给个人;第二,建什么公共品,如何建,谁来建,只能由村民代表会议决定,少数服从多数;第三,成立公共品建设委员会,负责落实村民代表会议的决定。公共品建设委员会主任由非村干部的村民代表担任,主要村干部参加建设委员会,但不担任建设委员会主任、副主任,不具体负责工程的实施。实验计划连续进行五年,因为意外原因,实际上只进行两年就中止了。


有趣的是,虽然实验只进行了两年,总投入的资金也仅为40万元,却对五个村近一万人的生产生活产生了良好影响。实验第一年,五个村村民代表开会一致决定优先将4万元用于小水利建设,原因是2000年前后,农民负担重,干群关系紧张,税费收不起来,水利设施严重毁损,农田灌溉受到影响,农业生产秩序难以维系,村民强烈要求进行水利设施建设。五个村第一年投入资金所建小水利包括:建拦水坝、打机井、维修抽水泵站、修灌溉渠、维护小水库。结果,各村实验当年建设水利工程为农民减少农业损失即超过了投资。其中一些村当年为农民减少超过十万元的损失,且二十年后仍有部分水利项目设施完好无缺,继续发挥作用。


实验第二年,五个实验村有两个村继续选择建设小水利项目。在笔者的建议下,另外三个村选择建老年人活动中心。两个村继续选择建设小水利,是因为小水利投资欠账太多,已严重影响农业生产。笔者之所以建议修建老年人活动中心,是因为村庄老年人处于边缘地位,他们有开展文化活动的强烈需要。经过反复认真讨论,三个村村民代表一致同意将第二年资金优先用于建设老年人活动中心,三个村各自用4万元资金新建占地面积约200平方米,建筑面积140平方米的老年人活动中心,并成立了老年人协会。三个村老年人协会活动延续至今达二十年,可以说深刻地改变了三个村老年人的精神文化生活。


两年的实验发生了很多“有趣”的事情,其中特别重要的有这几件:第一,各村村民代表会议讨论公共品建设项目时,在优先项上分歧很大,优先项建什么项目?建在哪里?这对不同村民群体获益的影响是不同的。讨论中往往会爆发激烈争吵,甚至出现拍桌子,退场,不欢而散等极端情况。尽管如此,两年实验中,五个村的村民代表会议都形成了建设村庄公共品的决议,并对村庄公共品建设优先项进行了排序。这也是第二年笔者建议各村优先修建老年人活动中心,有两个村仍然建设小水利的原因。第二,有一个村新修机井,因为灌溉面积有限,无法受益的村民竟然将机井破坏了,村民都很气愤却也无可奈何。第三,实验过程没有出现任何经费使用不当的传闻,只有一个村出现了村干部试图借项目获取不当好处的行为,包括在老年人活动中心建成庆典上,外出村庄精英送的礼金被村支书不当使用。第四,三个村修建老年人活动中心之后均成立了老年人协会,其会长、副会长均无收入,却有很多老年人争当为老年人提供服务的会长、副会长,甚至常务理事,老年人活动中心也常年举办各种文化活动。第五,两年的项目质量都很高,项目均未公开招标,大部分由村民承包,利润有限,工程质量却有保证。


现在看来,笔者主持的民主化供给村庄公共品实验是相当成功的,因为只投入了很少的资源,却为农民生产生活提供了很大帮助,投入-产出比相当高。外来资源激活了村民代表会议,也激活了村庄治理,真正实现了自外而内的资源输入与农民自内而外的组织能力提升的良性对接。若实验能持续进行,就有可能进一步形成相对稳定的预期和博弈秩序,从而提升乡村治理的有序性。


实验成功的原因至少有四个方面:第一,当时农村公共品极度稀缺,任何公共事业投入都可以产生巨大效益;第二,农民通过村民代表会议充分表达了公共品需求偏好;第三,熟人社会的信任,村庄内信息透明,降低了制度成本,相对简陋从而运行成本更低的制度,提高了制度的灵活性与适应性;第四,项目充分引起村民的关注,激活了村庄治理的内在动力。


