金灿荣 刘世强:奥巴马执政以来的中美关系

选择字号:   本文共阅读 1003 次 更新时间:2015-06-12 15:26:36

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金灿荣 (进入专栏)   刘世强  

  

   内容提要:在美国内部权力更替、国际金融危机蔓延和全球性挑战凸显的背景下,中美关系整体上保持了积极、稳定的发展势头。尽管双方在功能性问题领域争吵不断,两国间的战略性困难也可能因力量差距的缩小而进一步加剧,但深厚的利益基础、广阔的合作空间和复合的对话机制使得中美间的矛盾和问题相对可控。在总体稳定的框架内不断波动,将是未来一段时期中美关系的基本特征。奥巴马的首次访华对中美关系进行了战略再定位和政策再保证,中美两国正在开启走向战略互信、共存合作的新时期。

  

   自奥巴马执政以来,中美关系整体上呈现出积极、稳定的发展势头。中美两国高层互动频繁,经贸联系不断增强,在应对全球金融危机方面合作顺利,在其他国际和地区事务中也加大了政策协调力度。首轮战略与经济对话既提升了中美关系的战略内涵,也增强了双方的政治互信;奥巴马的首次访华则进一步确定了两国关系的总体框架和发展方向。然而,围绕经贸、人权、气候等功能性议题,中美之间仍然矛盾不断;因权力过渡而带来的政策波动在双边关系中也时有体现。但总体而言,奥巴马执政以来的中美关系开局良好,支撑中美关系稳定的因素也不断增多,为未来双边关系的进一步发展奠定了坚实基础。

  

   一 良好的开局

   过去30年来,中美关系存在一个基本规律,即每当政治权力从一个政党转换到另一个政党,新政府总是借批评前任政府的对华政策来凸显自己的地位。政治权力的更替造成了中美关系的周期性波动,凸显了双边关系的不成熟和脆弱性。但是,奥巴马执政以来,中美关系成功地避免了政党权力转换的怪圈,开局良好。究其原因,主要表现在以下六个方面:

   第一,中国积极的政策应对。在奥巴马执政前,中方就与他的决策班子建立了良好联系。奥巴马执政之后,双方在官方和民间层面进行了密切接触。从国际系列峰会到战略与经济对话、从议会外交到商贸、能源、军事外交,两国交流次数之频繁、范围之广、层级之高、内涵之深,不仅在中美关系史上不多见,而且在当今国际关系中也属罕见。①尤其是两国首脑到目前为止已经举行了三次首脑会晤,不仅建立起两国元首之间良好的工作关系和个人友谊,而且确定了双边关系发展的总体基调。在具体的政策议题上,中国也加强了同美国的政策协调。围绕国际金融体系改革,中国采取了温和渐进的态度,并不寻求对现有金融体系的革命性颠覆,这在客观上有利于维持美元既有的主导地位;在反恐、核扩散、气候变化、军事交流等议题上,中国也采取了合作姿态,为维持中美关系的持续稳定提供了政策保障。

   第二,中国国家实力的增强。改革开放30年来,中国的国家实力不断增强,战略影响逐渐显现。北京奥运会显示了中国强大的组织动员能力和现代化成就;而从抗击汶川地震到应对金融危机则反映出中国超强的抵御灾难和抗打击的能力,这反映出中国国家能力的全面提升。美国的实用主义特性使其不得不正视中国实力的增长。2009年11月14日,奥巴马在日本东京就亚洲政策发表演讲时强调美国欢迎中国在世界舞台上发挥更大作用,美国不寻求遏制中国,“一个强大而繁荣的中国的崛起将为国际社会注入力量”。②奥巴马的讲话实际上反映了中美力量对比的变化,中国实力的增强为双方更加平等的交往提供了物质基础。

   第三,中国和平的对外战略。自邓小平确立“韬光养晦”的外交方针起,中国通过在对外事务中的积极合作为国内经济发展创造了良好的国际环境。中国的力量增长并没有改变其对外战略的和平性质,和平发展战略及关于建设和谐世界的主张进一步明确了中国外交的合作、和平原则。也就是说,改革开放以来,中国奉行的是“国际体制内崛起”的道路,即在既定的规则框架内寻求利益增长和空间拓展。正如王缉思教授所言,尽管美国是唯一能对中国的国家安全和内部稳定施加压力并造成实质性损害的国家,但是寻求与美国的合作关系仍是中国的优先政策选项。③这使得美国战略界将对华政策的基调定位为把中国纳入现有的国际体系。利益攸关方、两国集团(G2)、四国集团(G4)都是这种政策思维的体现,意味着美国对中国的接受度有所增加。

