贺雪峰 桂华:农村公共品性质与分配型动员

选择字号:   本文共阅读 487 次 更新时间:2022-07-26 09:55:31

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   【内容提要】 取消农业税后,国家开始向农村转移大量资源用于建设农村公共品,国家与农民的关系发生根本性改变。借助资源下乡,国家力量在基层变得无比强大,基层治理自主性空间变得狭窄,农民从农村公共品供给的主要提供者变成被动的受益人。基层治理出现内卷,治理有效成为问题。最近十多年成都市借助城乡统筹试验区建设,以村庄为单位,由财政提供村庄公共服务资金,鼓励农民通过村民议事会分配资源,建设村庄公共品,形成具有地方特色的分配型民主。成都试验为中国农村基层治理提供了有益的启示,具体来说,国家可以将部分惠农资源按人均转移到村庄,作为村庄可以自由使用的公共服务资金,再经由村庄民主程序进行资源分配。在资源分配过程中,通过党建领航,发掘积极分子,动员村民参与,激发村庄活力,形成分配型动员体制,以有效使用国家资源,真正实现基层治理有效,建设一个与强国家相匹配的强社会。

   【关键词】 资源下乡,村民自治,分配型动员,农村公共品

  

   一、引论

  

   取消农业税后,国家向农村转移支付了大量财政资源,目前每年财政支农资金已超2万亿元①,农村基础设施和公共服务水平与过去相比已不可同日而语。然而,一个不争的事实是,国家资源下乡没有促成农民组织能力的提升,基层治理有效的目标仍然相当遥远。相反,在国家资源下乡的背景下,基层治理出现普遍的内卷,农民群体参与村务的积极性下降,甚至出现村民与村干部双双客体化的现象。从某种意义上讲,当前中国农村基层治理陷入了资源下乡与治理有效的悖论,即国家资源下乡没有带来基层治理有效,甚至反过来,基层治理出现严重内卷②。

  

   造成以上悖论的原因很复杂。第一个原因是,取消农业税前后,中国开启了最大规模的城市化进程。2000年中国城市化率只有36%,到2021年城市化率已接近64%,二十年间城市化率提高28个百分点,有近4亿名农民进城。快速城市化对农村基层治理的影响是多方面的:城市化造成农村人财物资源进城,农村青壮年进城,老年人留守,使得基层治理人才短缺;城市化打破了相对封闭的村庄边界,农民收入来源多元化,价值取向复杂化,社会规范多样化,村级治理传统结构基础发生改变。

  

   第二个原因则与资源下乡方式有关。二千年来,国家与农民的关系都建立在国家从农村汲取资源的基础上,基层治理也建立在国家从农村汲取资源的基础上并服务和服从于这样一种基础。取消农业税后,国家向农村大规模转移支付,改造了国家与农民关系的基础,对村级治理产生了重大影响。通过什么样的方式才可以将国家资源下乡变成基层治理有效,这需要探索。国家先后提出了与农村发展紧密相关的三大政策目标或战略,即城乡基本公共服务均等化、乡村振兴战略、共同富裕目标。三大政策目标改变了传统以来主要依靠村庄内部力量建设村庄公共品的底层逻辑。三大政策目标不仅要通过国家财政力量来为农民提供基本的公共服务,而且要振兴乡村,要让农民生活富裕,也就是要为农民提供超出基本公共服务的美好生活。

  

   传统时期,国家从农村汲取资源,村庄为了维系基本生产生活秩序,也必须通过内生力量保证最基本的公共品供给。在农业收入有限的情况下,国家不可能通过复杂的制度和专业组织来向农民收取税费,而往往采取类似包税制的办法。国家赋税如何分摊由村庄内部协商。当然,这个协商并不一定是民主的,村庄却是自治的。村庄最基本的公共品供给责任如何分摊也要在村庄内部协商。分摊、协商的过程既是自治的过程,也是村庄内部动员的过程,这个过程并非都是平静的,更非一定是民主与公正的。

  

   一直到“分田到户”时期,国家仍然从农村汲取资源,且农村公共品主要依靠村庄内生供给。“分田到户”之初,国家采取“缴够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”制度安排,让农户享有剩余索取权,农户生产积极性大幅度提高,结果是国家税费任务很容易完成,集体公共事业有经费保证,农户家庭收入也增加了。然而,农村很快就出现了不愿“缴够国家”与“留足集体”的“钉子户”和缺少“缴够国家”与“留足集体”能力的贫困户,一户不缴,就会有两户、三户跟进。恰好在“分田到户”以后,国家开始推行村民自治,强调“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”(以下简称“四个民主”),试图通过民主自治来动员村庄,以完成国家税费任务和筹集村庄公共事业建设费用。

  

   要向农户收钱,就要与农户协商如何分摊负担以及分摊多少负担,就要有村庄民主与动员。问题是,村民自治缺乏对“钉子户”的强制力,这种建立在一人一票基础上的民主自治与传统时期的地方自治是完全不同的。

  

   借助自治,通过民主从农村汲取资源,这样的民主就是动员型民主,其中核心内容有两项:一是通过民主协商形成负担分摊办法,二是抑制“钉子户”,即使不能消除“钉子户”,也要将“钉子户”边缘化。改革开放以来,直至取消农业税,中国农村基层治理即建立在这个基础之上,只是这个基础不是很稳固,到20世纪90年代,农民负担沉重,干群关系紧张,村级债务迅速增加,“三农”成为问题。国家开始农村税费改革,并在2006年取消农业税。

  

   取消农业税,国家为农民提供基本公共服务,之前作为动员村民以分摊负担的民主自治就显得多余,村干部工作或村级治理变成完成上级安排的行政任务,保证国家惠农资源的安全落地。全国普遍出现了村级治理行政化③。