与笔者设计并进行的民主化公共品供给实验相类似,自2008年开始,成都市进行城乡基本公共服务均等化试验,每年定期向所辖范围村庄输入村级公共服务资金(以下简称“公服资金”)(20万元—30万元),并将农村小型公共品供给与基层民主建设结合起来,主要通过村民议事会来集合农民需求偏好,对接国家公服资金,其逻辑与荆门实验设计完全一致。④


成都市公服资金的使用和村民议事会制度后来有很多调整,尤其针对公服资金使用中出现的一些问题,成都市包括纪委在内的有关部门做了越来越多的规范化要求,并逐步改变了公服资金使用的性质与方式⑤,以及当村庄基本公共品不再稀缺时资源输入效率会下降的局面等。当然,这并未改变成都公服资金制度设计的基本逻辑。下文将讨论这种基本逻辑。


三、动员型民主及其困境


取消农业税前,国家从农村汲取资源,在村庄中如何分摊,有必要与农户协商,这个协商就是民主,因为原则上至少是以“四个民主”为前提的。村集体必须完成上级摊派的税费任务,村集体召开村民代表会议,商量以什么原则来分摊上级下达的税费任务,如何分摊才公平,有没有减免,按什么原则减免,都需要讨论形成共识。一旦形成共识,任务到户,农户就有义务完成任务。对于拒绝承担税费任务的农户,国家可以采取强制手段,比如到法院起诉,组织税收小分队强制执行。国家采取强制手段,依据的是农业税是每个农户应当承担的法律义务。以农业税的收取为载体,为了集体公益事业建设,乡村搭车收取“三提五统”和共同生产费,解决一家一户办不好、不好办和办起来不合算的事情,以保持农村生产生活基本秩序。


取消农业税后,国家试图通过一事一议的办法来筹资筹劳,以解决村庄公共品供给不足的问题。问题是,既然已经取消了农业税,即使是通过村民代表会议协商达成筹资筹劳的决定,这个决定却缺乏强制力,在面对不出资不出劳的“钉子户”时无能为力。结果就是所有农户都仿效“钉子户”,不愿承担义务。取消农业税后,全国很少有村社集体可以通过一事一议筹资筹劳建设公共品。向农民筹资难也是笔者在荆门做民主化供给公共品实验的大背景。


在特定条件下,通过民主协商,讲道理,动员群众和组织群众,以及舆论力量,在形成有助于村社的集体行动时,可以抑制“钉子户”。让“钉子户”付出声誉上的代价,将其边缘化,从而防止其他人效仿,这样才可能将好事办好,才可能通过筹资筹劳来缓解村社集体公共品的严重短缺。


通过民主协商,充分动员群众来办好自己的事情,克服集体行动困境,这样一种民主就是动员型民主⑥。以民主为手段来动员村民群众一起保障生产生活中的必需公共品,最为重要的是找到对付“钉子户”的办法,尤其不能让“钉子户”变得具有道德感召力。人民公社时期对付“钉子户”的办法就是将他们当作坏分子进行批斗,取消农业税之前是借助国家强制力,取消农业税以后,国家强制力没有了,好事也就不好办,农村公共品出现严重短缺,农村基本生产生活秩序难以维系。


动员型民主之所以会陷入困境,与中国农村基层民主制度的设计有关,即村民自治并非国家的地方自治,而是群众自治,属于社会自治,社会自治依靠自愿,本身并无强制力,这是与地方自治完全不同的。地方自治的核心是,通过民主程序达成的决定具有法律效力,所辖区域所有人都必须执行,不然就是违法,就会被强制执行。因此,地方自治是由多数决定的,少数“钉子户”缺少生存空间。


当前中国农村正处在快速城市化的进程中,城乡关系重组,村庄边界开放,农民收入多元化,阶层分化。在这种背景下,很难再通过动员型民主来为村庄建设筹资筹劳,“钉子户”也变得难以控制。


既然无法再通过动员型民主来维系农村基本生产生活秩序,国家又已完成工业化,有能力以工哺农、以城带乡,国家就通过财政转移支付来为农民提供基本公共服务。


不过,国家惠农资源主要是通过项目制下乡的,这些资源有些是直接“一卡通”到户,大部分以专项工程的方式由上级部门建设,项目资金指定用途,通过招标,按上级规定标准、程序和规范进行建设,接受上级检查、监督、验收。