   第四,金融危机的正面效应。金融危机的爆发使美国的金融霸主地位受到损害,并累及它的实体经济,引发其他发达经济体同时出现了经济衰退。以中国为代表的新兴经济体在强大财政刺激和金融支持下保持了经济的稳定增长,成为阻止世界经济继续下滑的重要推动力量。然而,全球经济未来的发展依然充满着不确定性,世界经济存在长期停滞甚至再次倒退的可能性。从这个意义上讲,美国经济的持续复苏依赖中国的积极合作,美国对华的利益需求将相应上升。此外,在未来的全球经济政策协调、反对贸易保护主义和国际金融体系改革等问题上,中国仍然是美国必须依靠的重要力量。这无疑为中美关系的稳定发展提供了动力支撑。

   第五,奥巴马政府的外交变革。奥巴马上台后提出了“巧实力外交”的政策设想。希拉里·克林顿在2009年1月13日参议院外交关系委员会就其国务卿提名举行的听证会上说,美国现在面临的安全威胁要求新一届政府必须诉诸巧实力,设法巩固原有的联盟,形成新的联盟,以便打开美国外交的新局面。④“巧实力外交”思想在政策手段上要求摒弃过去那种军事优先和武力相向的简单做法,综合运用软、硬实力来实现美国的外交目标;在政策基调上则突出合作意愿和软性姿态,注重倾听他者意见,倡导基于多边主义的国际合作和伙伴关系。从中美关系的角度来看,伙伴关系的定位有助于中美关系维持稳定,建立更具实质性的合作框架。

   第六,奥巴马的决策班子。政策的实行有赖于具体的决策者,他们的知识经验、认知偏好和个性特征是影响国家对外政策选择的重要变量。⑤在奥巴马的决策班子中,“知华派”“中国通”占有重要比例。⑥如国家安全委员会亚洲事务助理高级主任杰夫里·贝德曾担任过国务院中国科科长与负责亚太事务的副助理国务卿,早在20世纪90年代就积累起和中国打交道的经验;常务副国务卿詹姆斯·斯坦伯格行政资历丰富,在克林顿时期担任过副国家安全顾问、国务院政策规划主任等要职;负责亚太事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔,是深谙亚太事务的学者型政治家;新任驻华大使洪博培与中国政治经济关系密切,具有对华商贸往来背景并领养了一名中国女儿;再加之朱棣文、骆家辉两位华裔部长及众多的中国问题顾问,奥巴马对华政策团队阵容之强大可谓前所未有。他们或多或少都有与中国交往的经历,精通中文,对中美关系的重要性和复杂性有着更加深刻的认识,趋向于对华采取理性务实的姿态。

  

   二 矛盾和问题

   尽管中美关系开局良好,但两国间存在的长期性矛盾并没有消除:双方在政治制度和意识形态上的分歧依然很大;围绕欧亚大陆和西太平洋的地缘竞争在客观上仍旧存在;崛起国与守成国之间的战略困境有可能因国际权力转移而有所加剧;因中国实力增强和日益自信而带来的两国模式的竞争会进一步凸显。⑦与此同时,在国际金融危机、全球气候变化等现实背景下,一些新的问题领域有可能影响中美关系的发展。概言之,未来中美关系的挑战可分为以下几类:

   (一)议题争端。首先是贸易问题。在金融危机背景下,美国的贸易保护主义迅速抬头。这使中美在经贸领域的摩擦增多,贸易环境趋向恶化。统计显示,2009年1至9月,美国对中国发起贸易救济调查14起,涉案总额达58.4亿美元,同比大幅上涨639%。美国商务部2009年11月24日做出终裁,以中国油井管存在补贴为由对相关产品实施10.36%至15.78%的反补贴关税制裁,涉案金额约27亿美元,成为迄今为止美对华贸易制裁的最大一起案件。中美贸易摩擦显示,不管两国政治关系是否良好,在涉及经济利益的问题领域,美国一定会以其自身的利益为重。其次是人权问题。人权是长期影响中美关系稳定的政治议题,美国在不同时期对华有着不同的人权关切。克林顿时期,美国关注中国的持不同政见者;小布什时期则强调宗教自由,特别关注地下教会领袖的命运;奥巴马政府可能会更加关注少数民族的权利,其中主要是西藏问题。尽管中美强调应相互尊重对方对于发展模式的选择,但人权问题仍将会对未来的中美关系造成冲击。第三是中国的军事现代化问题。随着中国军事现代化的迅速进展,美国对中国军力的担心会不断上升,将可能加大要求中国加入美俄裁军谈判的力度,在军事透明方面的压力也会进一步增强。第四,在气候变化、新能源等问题上中美竞争与合作并存,竞争层面主要表现为美国将更多地将责任推给中国,双方在减排的基本原则和责任分担上将争吵不断。第五,在东亚地区合作上,美国高调宣布重返东南亚,有明显针对中国的战略意图;如果中日韩按照鸠山首相“东亚共同体”的设想进一步推进地区合作,美国则更加担心其被排除在亚洲合作进程之外。最后是台湾问题。尽管中美两国在遏制激进台独,维持台海稳定上保持了有限的合作,但台湾问题仍然是影响中美关系稳定的关键问题。

   (二)政策协调。美国的制度设计在保持权力相对均衡的同时也造成了政策协调的困难。除了不同政府部门之间的相互制衡之外,来自公共舆论、新闻媒体和利益集团的力量也影响着政府的政策制定。一方面,这样的制度安排有利于防止权力集中和专制倾向对公共利益的损害,但另一方面也造成了决策低效。至于奥巴马政府的对华政策,美国将面临两方面政策协调的困难。首先是美国政府内部的协调。奥巴马的决策班子政治明星云集,他们强势的个人性格和政治背景有可能造成“互不服从”的局面,达成妥协和塑造共识的难度有所增加。更为困难的是奥巴马决策班子与国内其他政治势力的协调。特别是最近在奥巴马与民众蜜月期结束、支持率下降的背景下,原来慑于奥巴马高民意支持率的政治势力开始提高调门,来自内部的政治制约将造成奥巴马对华政策的摇摆。

   (三)责任分担。近年来,随着美国对外政策的战略性失误及金融危机的破坏性影响,美国已经意识到其战略地位下降和新兴力量崛起所带来的变化,其中最重要的是中国的崛起。美国采取的应对政策是对内通过新能源开发找到新的经济增长点,通过社保、医疗改革实现更加公平的社会结构,通过金融体系改革消除弊病,恢复美国的金融领导地位;对外则通过“巧实力外交”进行责任外包,通过“接触”“倾听”和“磋商”换取他国对美国的政策和财力支持。中国是美国“巧实力外交”的主要对象,责任分担的矛盾在中美关系中会比较突出。尤其是在国际金融危机的背景下,中国的战略地位得到极大凸显,美国要求中国配合美国应对全球挑战的压力将进一步增加。

   但是与美国的期望值相比,中国并没有做好责任分担的相应准备。在物质上,中国的力量结构仍然很不平衡,不足以支撑进取性的对外政策;在心理上,精英和民众的集体认知是中国依然是发展中国家;在制度上,中国也没有建立起国际责任承担的完善安排。客观而论,中国是一个兼具多种双重身份的国家,中国既将自己定位为发展中国家,又在具体利益层面与发达国家拥有广泛的共同利益;中国既是一个迅速发展、物质力量不断增长的大国,又是一个内部充满挑战、外部战略环境堪忧的大国。因此,在相当长时间内,中国的优先政策议程都是应对内部治理挑战,在外交上主要还是采取防御姿态,外交目标是为国内问题的解决创造良好国际环境,而非在外部“开疆拓土”,创制新的国际体系。

(四)战略猜忌。长期以来,人权、台湾问题、意识形态、经贸摩擦等议题主导着美国对华政策。随着中国力量和地位的显著改变,美国对华政策逐渐由以前分散的议题转向中国崛起这一宏大命题上来。中国如何实现崛起及美国如何评估中国的崛起,开始成为影响中美关系发展的最重要因素或主线。(点击此处阅读下一页)

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