徐勇:以制度与人为进路的田野政治学(田野政治学的构建·第三章)

选择字号:   本文共阅读 776 次 更新时间:2021-01-29 09:54

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徐勇(华中师大) (进入专栏)  


田野政治学的对象是农村,方法是调查,进路则是制度。农村是一个领域,可以从不同的角度研究,调查是一种方法,不同学科都可以使用。田野政治学是从政治学的角度对农村,特别是农民问题的研究,其起点和进路是制度变迁,只是在研究制度变迁中主要研究基层政治制度,并将人的状况和命运作为基点,使用的方法主要是田野调查的方法。这正是田野政治学与其他政治学研究的不同路径。

一、“乡政村治”的基本架构

华中师范大学的政治学者是从承担科学研究项目进入农村研究领域的。1980年代正是农村发生重大变革的时期。随着家庭承包制的推行,农村人民公社体制的经济基础发生了变化,相应的管理体制也必然变革。人民公社体制的重要特点是“政社合一”,即政权组织与经济组织合为一体。人民公社体制废除后,在乡镇设立人民政府,在乡镇以下的村设立村民委员会,实行村民自治。对于这样一种体制,如何从学术上加以概括呢?张厚安教授提出了“乡政村治”的基本架构。

我在学术界首先概括并提出了在人民公社制度解体后,在我国农村已经形成了“乡政村治”的新的政治模式,即乡(指乡镇政权)是国家依法设在农村最基层的一级政权组织,村(指村民委员会)是农村最基层的群众性自治组织,村治乃是乡政的基石。乡政和村治的结合使我国农村政治有了全新的内容,今天我国广大农村就是通过5万多个乡镇政权和90余万个村民委员会来进行治理的。最近我有一本书由台湾桂冠图书股份有限公司出版,书名就是《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》。

在《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》一书,张厚安教授进一步对“乡政村治”作出了阐述。

乡政村治乃是在治理乡村的过程中形成的一种政治格局,它是社会主义的上层建筑活动并同为社会主义经济基础服务。乡政以国家强制力为后盾,具有高度的行政性和一定的集权性;村治则以村规民约、村民舆论为后盾,具有高度的自治性和民主性。就村治对乡政的作用而言,村治是乡政的基石。“乡政村治”就是中国特色的农村政治。

废除人民公社体制之后的新型体制并不是很快就能取得制度成效,且随着家庭承包、农民流动,农村出现了许多新情况和新问题。其中之一便是基层组织和治理体制未能有效运转。一些地方官员要求加强行政管理,并提出修宪建议,以将村级组织由自治组织变为基层政权组织。针对这样的建议,我在1997年发表的《论中国农村“乡政村治”治理格局的稳定与完善》的长文中指出:

即使存在诸多问题,“乡政村治”的总体格局不宜轻易变动。

首先,农村经济体制改革及相应的政治构架与农村经济社会发展基本适应。……任何国家管理的合理性都是建立在促进经济社会发展的基础上,而不是单纯的便于管理和控制。

其次,应通过制度创新和完善走出沿袭已久的“一统就死”、“一放就乱”的政治困境。……“乡政村治”将国家管理与村民自我管理结合起来,体现着当代政治发展的趋向,是中国寻求摆脱政治困境的积极努力。

此外,农村改革以来,中国的行政管理层次并未减少,反而在不断增加。……如果在村一级设立政府,则达6级之多,这将严重影响管理效率,与精干高效的行政管理改革趋向格格不入。而伴随体制变更的财政问题也是一大难题。

至于“乡政村治”格局下出现的问题,应通过制度创新和完善逐步加以解决。

农村改革以来,尽管乡村治理内容和形式发生了很大变化,但“乡政村治”这一基本架构没有变化。特别是“乡政村治”是中国学者对中国农村基层体制作的一种概括。通过这一概念,人们可以非常清晰地把握与“政社合一”的人民公社体制的不同特质。这可以说是中国的政治学者贡献的一个重要的学术概念。

二、村民自治与基层民主

人民公社体制废除后,一部分地方官员要求将村级组织由自治组织变为基层政权组织,从根本上说,是由于村民自治进程中存在着弱化自上而下的管理问题。正如张厚安教授所说的,村治是乡政的基石。废除人民公社体制,恢复建立乡政府,实行乡政管理,较为容易,要实行村民自治则较为困难。这是因为,人民公社体制是“三级所有,队为基础”,公社、大队和生产小队实行三级垂直管理,国家可以通过这一管理模式将行政权力一直延伸到每家每户。废除人民公社体制之后,在乡镇以下设立村民委员会。这一组织在法理上属于村民自治组织,以村民为主体,这意味着乡镇官员缺乏过往的管理基础。因此,村民自治是否运行畅通,直接关系到乡政管理,关系到整个国家对农村基层的治理。村民自治因此成为人民公社体制废除后乡村治理的关键性因素。对此,张厚安教授表示:

如果说1978年安徽凤阳小岗村的土地承包到户启动了整个农村的经济体制改革,那么可以说,村民自治特别是村委会民主选举揭开了农村政治体制改革的序幕,这样的评价是丝毫不过分的。我们决不能低估了十年里农村推行村民自治,把社会主义民主落实到基层所取得的成绩和意义。但是,自从实行村民自治以来,一些人就一直持有另一种观点,他们认为农民素质低,是不可能搞民主的。他们实际上是忽视了农民群众的智慧和改变现状的积极性。村民自治反映了人民公社解体后,日益成为经济主体的农民维护自身利益的要求。当时制定和通过《村民委员会组织法(试行)》时,全国人大常委会彭真委员长是做了许多工作的,他的作用首先在于发现并肯定了“九亿农民”的要求。当然,在我们这个存在着深厚封建专制影响的国家里,社会主义民主的进程注定是一个渐进的、曲折的和不平衡的发展过程,但是我们不能等到条件完全成熟的时候才去实行民主。农民也只能通过自身的民主实践,去学习民主。这条路必须走下去,舍此别无它途。如果有人要走回头路,“九亿农民”是决不会答应的。

同时,我们也不能低估了目前村民自治存在的问题和困难。必须看到,在广大农村村民自治实行得比较好的村毕竟还是少数,不少地区虽然也建立了村委会组织,也按期进行了选举,也制定了一些规章制度,但是离真正的“村民自治”还有较大距离,有些地方的村委会甚至还处于瘫痪、半瘫痪状态。就是在那些村民自治搞得比较好的地方,各种自治组织和规章制度也还有待进一步完善。应该看到在有些地方,人民公社时期传统的政治体制、权力结构及行政方式并未彻底改变,还有很大的影响。总之,一种能适应农村变化了的生产方式,利益关系及人们变化了的思想观念的新型的农村基层组织体制虽已建立,但仍有待健全和完善。实行“村民自治”任重道远。

从张厚安教授开始,华中师范大学的政治学人将村民自治作为研究重点,在相当程度上是将村民自治作为实现农民权利的一项制度安排,是以民主为导向的。这一导向为田野政治学的研究取向提供了基础。

我自进入农村基层政治领域,便因为连续承担教育部项目,而将研究重点放在村民自治。进入这一领域后,一方面与张厚安教授一起参与民政部相关调研和研讨会,另一方面,自己也进行实地调查。在调查和研究基础上,1996年,我撰写了博士学位论文《中国农村村民自治:制度与运作》。之后,在论文基础上形成著作《中国农村村民自治》,并于1997年出版。这本书是我国系统研究农村村民自治的率先之作,出版后很快引起注意。中国人民大学的相关学者专门组织围绕该书的研讨会。自此,我便一直将村民自治作为重要研究对象,历时20余年。主要贡献有:

一是考察和论证了村民自治发源地。

中国的许多历史性创造往往产生于不经意之中。谁也没有意料到,村民委员会这一村民自治的组织载体,竟在中国得到普遍推行,并引起世界的广泛关注。1998年,时任中共中央总书记江泽民在视察安徽农村的讲话中对村民自治给予了高度评价,指出包产到户、乡镇企业和村民自治,都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。那么,村民自治这一伟大创造是怎样发生的呢?人们对包产到户的发源地已十分熟悉,对村民自治的发源地还很陌生。为此,我带着学生对广西数县进行了实地考察,访问当事人,追根溯源,多方求证,写下《伟大的创造从这里起步——探访中国最早的村委会的诞生地》一文,发表于《炎黄春秋》2000年第9期。该文成为确立村民自治发源地的重要依据之一。当地修建了非常气派的中国村民自治展示中心,我的论文置于重要位置。我到村民自治发源地考察不下十次,与当地人有深厚的感情,村民们数里相送所唱的“只有山歌敬亲人”的歌声还经常让我激动不已。

二是将村民自治与基层民主联结为一体进行研究。

村民自治从农村自发产生之后,很快引起中央高层领导人彭真的重视。这在于村民自治不是简单地解决基层治理问题,而是要解决一个事关社会主义民主的基础性大事。经历了“文化大革命”后,建设社会主义高度民主成为大政方针。但在一个有着十多亿人口、漫长的专制历史和正在建设现代化的大国,从哪里着手进行民主建设,不是一件容易的事。在彭真看来,要从两头着力,一是上层的人民代表大会,一是基层的村居民自治。后者是社会主义民主的基础,只有当人民将身边的事管好了,才有了管更大事情的基础。1989年发生的事件证明了彭真的认识是有道理的。我经历了这一事件,1992年出版的《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》一书中特别关注基础性政治社会,因此在之后的村民自治研究中非常自觉地将村民自治与基层民主政治建设联结为一体。

我们对村民自治的持续不断研究,一直得到国家主管部门的重视和支持。2006年11月30日,我和国务院发展研究中心赵树凯研究员担任了第十六届中共中央政治局集体学习的讲解,题目是“我国社会主义基层民主政治建设研究”。胡锦涛总书记在学习前与讲解人交谈,专门指出不能将村委会作为一级政权。学习会上他强调:“善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策,把成熟的政策上升为法律法规,不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。”

三是为村民自治的深化研究提供了导向。

村民自治作为一个社会和学术热点持续将近10年,之后突然趋冷,有人甚至显称“村民自治已经死亡”。面对这一状况,我们没有急于下结论,而是继续调查,反思村民自治由热到冷的历程,并为进一步开展村民自治研究提供了导向。2015年我发表了《实践创设并转换范式:村民自治研究回顾与反思——写在第一个村委会诞生35周年之际》的长篇论文。论文提出了村民自治研究经历了第一种研究范式,即村民自治制度化:价值-制度范式,正在向第二种范式转换,即村民自治制度落地:形式-条件范式。第一种研究范式的主要贡献:

一是明确了村民自治的特性,将其与传统的乡村自治区别开来。乡村自治在中国有着悠久的历史,但其形态主要是乡村精英主导,更多的是一种秩序的自我建构。而当今的村民自治是在现代国家的总体框架下,以全体村民为主体的自治,体现着全体村民作为国家公民和集体成员,享有参与公共事务管理的权利。

二是从理论上阐明了中国农村村民自治的特殊国情基础,这就是集体所有制。村民自治蕴含的村民权利深深植根于集体所有制这一经济社会土壤之中,因此被视之为“草根民主”。

三是促进了整体制度设计。村民自治由地方经验上升为国家制度以后,学者以“价值-制度”范式对村民自治的制度构成、制度体系、制度运行、制度绩效等整体制度问题进行了研究。

四是将政治学等学科的视野引向中国大地和中国实践。我国的政治学、社会学、法学等学科是1980年代以后恢复的,之初主要是引进外国学说和改革宏大改革思路。村民自治这一本土政治实践将学术的视野引向中国,推动了中国政治学研究从“殿堂”到“田野”的历史性路迁。

随着实践发展,村民自治研究范式的2.0版――“形式-条件”范式应运而生。这一范式的主要贡献在于:

其一,回归村民自治本位。从村民自治实践看,当作为村民自治载体的村民委员会作为国家重新组织农村社会单位时,就面临着给予村民委员会过多任务的问题,面临着将其压垮的危险。与此同时,“价值-制度”范式仅仅是从村民委员会的法定自治组织的一个维度考察,对于村民自治给予了过高的期待。这是“价值-制度”范式必然带来的难题――要论证其对象的合理性、进步性。如果这一制度没有价值,也就无须建构制度了。因此,村民委员会变异为行政组织之时,村民自治也随之变形、走样,对村民自治给予过高的学者也因此而失望。事实上,村民自治只是乡村治理的一种方式,它不足以承载过高的价值期待。在新农村建设中,一些地方重新发现村民自治的价值,更主要的是从其自治的内在治理价值考虑的。村民自治回归其自治本位,尽管它仍然具有民主的要素,但已不主要是民主的一元价值。“形式-条件”范式恰恰是适应村民自治回归这一实践而产生的。

其二,大大拓展了村民自治的研究视野。当村民自治从地方经验提升为国家法律制度时,国家并没有根据村民自治的原则制定法律制度,而是以村民委员会组织为载体制定的法律。这样,村民委员会便成为唯一的法定自治组织。“价值-制度”范式的主要研究对象也是村民委员会。但是,由于村民委员会天生的行政功能,使村民自治的作用难以充分发挥。而“形式-条件”研究范式从如何有效发挥村民自治的作用考虑,大大拓展了研究视野。如当以“行政村”为载体的村民自治陷入“山重水复疑无路”的困境时,一些地方以自然村为载体的村民自治却相当活跃,呈现出“柳暗花明又一村”的景象。作为自然村的“这一村”给村民自治研究者以相当启示,村民自治的研究不能仅仅限于以行政村为单位的村民委员会,只要有助于村民自治,形式应该是多样的。“形式-条件”范式对于村民自治研究的视野因此大大拓展。

其三,村民自治研究的重心由国家制度安排转向农村社会内部需求和条件。村民自治从地方性经验提升到国家制度时,就具有其统一性、一致性、规制性。这是国家制度的特质决定的。而当村民自治从国家文本制度落地时,就面临着地方情况不一样的问题。特别是村民自治是亿万农民的实践活动,必须适应地方的不同情况和农民的不同需求,即要“接地气”。“价值-制度”范式的研究重心是村民自治的国家制度,因此难以解答村民自治如何“接地气”的问题。“形式-条件”范式因此应运而生。这一范式的研究重心从村民自治本身的价值出发,特别重视村民自治的有效实现形式,强调村民自治的“因地制宜”性,要根据不同情况选择不同形式实现村民自治的价值。村民自治的实现形式取决于其条件。“形式-条件”范式正是从村民自治实践活动建构起来的。如村民自治实现的必要条件――“利益相关、地域相近、文化相连、规模适度、群众自愿”等条件的研究,就是基于村民自治的内在因素和要求,在地方实践中率先提出后学者加以总结提炼的。这种相关性研究大大提高了研究的科学性和应用的有效性。

其四,“形式-条件”范式不仅着眼于现实条件,还关注历史的延续性和未来的走向性。因为,这一范式强调一切因时间、地点和条件而转移。这一研究范式必然要求对依赖条件的了解,由此促使学者对农村社会形态、变迁及现实状态的深度调查,将“因地制宜”中的“地”的属性、要素、结构、状态等摸熟摸透,掌握其习性。就如庄稼人必须首先熟悉“土地”的习性,才能决定种小麦和稻谷一样。正是基于此,华中师范大学在确立“形式-条件”范式之后,于2015年对原有的农村调查进行了重大调整,重新规划,开启了大规模的农村调查世纪工程。这是范式转换的必然要求,也是意外收获之一。

通过对村民自治研究的反思,可以得出以下结论:

一是研究范式的创设和转换的基础是实践,只有依据实践活动才能创设出与实践活动相关联的理论范式,才能在“中国实践”的基础上形成“中国话语”。

二是研究范式的创设与转换才能促进学术进步,使学术成果与实践相适应,并成为能够直接或间接影响实践的学术成果。

三是村民自治研究范式的创设与转换具有普遍的启示意义。即无论什么有价值的东西,都需要相应的形式加以实现,而有效的实现形式取决于相应的条件。离开了必要的条件和有效的形式,再好的价值也难以体现。如“民主是个好东西”,从现代价值看是没有问题的。但这一好东西需要有好形式加以实现,而实现形式又取决于相关条件。

四是形成了一个学术群体。

村民自治最初没有为学界所重视。主管这一领域的官员曾经打趣地说道“九亿农民实践村民自治,不到九个学者研究村民自治”。九个当中政治学者不多,其中至少有张厚安老师和我两人,且我们一直坚持下来,之后又有专门的机构支撑,从而形成了一个学术群体。可以说,在相当长时间,华中师范大学政治学人对农村政治研究最为见长的领域便是村民自治,取得的成果,获得的项目数都在全国首屈一指。

三、三农问题与乡村治理

村民自治生于适时,发展却颇为艰难。这就是自1990年代开始,随着现代化、工业化和城镇化的推进,“三农问题”日益突出。1990年代初由张厚安教授主持的“中国现代化进程中的农村政治稳定与发展研究”,得以成为国家“八五”规划重点项目,其成果获得中共中央宣传部“五个一工程”一本好书一等奖。我们在研究中已意识到“三农问题”对于中国现代化进程的重要性,要解决这一问题有待于有效的乡村治理。我在1997年出版的“村治书系”总序提出:

在广阔的黄土地上崛起的中国,有着源远流长的乡土文明。乡土文明的嬗变,深刻地映照着中国的历史进程。中国的治与乱、兴与衰、变革与倒退、发展与停滞,都可以从深厚的乡土文明中寻找到动因和根据。

当今的中国正在发生历史上前所未有的大变革。现代化为乡土中国注入了强大的生机和活力,沉寂凝重的黄土地正在变为生机勃勃的金土地。但乡土中国的创造性变革绝非易事,更不可能一蹴而就。通向理想彼岸的重要条件之一就是乡村的有效治理。

乡村治理作为一个学术概念得以广泛运用,与“治理”概念从国外的引进有关。中国历史上有着丰富的治国理政经验,但未能进行学术研究。1990年代,随着对外开放,国际上最新的术语得以很快传到中国。“治理”便是其中之一。但对于英文的“GOVERANCE”如何翻译便有争议。我在《政治学研究》1997年第1期专门发表了《GOVERANCE:治理的阐释》一文,对“治理”一词作了马克思主义和中国场景的理解。指出“治理是通过公共事务的处理,以支配、影响和调控社会。而要达到治理的目的,必须借助于公共权力。”“从治理的角度看,公共权力体系应包括国家权力和社会自治权两部分。”

1990年代后期,乡村治理愈来愈多地被使用。2000年出版的《中国农村村级治理——— 22个村的调查与比较》一书,直接提出了“村级治理”概念。这一概念远比“村民自治”要丰富得多。

无论是中外学术语境,治理都是基于解决问题而生的。乡村治理得以迅速在中国广泛运用,与“三农问题”日益突出有关。而在“三农问题”中,农民问题又居于突出地位,它直接涉及到国家与农民的关系,关系到政治稳定与发展。在农民问题中,我比较早就注意到农民负担问题。1993年我在《社会科学》发表论文《论现阶段农民负担问题的特点及对国家和农民关系的影响》一文指出:

农民负担不仅仅是农民个体的经济利益问题,它还直接影响国家和农民的联系。在现阶段,农民负担问题呈显形化。在相当长时间,我国农村主要实行人民公社体制,人民公社集体经济成为国家和农民之间的中介组织。这一时期,农民也承受不少负担,特别是在大跃进时期,农民负担相当沉重。但是,由于一方面农民缺乏相对独立的个人利益意识,另一方面,农民的负担大多通过集体经济这一中介组织而濡化,其后果是集体经济发展缓慢或停滞,农民生活水平普遍降低,而农民负担则呈隐形状态。80年代实行生产责任制以来,农民大多以家庭为生产单位,不仅有了较多的自主性和相对独立的个人利益,而且与国家直接发生联系。国家通过基层行政组织,从农民手中直接征缴税款,各个部门和单位也通过基层行政组织直接从农民手中收取费用,由此便使农民的负担问题迅速显形化,农民负担与政府行为紧密相关。……应该从现代化建设和国家长治久安的高度认识农民负担问题,寻求有效的解决办法。

1990年代农民负担问题日益沉重,农民的抗争也日益激烈。国家与农民之间的关系紧张,到了时任国务院总理朱镕基所说的“民怨沸腾”的境地。美国人也由此提出了“中国崩溃论”。但是,中国并没有发生美国人所预言的状况。1990年代后期我们一直在农村做田野调查,我们注意到两个情况:一是农民负担确实沉重,亲身感受到朱镕基所说的“民怨沸腾”。1996年,我和张厚安教授到四川省大巴山区调查时,当地人以为我们是中央来人,夜晚打着火把向我们反映“民怨”。当时看着一个个打着火把的农民在大山中匆匆赶来,我特别震撼,想着当年农民跟着红军闹革命也不过如此吧!而当地确实是过往的红军革命根据地。但另一方面,我们又发现当地的青年农民大多数外出务工了。他们在外拼命工作,所获得收入可以养家糊口。农民负担尽管沉重,但还没有到“揭竿而起”,群起反抗的程度。我在贵州、湖南交界的武陵山区做调查时,访问一位被称之为“苗王”的家庭,大门紧闭,说是到深圳打工去了。这位“苗王”的祖上曾经凭借天险与清王朝官府抗衡数十年。从调查中我隐隐感觉到,农民流动或许正在消解巨大的政治风险。之后,我非常关注农民流动及乡村治理问题。1996年,我申报和承担了国家社会科学基金项目“现阶段农村流动人口问题与政治稳定研究”。其最终成果出版了《流动中的乡村治理——对农民流动的政治社会学分析》一书。书中开篇明义,指出:

直到进入21世纪,中国的大多数人口都居住在乡村。对乡村的有效治理是国家治理的基础。而现阶段乡村的一个突出特点,就是农民的大规模和持续不断的流动。这是今日乡村治理面对的基本事实。……持续不断的大规模的农民流动已成为乡村治理中一个不可忽视和十分重要的变量因素。

“三农问题”是一个统称,对应的学科有所不同。推动教育部重点研究基地建立的教育部社会科学司司长顾海良教授认为,农业问题主要是经济问题,农村问题主要是社会问题,农民问题主要是政治问题。我们是从政治学的角度介入“三农问题”研究的,主要针对的是农民问题。2003年,我承担了教育部首批哲学社会科学重大课题攻关项目“我国农村与农民问题研究”。我在最终成果《中国农村与农民问题前沿研究》一书中指出:

“三农问题”之首是农民问题。一般来说,“三农”问题之首是农业问题。正是因为工业的崛起和农业的弱势才造成乡村的衰落和农民的贫困,于是才有了大规模的城市化和农民的工人化。但是,在中国,工业化先天不足,城市化进程缓慢,工业化和城市化不仅难以带动乡村,吸纳和消化农村人口,反而以牺牲农村和农民为代价。这就使得大量的农村人口长期堆积在有限的土地上。历史上的人地矛盾未能缓和,反而更加突出。

中国20世纪百年历史反复证明了这样一个道理:谁抓住了农民,谁就抓住了中国;谁丢掉了农民,谁就会丢掉中国。

将农民问题置于“三农问题”之首,既是事实,也反映了我们研究的价值取向,这就是关注广大农民的状况和命运。有效的乡村治理必须将改善农民的状况和命运置于核心位置。

四、税费改革与乡镇体制改革

2000年前,华中师范大学政治学者的研究重心在村治,在于村治是乡政的基石。但是,随着农民负担日益沉重,要求税费改革的呼声日益强烈,改革的目标直接指向乡镇体制。我们的研究重点开始向乡镇体制改革转变。我在《山东科技大学学报》(社会科学版)2002年第4期发表《从村治到乡政——乡村管理的第二次制度创新》的论文,指出:

我国农村正处于深刻的历史变革时期。20年前,随着人民公社体制的废除 ,我国建立起以“乡政村治”为主要特征的乡村管理体制。其主要成果是村民自治的迅速发展,村民自治的制度框架基本形成。但是, “乡政村治”制度模式一开始就存在内在的结构性矛盾,乡政管理没有得到相应的变革,不但大大压缩村治的发展空间,而且制约着乡村的有效治理,管理成本愈来愈高,管理成效却愈来愈低。面对农村发展的新格局,乡镇管理仅仅依靠一些局部性的改革已无法应对挑战,必须在体制改革上有新的突破,由村治到乡政,着眼于第二次制度创新。

围绕乡镇体制改革,我发表了一系列论文,也提出了自己的政策主张。但基本出发点有两个方面:一是认为税费改革引发乡镇体制改革,二是通过乡镇体制改革建立现代乡镇制度。这两个方面的共同特点便是减轻农民负担,让农民从沉重的负担中解放出来,激发农民的积极性,适应经济社会发展。我在《江苏社会科学》2002年第2期发表《县政乡派村治:乡村治理的结构性转换》一文中指出:

农民负担的加重不是少数领导人的作风问题,而是一个体制性问题;农民负担只是表面现象,其深层的原因是乡村治理结构不合理。

当今中国已具备改善乡村治理结构,给农民以休养生息的条件。

在《战略与管理》2003年第4期发表《强村、精乡、简县:乡村治理改革的走向》的长文中我提出:

在与税费改革相配套的乡村治理结构改革中,应该以强村、精乡、简县为取向,对农村利益关系进行再调整,使税费改革的好处真正为农民所享受。

在《江西社会科学》2004年第1期发表的《精乡扩镇、乡派镇治:乡级治理体制的结构性改革》一文中,我提出了建立现代乡镇治理体制的观点,并主张:

在农村税费改革中,对现行的乡级治理体制进行结构性改革,按照工农分业和乡镇分治的原则,精乡扩镇,将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织;扩展镇的自主权,将镇政权改为基层地方自治组织,实行镇自治,建立纵向集权,横向分权的现代乡镇治理体制。

因为关于乡镇体制改革论文具有领先性,反响较大,在中国知网上属于政治学领域中引用率排名靠前的论文。有些政策主张已成为现实,如扩大镇的权力,精简乡的机构,加强乡镇政府的服务能力等。

除了我本人的研究以外,我通过重点研究基地推动相关人员的研究,设立研究项目,举办研讨会,参与乡镇改革实验,发表了大量成果。最有代表的是项继权教授团队对湖北咸安乡镇改革所做的研究。