国家惠农资源下乡,村社集体和农户主要是配合项目落地。对于村庄集体来讲,所有下乡资源都是专款专用的“死钱”,这些钱不能挪用,因此就无法表达每个具体村庄农户公共品需求偏好,更不可能也不需要经由村民代表会议民主协商。简单地说,这个钱不是村社集体的钱,而是国家的钱,钱怎么用,村民和村集体说了不算,而是国家说了算。


国家不仅为农村提供与城市均等的基本公共服务,而且实施乡村振兴战略和确立共同富裕目标,也就为农村提供远超之前维持基本生产生活秩序的公共品。问题是,国家资源下乡、农民需求偏好表达,以及村级治理能力提升,与农民组织程度提高没有关系。反过来,大量国家资源下乡导致基层治理的主要任务是应对上级要求、完成上级任务,基层治理出现了相对于农村社会和农户需求的悬浮,基层治理内卷,农民客体化,甚至出现了借国家项目落地而争当“钉子户”谋利的普遍现象。⑦


国家资源下乡,基层治理内卷、浮悬,自上而下资源输入与农户自下而上公共品需求偏好无法匹配,国家资源下乡并没有转化为农民组织能力的提升,国家面对缺乏组织的分散个体农户,既无法满足农户千差万别的诉求,也无法应对“钉子户”的挑战,农村基层必然会普遍出现治理无效。


因此,国家资源下乡如何激活基层治理,农民能否组织起来对接自上而下的资源,从而使国家资源更加精准有效地变成农村公共品,服务于农户的生产生活,转化为农民的内在积极性,以达到治理有效,就成为一个根本性的问题。


四、农村公共品的性质与分类供给


日本学者田原史起认为,中国农村同时有三个为地方治理提供资源的领域,即“公”“共”和“私”的领域。三者代表不同的资源供给原则:“公”代表着政府的“再分配原则”,“共”是社区的“互惠原则”,“私”是市场的“交换原则”。田原史起认为,“在国际比较中,‘共’是中国基层治理中的最大资源”。⑧


之所以“共”是中国农村基层治理的最大资源,特别与两个因素有关,一是历史上的聚族而居,二是人民公社时期形成的村社集体所有制。当前中国农村土地仍然属于集体所有,村庄公共品类似俱乐部产品,主要受益人为本村村民,村民当然应当对村庄公共品供给负有责任。直至取消农业税,历史上村庄公共品都主要来自村庄内生供给。最近十年,国家才开始为村庄和农户提供较为充分的公共品。


如前所述,当前国家为农民提供公共品有三大目标,即城乡均等化的基本公共服务,乡村振兴战略和共同富裕目标。虽然理论上讲,农村公共品供给不能仅靠国家,且过去农村公共品供给几乎完全依靠村庄内部的筹资筹劳,在当前实践中,却因为国家资源下乡,农户实际上不承担公共品供给的责任,甚至在一些地区扶贫变成养懒汉,农民“等靠要”思想变得普遍且严重。


一般来讲,国家为农村提供公共品,只应当提供基本公共服务,超出基本公共服务的美好生活应当由农民自己去创造。超出基本公共服务的美好生活,一是“共”的领域,即应当由村社集体来共同创造,比如生态宜居的环境就是超出基本公共服务的公共品,受益者又主要是本村村民,本村村民就应当在“互惠原则”的基础上,通过动员型民主共建美好家园。二是“私”的领域,即不具有公共性的美好生活,比如家庭卫生、生活水平,农户就应当在“交换原则”的基础上,通过个人努力来创造属于他们自己的美好生活。


现在国家向农村转移财政资源存在的问题是,国家正在无差别地为农村提供公共品,不仅要为农民提供与城市均等的基本公共服务,而且要为农民建设美好生活;不仅要帮农民提供“共”的领域的美好环境,而且要保证农户在“私”的领域的生活富裕。比如,当前全国几乎所有地方政府都通过投入大量财政资金打造美丽乡村示范村,其基础设施水平不仅远远超过同类农村,甚至已不逊于城市。再如,精准扶贫中,通过产业帮扶贫困户致富,产业发展成功了,所有利益都归贫困户,失败了则由国家承担。没有市场风险的产业发展是不符合经济规律的,因此也是不可持久和不能成功的。