  

   村级治理行政化导致农户公共品需求偏好被忽视,村民成为村级治理中的服务对象,村民客体化了,村民因此变成分散的个体,每个分散的个体都可能追求个人利益最大化,结果就是在国家资源落地的过程中,本来是为群众办好事,部分群众却借机当“钉子户”索要超额利益。国家向农村输入的资源越多,村庄就有越多的“钉子户”和不满意,基层治理因此变得无效。

  

   在国家向农村大规模转移支付的背景下,如何可以做到基层治理有效?本文认为,当前基层治理的核心问题是改变国家资源下乡的方式,只有自上而下的资源输入变成自下而上农民组织能力的提升,才可以达到基层治理有效,而其中的根本与难点在于动员群众。本文通过对农村公共品性质的讨论,提出分配型动员的概念,即借助国家下乡资源来动员群众,以实现基层治理有效。

  

   本文从笔者所在的研究团队的一项乡村建设实验开始讨论。这项实验全称为“民主化供给农村公共品实验”,系2002年在湖北省荆门市五个村庄进行的为期两年的实验,其中关键是设计了以分配资源为基础的公共品决策机制,因此可以称为分配型治理机制。应该说,实验达到了目的。下文简单介绍这个实验,并扩展介绍四川省成都市的相关试验。

  

   二、民主化供给农村公共品实验

  

   2002年我们设计了一项为期五年的民主化供给农村公共品实验。其具体设想是,在湖北荆门选择五个村庄,每年给每个村庄注入4万元资金用于建设村庄公共品,具体规定有三条:第一,每年注入的资金只能用于建设村庄公共品,不能分给个人;第二,建什么公共品,如何建,谁来建,只能由村民代表会议决定,少数服从多数;第三,成立公共品建设委员会,负责落实村民代表会议的决定。公共品建设委员会主任由非村干部的村民代表担任,主要村干部参加建设委员会,但不担任建设委员会主任、副主任,不具体负责工程的实施。实验计划连续进行五年,因为意外原因,实际上只进行两年就中止了。

  

   有趣的是,虽然实验只进行了两年,总投入的资金也仅为40万元,却对五个村近一万人的生产生活产生了良好影响。实验第一年,五个村村民代表开会一致决定优先将4万元用于小水利建设,原因是2000年前后,农民负担重,干群关系紧张,税费收不起来,水利设施严重毁损,农田灌溉受到影响,农业生产秩序难以维系,村民强烈要求进行水利设施建设。五个村第一年投入资金所建小水利包括:建拦水坝、打机井、维修抽水泵站、修灌溉渠、维护小水库。结果,各村实验当年建设水利工程为农民减少农业损失即超过了投资。其中一些村当年为农民减少超过十万元的损失,且二十年后仍有部分水利项目设施完好无缺,继续发挥作用。

  

   实验第二年,五个实验村有两个村继续选择建设小水利项目。在笔者的建议下,另外三个村选择建老年人活动中心。两个村继续选择建设小水利,是因为小水利投资欠账太多,已严重影响农业生产。笔者之所以建议修建老年人活动中心,是因为村庄老年人处于边缘地位,他们有开展文化活动的强烈需要。经过反复认真讨论,三个村村民代表一致同意将第二年资金优先用于建设老年人活动中心,三个村各自用4万元资金新建占地面积约200平方米,建筑面积140平方米的老年人活动中心,并成立了老年人协会。三个村老年人协会活动延续至今达二十年,可以说深刻地改变了三个村老年人的精神文化生活。

  

   两年的实验发生了很多“有趣”的事情,其中特别重要的有这几件:第一,各村村民代表会议讨论公共品建设项目时,在优先项上分歧很大,优先项建什么项目?建在哪里?这对不同村民群体获益的影响是不同的。讨论中往往会爆发激烈争吵,甚至出现拍桌子,退场,不欢而散等极端情况。尽管如此,两年实验中,五个村的村民代表会议都形成了建设村庄公共品的决议,并对村庄公共品建设优先项进行了排序。这也是第二年笔者建议各村优先修建老年人活动中心,有两个村仍然建设小水利的原因。第二,有一个村新修机井,因为灌溉面积有限,无法受益的村民竟然将机井破坏了,村民都很气愤却也无可奈何。第三,实验过程没有出现任何经费使用不当的传闻,只有一个村出现了村干部试图借项目获取不当好处的行为,包括在老年人活动中心建成庆典上,外出村庄精英送的礼金被村支书不当使用。第四,三个村修建老年人活动中心之后均成立了老年人协会,其会长、副会长均无收入,却有很多老年人争当为老年人提供服务的会长、副会长,甚至常务理事,老年人活动中心也常年举办各种文化活动。第五,两年的项目质量都很高,项目均未公开招标,大部分由村民承包,利润有限,工程质量却有保证。

  

   现在看来,笔者主持的民主化供给村庄公共品实验是相当成功的,因为只投入了很少的资源,却为农民生产生活提供了很大帮助,投入-产出比相当高。外来资源激活了村民代表会议,也激活了村庄治理,真正实现了自外而内的资源输入与农民自内而外的组织能力提升的良性对接。若实验能持续进行,就有可能进一步形成相对稳定的预期和博弈秩序,从而提升乡村治理的有序性。

  

   实验成功的原因至少有四个方面:第一,当时农村公共品极度稀缺,任何公共事业投入都可以产生巨大效益;第二,农民通过村民代表会议充分表达了公共品需求偏好;第三,熟人社会的信任,村庄内信息透明,降低了制度成本,相对简陋从而运行成本更低的制度,提高了制度的灵活性与适应性;第四,项目充分引起村民的关注,激活了村庄治理的内在动力。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第4期

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