五、接点政治与地方治理创新

中国农村改革的一个很重要的特点,便是从最微观的单元开始,实行家庭承包制,之后的路径是由户到村,实行村民自治,再由村到乡,进行乡镇体制改革,之后延续到县。这一制度演化的逻辑不是事先设计的,而是经济社会变迁的必然结果。我们的研究也遵循着这一逻辑进程。我在研究乡镇体制改革时,已关注到县,提出了“县政”问题,意识到随着税费改革和乡镇体制改革,乡镇和村的经费由县直接支付,县对于乡村治理的作用将愈来愈大,也愈来愈需要研究。为此,我指导我2004级的博士生樊红敏进行这一研究,并要求她进入县级“官府”内部去调查。她在调查县挂职,对县域政治的运作过程进行了考察,并写出博士学位论文《县域政治:权力实践与日常秩序——河南省南河市的体验观察与阐释》。2008年,我为她的著作作序时谈到:

中国是一个超大国家。其政治体系由多个层级构成。离一般平民最近,且形态较完整的政治是县域政治。……县在整个国家政治运行中具有特殊的地位。不仅国家大政方针要通过县一级加以贯彻,而且县要根据地方情况作出决定。县可以说是整个国家政治运作的枢纽,只有通过县,治理国家的机器才可以运转起来。也正因为如此,从上往下看,县距中央最远,往往成为中央权力鞭长莫及之处;从下往上看,县的主政者又执掌着当地人的命运,对于一般平民百姓来说又极具威严和神秘性。

本书最为重要的特点是为我们展示了一个县级市的政治原生态。本书没有从组织、机构、关系、制度等文本话语入手,而是将县域政治置于日常生活的运行中加以考察,选取了日常政治运行中若干个关键性的环节来展示政治的真实、具体和生动的状况。

该博士生毕业后连续获得两个国家社会科学基金项目“县域维稳运行逻辑与制度化研究”、“县域政治运作的实践逻辑与改革方向”,出版了数部相关著作,成为这一领域的重要专家。其重要背景是县域政治很快成为社会和学术热点。自1990年代,农民群体性事件接续发生,其重要特点就是“由乡入城”,规模扩大,烈度提高,处理难度增大。2008年左右先后爆发出的多起群体性事件主要发生于城乡结合、人口相当集中的县城。我在《华中师范大学学报》2009年第6期发表《接点政治:农村群体性事件的县域分析》一文,试图用“接点政治”的解释框架对此加以分析。

作者作为没有“知识”的青少年下乡五年后,在一家工矿企业做过三年电焊工人。电焊工的工作是将两个部件焊接为一个整体。两个部件焊接在一起的地方称之为接点,即电焊接口。为了将两个部件连接在一起,对焊接工艺的要求十分高。即使如此,接点部分仍然是一个整体中最为脆弱的部分,不仅容易锈蚀,而且容易产生金属疲劳,因此成为整体构件中最有可能断裂的部位。为此,在寻找焊接口时,一般选择在应力最小的部位,使它不至于应力太大而断裂。

县政是县域社会利益的集中反映,也是县域社会矛盾的集聚点,直接关系到地方治理成败,也往往成为群体性事件的多发部位。

其一,县政是国家上层与地方基层的接点,是地方决策中心。……在整体国家政治体系中,县政是国家上层与地方基层权力的“接点”,也是政治应力最为薄弱的部位。

其二,县政是中央领导与地方治理的“接点”,是一级完备的基层地方国家政权。……从政权体系的角度看,县政是中央领导与地方治理的“接点”,也是政治应力最为薄弱的部位。

其三,县政是权力运作与权力监督的“接点”,是国家权力监督体系中的“末梢”。县政上接中央,下连民众,是国家与社会的接合部。

在当代中国,新的社会要素迅速产生,要素之间的摩擦和矛盾增多,并集中体现在县域社会。县域社会由此成为整体社会体系中的最脆弱的部分,并成为产生群体性事件的社会“接点”。其一,县域社会是城市与乡村社会的“接点”。其二,县域社会是传统与现代社会的“接点”。其三,县域社会是中心与边缘社会的“接点”。

运用“接点政治”的框架解释农村群体性事件,是要说明不能孤立地看待已发生的群体性事件,也不能仅仅将其视之为互不相干的个案,而是要将农村群体性事件置于社会结构转变和整个国家治理体系的背景下考察。持续不断的县域群体性事件的发生,说明它们不是孤立的个案,必有内在的逻辑关联;也不能只是简单地处理当事人,而要从完善国家治理体系的角度寻求长治久安之策。

群体性事件是社会矛盾的集中爆发。频频爆发的群体性事件让地方主政者穷于应付,同时也促进他们思考解决问题的出路。广东省是中国改革开放的先行者,经济发展迅速,社会结构性矛盾增多,群体性事件频发。时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋注意到这一问题,并希望地方领导探索解决问题的办法。在这一背景下,新任广东云浮市委书记王蒙徽两次亲自带队到我所在的学校,希望我们帮助地方出谋划策,给予指导。为此,我们去云浮讲学、调研并提出建议。云浮市的发展形成了新的思路,这就是不复制珠三角的模式,而是走出一条经济与社会同步发展的地方治理新路。这一新路不仅促进了当地的经济社会发展,而且对于全国具有普遍性价值,因此被称之为“云浮模式”。我为总结这一模式写的书取名为《再先行一步——云浮探索》。用“再先行一步”是与美国著名学者傅高义写的《先行一步:改革中的广东》相比较来讲的。先行一步主要是经济改革和开放,再先行一步主要是指经济与社会同步发展。