国家在建设农民美好生活上若包办代替,必然造成农民的“等靠要”,甚至农民将国家为自己建设美好生活当成理所当然,不仅不参与,而且不珍惜,甚至借项目落地当“钉子户”以索取不当得利。


如果我们将农村公共品进行分类,至少可以从三个层面形成分类:第一,农村公共品可以分为应当由国家供给的“公”的公共品和应当由村社集体供给的“共”的公共品,前者主要是受益范围超出村庄的公共品,后者主要是村社范围内受益的公共品。第二,基本公共品,即国家提供城乡均等的基本公共服务,比如义务教育、医疗、文化活动,以及基础设施条件;超出基本公共品的美好生活部分,比如美丽乡村中的生态宜居,高标准基础设施。第三,标准化程度高的公共品与标准化程度低的公共品。前者如村道路就比较容易标准化,后者如农田水利就相对复杂。


除沿海发达地区农村有集体经济收入从而可以内生供给部分公共品以外,当前农村几乎所有类型公共品供给都依靠国家转移支付,以及由国家承担责任。虽然诸如美丽乡村建设示范村只是在部分村庄进行投入且基本上不可能大范围推广,这些美丽乡村建设却耗费了大量国家财政资源。几乎所有公共品的供给都依靠国家财政,也与缺少对农村公共品性质的认识与分类有关,既然不分类型地包办农村公共品供给,农户自然选择退出,村级治理主要工作变成协助国家资源落地,迎接上级检查,而不会也无法组织动员农户参与到公共品建设事业中来。


实际上,从现代国家的责任来讲,国家只应当为农村提供基本公共服务,超出基本公共服务的美好生活,应当由农民自己来创造和建设,无论农民是通过集体行动一起在“共”的领域有所作为,还是在“私”的领域承担市场风险去挣钱。


并非所有公共品都应当由国家直接供给。标准化程度高的基本公共品,比如义务教育、乡村道路,可以通过自上而下的项目制来完成,标准化程度比较低的农村小水利则可以由村集体动员农户参加,让农户通过深入讨论、动员,形成与本地实际相适应的最佳建设方案。


最为重要的是,国家为农民提供基本公共品(公共服务),应当注重两点,一是基本,二是标准化,即凡是标准化程度高且为基本公共服务的部分,就应当由国家直接负责,通过部委办局的“条条”,以项目制的方式建设,以维系农村基本生产生活秩序。


基本且标准化程度高的公共品以外的一部分国家财政转移支付资源,则可以集中起来,以村集体为单位,作为建设美好生活和建设标准化程度低的基本公共服务的村庄公服资金,按人均拨付到村庄,然后以此资金来激活村级治理,甚至因此可以有效动员农户参与到共同建设美好生活的公共事业中来。这样就可能借国家资源下乡激活农村,实现基层治理的有效。


举例来说,假定国家每年提供的惠农资源为2万亿元,其中用于标准化程度高的基本公服资金为1万亿元,用于超出村庄惠农支持的为5000亿元,则还有5000亿元可以拨付到村集体作为村庄公服资金,按当前农村有5亿居民来计算,每个农村居民可以分享1000元公服资金,一个村有1000个居民,每年就可以有100万元用于搞建设的公服资金,这笔公服资金的数量是笔者在荆门实验资金量的25倍,是成都市财政下拨公服资金的三倍。数量相当可观。


当然,也许没有这么多,即使减少一半为50万元,数量也不少,确实可以在村庄做不少建设事业了。


一旦每个村庄都获得由国家财政拨付的可以相对自主用于村庄公共事业建设的大笔公服资金,村庄就可以通过民主程序来决定资金如何使用,从而形成分配型的民主秩序。这样一种分配型民主秩序,从底线来看,可以较好地保证国家输入资源与村民公共品需求偏好的有效对接。从更高要求来看,外来资源的输入及使用可以变成对农民参与的充分动员,从而达到分配型动员的效果。


如果村集体有国家输入的数额较大的公共资源,在村庄形成分配型基层治理秩序是不难的。最糟糕的情况是村民代表决定将国家资源按人均分到户。目前有些资源比如农业综合补贴几乎就相当于分钱到农户个人。当然,这种情况要限制。


现在的问题是,虽然都是按人均分的集体资源,有的村成功动员农户参与,真正建设出超出基本公共品的美好生活,有的村却失败了。怎么办?这很正常,因为国家已经为所有村庄提供了基本公共服务,失败的村庄仍然享有基本公共服务。超出基本公共服务的美好生活本来就应当是差异性的。正是允许失败,才能激励农户和村庄更加积极参与和更加负责经营,因为他们要自己承担成功或失败的后果。


五、分配型民主与分配型动员


如果有一笔属于集体的资源,规定这笔资源只能用于村庄公共事业,必须经由民主程序,主要是经由村民代表讨论决策,这就构成了前面讨论的荆门实验和成都公服资金使用模式。这种模式的好处是可以充分表达农民的公共品需求偏好,让自上而下的资源与农民自下而上的公共品需求偏好对接,避免资源落地的偏差。同时,这样一种对接调动了农民的关切,使得资源落地建设公共品的事情不再只是国家的事情而变成农民自己的事情,从而可以防止资源落地时的浪费与不负责任。


通过民主程序来决定如何使用集体资源以及各种自上而下、自外而内的资源,这种分配资源的方式,笔者称之为分配型民主⑨。分配型民主的关键在于,通过民主程序进行决策,分配资源就有了合法性。同时,民主程序本身也是有力量的,因为参与民主决策的村民代表有自己的利益诉求,并且代表部分村民来表达利益诉求,因此,分配型民主也就会有决策时的热烈讨论甚至激烈争吵,就会有利益博弈。决策的过程是一个充分展示主张、说明道理、争取盟友同情与支持的过程,也是村庄正义被伸张、公平公正诉求被激活、村庄决策被公开展示的过程,当然也是一个相互包容、理解与妥协的过程。因为每年都有资源注入,就可以通过多次博弈形成合作,达成高水平均衡,以最好地满足村民的长远和整体利益。


分配型民主很重要的一点是,民主决策既是博弈的过程也是决策的程序。只要能在决策中形成大多数,决策就有效,资源就可以分配下去,公共事业就可以建设了。之所以如此,是因为分配型民主的关键是村社集体已有的资源,不再需要向村民筹资筹劳,少数人反对无效。与分配型民主不同,取消农业税前及取消农业税后的一事一议筹资筹劳时期,村级治理的关键是汲取资源,筹资筹劳,并采取了民主的办法。这样一种民主就是动员型民主,即通过民主形式动员村民共同出钱出力办好自己的事情,办好一家一户不好办、办不好和办起来不合算的事情。动员型民主中,最为关键的是动员,即要讲清楚道理,让所有村民都认为筹资筹劳建设公共事业是好事,从而愿意出钱出力。动员型民主不仅要讲清楚道理,动员村民参与公共事业建设,而且要得到所有人同意,形成一致共识。如果遇到反对意见,哪怕只有一户,这一户拒绝承担责任,成了“钉子户”,这一户的拒绝就会伤害集体情感,引发“钉子户”效应,很快就可能有第二、第三个“钉子户”出现,动员型民主也就会陷入困境。


在基层治理实践中,“钉子户”是常有的,“不讲道理的”或对利益敏感的人也常有。为了达成集体行动,解决公共品供给不足的问题,维持基本生产生活秩序,传统时期一定要找到对付“钉子户”的办法,一是强制,二是将“钉子户”边缘化,让“钉子户”付出声誉上的代价,从而让其他农户不敢或不愿效仿。这种对付“钉子户”的办法有时候就是赤裸裸的强迫甚至压迫。传统时期,农村基层社会是有压迫的,并非处处都有正义与平等之光。基层往往是自治的,却绝非一定是民主的,更非一定是公正公平的。