云浮的探索得到了汪洋书记的高度重视,专门到当地村庄实地考察,对云浮经验作了多次批示。我受邀请,为广东省领导做专题讲座。汪洋书记在讲座时就进一步推进经济与社会同步发展作了讲话。云浮的探索也开启了我们参与和指导地方治理创新的路径,总结了不少地方治理创新经验。

六、社区建设与城市治理创新

城市是现代化的引领者。中国正处于现代化进程之中,城市是重要研究对象。我在1986年申报的项目便是“我国城乡基层政治发展研究”,1992年出版了著作《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》。只是因为农村研究而将城市研究搁置下来。1990年代后期,随着社会主义市场经济体制的确立和国有企业改革,大量“单位制”人员进入社会。与此同时,大量农民工进入城市。城市社会问题日益突出,并直接要求通过城市治理体制改革,加强社区建设。因为城市基层组织都属于居民自治组织,加上我过往做过相关研究,民政部主管部门希望我们将研究领域扩展到城市。为此我开启了对城市社区治理的研究。我在《华中师范大学学报》2001年第3期发表《论城市社区建设中的社区居民自治》一文指出:

随着中国改革的重心由农村转移到城市,城市的经济、政治和社会正在发生深刻变化。在这一变革中,城市社区建设正在成为继农村改革中出现的包产到户、乡镇企业和村民自治三项伟大创造之后的又一新的伟大创造。但与农村的制度创新一样,中国城市的制度创新过程也突出表现为实践先行,理论创新相对滞后的特点。随着制度创新的启动和扩展,迫切需要理论的创新,否则制度创新就会缺乏明确的目标导向和持久的动力。

在中国,城市社区建设是在党和政府领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项内容广泛的社会系统工程,但其实质是对中国传统城市管理体制的改革,是在改革中的制度变迁和创新。

由于意识形态追求和利益支撑,任何一种制度都具有不可易变的刚性。只有当既有制度难以应对外部挑战,甚至出现难以为继的危机时,才会发生变迁。中国的社区建设是在全能政府“失效”和万能市场“失灵”的双重背景下发生的,是传统“单位制”趋于解体后出现的。

在社区建设中,存在行政和自治两种导向,本文认为应该强化自治导向。这在于社区居民自治是低成本的管理体制创新,是社区建设的内在要求,有利于扩大公民政治参与和加强基层民主。由于特定的国情和制度背景,中国的城市社区建设是一种“规划性变迁”,居民自治属于政府主导型自治。而自治的成长,又要求政府下放权力,转变职能,改变领导方式,在自治基础上重新塑造政府,实现政府与社会关系的重构。应以合作主义理念处理政府管理与社区自治协同治理城市社会的关系问题。

在中国,农村改革先于城市改革,农村改革后的村民自治先于城市改革后的社区自治。村民自治已有一整套完善的体制和机制,城市社区自治才刚刚开始。它们之间存在差别且发挥的作用不同。为此,我在《学习与探索》2002年第4期发表《“绿色崛起”与“都市突破”――中国城市社区自治与农村村民自治比较》的长文,指出:

在中国,与市场导向的经济体制改革一样,民主导向的政治体制改革有以下特点:从层级结构上看,是从基层社会开始;从城乡关系上看,是由农村启动再向城市扩展;从变革动力看,是自下而上和自上而下的互动过程。正是在这一进程中,随着农村村民自治的率先崛起,城市社区自治又迅速突破,成为中国政治体制改革与民主化过程中最有活力的基础性部分。城市社区自治与农村村民自治处于不同的背景和生态之下,有着各自的特点。

第一,由于农村经济改革率先从分散落后的农村地方开始,使农村村民自治一开始具有较强的自发性,村民自治的特点较为突出。城市社区自治则具有很强的规划性,主要是在政府有意识地推进社区建设的过程中产生的,因而只蕴含在社区建设之中,其特性尚没有充分显现出来。第二,农村村民委员会作为农村的主要组织,对原有人民公社组织具有很强的替代性。而城市社区建设中建立的社区居民委员会更强调社区基础,没有也不可能全面取代原有的城市组织,它主要是为城市治理提供了一个崭新的制度平台。第三,在农村村民自治活动中,自治主体基本上都是自然人。而在城市,除了作为自然人的居民外,还大量存在各种单位和组织。因此,在城市社区自治的制度平台上,法人团体也是自治活动中的重要角色,只是其地位及作用与自然人有所不同而已。第四,农村村民自治建立在土地等生产资料集体共有基础上,村民一出生就是村庄的当然成员,自动享受自治权利。而城市社区没有共同的经济基础所维系,社区成员的界定较为困难,其流动性较强。在某一社区出生,之后并不一定就是该社区成员;不在某一社区出生,但也可能成为该社区成员,并享受社区自治权利。第五,农村的村民委员会具有一定的经济管理职能,自治活动的内容不仅有公共社会事务,还包括经济事务。在城市,经济事务主要由各种企业所承担,社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能,自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面。因此,社区自治与社区建设密切相关。