美国社区自治与中国基层作为社会自治的村民自治是根本不同的,这个不同就在于,村民自治的决策没有法律强制力,只是一种动员性的,是群众自治甚至是群众工作的一部分。美国社区自治属于地方自治,社区自治形成的决议具有法律约束力。


因为基本公共品已由国家供给,通过民主程序来决定如何分配国家拨付给村集体用作公共事业的资源,形成分配型民主,这种民主不会陷入动员型民主所经常遇到的困境,即“少数决定多数”的困境。


这并不是说分配资源就是一件容易和简单的事情,例如分配型民主很容易遇到上访的挑战。⑩尤其在国家已经将标准化程度高的基本公共品供给包揽下来,分配资源主要用于应对标准化程度比较低、地方特殊性强的公共品,和用于建设超出基本公共品的美好生活时,如何分配资源及如何用好资源,就是一件公说公有理婆说婆有理的事情,就会在决策过程中产生复杂的博弈,以及需要充分的论证。


现在的问题是,既然国家已经包揽了基本公共品供给,国家拨付给村集体的资源主要用于提供非标准化的公共品,以及建设美好生活,这就尤其需要有村民热烈的讨论,甚至激烈争吵。有村民不满并不妨碍多数村民同意的项目建设可以合法顺利开展。村民上访不影响分配型民主决策的落地。不过,村民的不满和上访,一方面说明村民确实已经深度参与村务决策,另一方面也防止了分配型民主运转中可能存在的缺陷,比如村民代表变相将国家资源平均分到每家每户,而失去了作为公共资源所应起到的作用。


分配型民主最坏的结果是将国家拨付的公共资源变相分给村民,这其实也是国家向农民转移支付的一种形式,所以也坏不到哪里去。而因为可以让村民充分表达公共品需求偏好,国家资源大都可以被精准用到村庄最急需的项目上。当村民具有共识的基础性项目都已完成建设,追求美好生活的需要就摆到面前。


在快速城市化的进程中,如何建设美好生活,不同农户的理解是完全不同的。正在进城的农户一分钱都不愿花在村庄上,因为他们已在城市买房,正着急还房贷;主要从农业中获得收入的农户特别急于将小块耕地并成大块;一些村民开始在村庄建别墅,希望有一个更加生态宜居的环境;老年人则更多考虑如何建设一个高质量的互助养老中心,等等。


因为每年都有自上而下的资源,这笔资源可以经由村民代表会议讨论决定如何使用,也就形成了分配型民主,民主过程中会有各种摆事实、讲道理,有各种争吵博弈,有各种规划蓝图,并可能对村庄发展达成若干共识。最重要的是,在这个过程中不仅逐步形成了关于村庄发展的基本思路,而且逐步形成建设村庄的核心力量,这个核心力量就是村庄治理和建设可以依靠的基本群体,就是可以团结大多数,孤立极少数的村级治理中的关键力量。这个核心力量的形成与激活,就可能在村庄形成强大的组织能力、动员能力,也就可以在国家资源的基础上,动员村民群众一起积极建设自己美好生活而非被动享受美好生活。


既然国家包揽了基本公共品供给,国家拨付村集体资源怎么用都不影响所有村民享受基本公共服务的好处,国家就不应当过多介入拨付资源的具体使用过程。当然,这个过程中有贪污腐败行为是要严肃查处的。其他则充分相信村庄,相信村民的智慧。项目失败不要紧,正是允许失败才能激起村民的关切,正是有矛盾才会有大辩论,才可以让农民真正的需求呈现出来,也才可以发现或培养出基本群众。分配型民主不能怕麻烦,要允许失败,不怕矛盾和冲突。党建领航不是通过党建代替村民自治,党建工作的关键是将农民组织起来建设自己的美好生活。国家给村庄拨付资源,不是为了将资源使用掉,而是要通过公共资源的使用改善农民的生产生活条件,将农村激活,将农民组织动员起来,形成一个农民高度关心自己的生活生产环境,深度参与村庄治理,并因此形成积极分子队伍的过程。过去怕麻烦,通过土地确权来避免土地调整引发上访,结果就是让村级治理丧失了借土地调整激活村庄政治改善村级治理的最好机会。11当前成都公服资金已改名为“社区发展治理资金”(简称“社治资金”),主要是为防止在公服资金使用过程中出现不规范现象,进行了更多具体规定,包括资金如何使用的规定,社治资金逐步变成村庄治理常规支出项目,村民议事会决策更多成为一种程序,失去了动员性,12这就十分可惜了。


现在国家资源下乡的关键不仅是为农民提供公共服务,而且要让农民参与公共资源如何使用的决策当中。最为重要的是,借农民参与公共资源的使用,将分配型民主变成分配型动员,给农民更大的参与公共资源分配决策权,更加灵活的决策空间,允许失败,不回避矛盾,也不怕麻烦。正是通过一个阶段的混乱,才可以真正激活农村社会,组织村民群众,形成一个与强国家相适应的村民在国家支持下积极建设美好生活的强社会。这个强社会是可以通过分配型动员来逐步形成的。


以上讨论涉及若干基层治理机制见表1。


六、迈向分配型动员


当前国家资源下乡极大地缓解了农村公共品供给的不足,同时,由于资源下乡过程中缺少对村庄与农民积极性的调动,造成普遍的资源浪费与基层治理内卷。国家资源下乡必须与农民公共品需求偏好的表达结合起来,国家资源才可以发挥最大作用。


自上而下的资源转移与农民自下而上组织能力的提升相结合,一个重要措施是对农村公共品进行分类,国家负责提供标准化程度高的基本公共服务,将不规则的公共服务和建设美好生活的资源直接按人头拨付给村集体,作为村集体资源,通过分配型民主来供给农村公共品,这方面已有成都市十多年成功实践经验的积累。


更重要的是,当前应当借国家资源下乡形成对基层治理的激活与动员,这个过程中,民主不仅是一种分配方式,而且是一种动员方式,正是通过分配型动员,充分激活村庄治理,形成村庄基本群众,让村民参与到建设美好生活的共同行动中来。


通过国家资源下乡,将群众动员起来,真正参与他们自己美好生活的建设,并因此形成一个高度组织、深度动员的强社会,这个强社会才可以与强国家形成良性互动,从而实现共同富裕目标,振兴中国乡村。


【注释】

①2020年中央和地方一般公共预算中,农林水支出为23948.46亿元。国家统计局(编):《中国统计年鉴 2021》,北京:中国统计出版社2021年版。

②陈义媛:《内卷化的基层政权悬浮:县域多中心工作模式下的基层治理困局》,历史与社会高等网站,https://www.lishiyushehui.cn/work/item/57;贺雪峰:《规则下乡与治理内卷化:农村基层治理的辩证法》,载《社会科学》2019年第4期;欧阳静:《简约治理:超越科层化的乡村治理现代化》,载《中国社会科学》2022年第3期。

③贺雪峰:《行政还是自治:村级治理向何处去》,载《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期。

④杜鹏:《村民自治的转型动力与治理机制——以成都“村民议事会”为例》,载《中州学刊》2016年第2期。

⑤曾红萍:《乡村振兴背景下农村小型公共品治理模式研究——以成都市村级公共服务资金项目运作为例》,载《南京农业大学学报(社会科学版)》2019年第5期。

⑥贺雪峰、何包钢:《民主化村级治理的两种类型——村集体经济状况对村民自治的影响》,载《中国农村观察》2002年第6期。

⑦贺雪峰:《资源下乡与基层治理悬浮》,载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2022年第6期。

⑧[日]田原史起:《日本视野中的中国农村精英:关系、团结、三农政治》,济南:山东人民出版社2012年版。

⑨贺雪峰、董磊明:《中国乡村治理:结构与类型》,载《经济社会体制比较》2005年第3期。

⑩陈柏峰:《村务民主治理的类型与机制》,载《学术月刊》2018年第8期。

11杜鹏:《土地调整与村庄政治的演化逻辑》,载《华南农业大学学报(社会科学版)》2017年第1期。

12曾红萍:《乡村振兴背景下农村小型公共品治理模式研究——以成都市村级公共服务资金项目运作为例》。


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文章来源:本文转自《开放时代》2022年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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