2001年,我主编了与“村治书系”相对应的“市治书系”。在书系总序中我指出:城市化进程的加快,特别是城市治理体系的创新,将会使城市治理问题得到更广泛的重视。如果说,在20世纪,中国社会发展的主题是乡村发展的“绿色崛起”,那么,在21世纪,中国社会发展的主题将是城市发展的“都市突破”,“市治”将成为一门新的“显学”。2003年我在给我指导的博士生撰写的论著《中国城市基层管理体制创新》所作序言中指出:

科学研究贵在原创性。社会科学研究原创性的重要来源是创造性的实践。……本书最重要的特点,就是具体展示了武汉市江汉区社区建设中着力于城市基层管理体制创新的过程,并通过这一过程概括出我国城市基层管理创新的特点,提出所要遵循的基本规律和原则。由此为整体规划城市社区建设和体制改革提供了有益的启示和参考。

随着城市化进程,城市治理问题日益突出。2013年福建省厦门市爆发了震惊中外的“陈水总公交爆炸案”,造成47人死亡、34人受伤。如何改善城市社区治理,成为地方主政者的大事。此时,由云浮市委书记调任福建省副省长的王蒙徽,在就任厦门市委书记不久,便提出了“美丽厦门,共同缔造”,通过“决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享”的方式加强城市社区建设。王蒙徽书记邀请我们到厦门调研和指导。我们作专题报告、实地调研、论证方案,总结经验,从厦门地方治理创新经验中提升出具有全国普遍性的元素。之后,王蒙徽先后就任沈阳市委书记和建设部部长,每任一职都非常重视城乡基层治理,并邀请我作专题报告,到实地考察和指导。

七、制度实践中的田野政治学

中国的改革开放是人类历史上前所未有的伟大实践。这一实践是对过往严重束缚经济社会发展制度的根本性变革,又在大变革中保持了基本的政治稳定,从而创造了人类的奇迹。华中师范大学的政治学者一开始便参与了这一伟大实践,并在实践中形成田野政治学。主要体会有:

实践出真知。田野政治学是从政治学介入城乡基层治理研究的。1980年,邓小平发表了著名的《党和国家领导制度改革》的讲话,提出领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这一论断对于我们从事政治学研究的学者,耳熟能详,具有强大的指导意义。我们进入制度研究便受这一思想引导。我国通过改革,建立了一系列新的制度。我们研究制度主要是研究基层政治制度。我在调查时发现,农民最关心的是两个人,上面是总书记,制定大政方针;下面是村书记,直接关系个人生活。所以,我们研究制度,更关注制度是如何在实践中内生并在实践中落地和运行的。这是田野政治学研究制度的重要特点之一。

实践出创造。中国的制度变迁有一个较为清晰的路径,先农村,后城市;先基层,后逐渐向上;先是群众创造,后经过试点,提升为中央决策在全国推广,并加以制度化。我们全程参与这一实践过程,始终跟着实践走,跟着基层的领先创造走,从而使我们在制度研究方面能够走在前面,提出对策建议和观点。我们根据中国的制度实践总结出一个基本规律,这就是群众的创造性、地方政府的主动性与中央高层的推动性三位一体。正是三位一体的制度变迁,使得中国的改革能够行稳致远。

实践出深度。制度创新并非易事,其间会经历许多曲折,甚至遭遇难以想象的困难,以致到了“山穷水尽疑无路”的困境。村民自治由热到冷,便是典型例证。但正是这一困境,促使村民自治在实践中为自己开辟道路,不断深化,由自治走向自治、法治和德治的结合。这一制度实践过程也促使我们去思考为什么如此,从而由表到里,从制度表象走向深入,去挖掘制度的底色与根基,由此达到“柳暗花明又一村”的景象。田野政治学的命运何尝不是如此。在其成长过程中,经历了不少挫折,甚至陷入“山穷水尽疑无路”的困境。但每一次挫折带来的是反思:为何如此?带来的是韧性:如何做得更好?由此达到“柳暗花明又一村”的新境界。

实践促提升。中国的制度改革是人类历史上前所未有的伟大实践。但对这一伟大实践的理论总结还远远不够。田野政治学者全程参与了制度实践过程。但更多的是对实践的追随,而实践的步伐又太快了,容不得我们平心静气地进行扎实深入的理论研究。随着制度改革进入新常态,我们有必要加强制度实践的理论研究,“提炼出有学理性的新理论,概括出有规律的新实践。”(习近平)这将是田野政治学未来的重点努力方向之一。

实践出学派。华中师范大学的政治学人研究制度变迁,与一般学者最大的不同,便是以人,以农民的状况和命运为中心。村民自治的主体是村民。乡村治理是由“三农问题”引起的,核心是农民问题,是要通过有效的乡村治理解决农民问题。乡镇体制改革、地方治理创新和城市治理创新都与人的状况和命运息息相关。正是基于人的状况和命运,才研究体制和治理,研究体制和治理是为了改善人的状况和命运。这一以人为中心的研究取向,成为田野政治学的重要标识。2018年提出政治学的“田野学派”的研究重心,是长期研究思路积聚的结果。2021年1月12日《中国社会科学报》头版长文《把学问写在中国大地上》指出:“中国政治学的‘田野学派’是生长在中国大地上的一个研究学派”,在于它是以中国大地上的人民的状况和命运为基点的。这是田野政治学的灵魂所在。离开了这一基点,就会丢魂失魄,人心涣散,不可持续。


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