佟德志:村民自治的复合结构及其战略选择

选择字号:   本文共阅读 752 次 更新时间:2014-06-30 15:52

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佟德志 (进入专栏)  



摘要:村民自治在发展的过程中,存在着村级治理的内在复合结构,同时,还存在着在与乡镇政权等外部力量形成的外在复合结构。这直接影响了村民自治的价值定位。因此,在村民自治的建设过程中,应该注意到村民自治这种复合结构的存在,正确处理好自治组织与党组织、乡镇政权之间的关系,更好地发挥其合力效应,这应该成为村民自治进一步发展的战略选择。


作为中国民主最有活力的形式之一,村民自治得到了国内外学术界持久而又深入的关注。早期村民自治研究局限于村民自治内部不同,与此不同,现在的学者越来越倾向于超越这一局限,从村民自治中党与村民自治组织的关系,甚至是“乡政村治”的乡村治理结构来研究村民自治。本文即试图从总体上考察村民自治的结构,重新思考村民自治在中国民主总体结构中的定位,并据此给出村民自治的战略选择。

一、村民自治的复合结构

村民自治存在着复杂的内在结构,它是村民自治的内在政治形态。在农村,存在着规模虽小,但关系复杂的结构模式。学术界最新的研究表明,村级治理权威是一个多元结构。村支部、村委会、村民代表大会等新的治理主体在村民自治之后迅速崛起,很快占据了主导地位。然而,村级治理的传统权威、宗族和宗教势力等旧的治理主体在某些特定情况下仍然会有重要的表现。这种错综复杂的关系由于各地的历史传统、风土人情等状况的不同而存在着很大的差别,更增加了村级治理的复杂性。正是村民自治主体的这种多元结构使得村民自治这种基层民主的形式表现出复合结构的特征。

在村级自治的发展过程中,通过自治的制度和程序,村民、村民会议、村委会、村长密切地联系在一起,构成了村民自治过程中的第一重关系,典型地体现了人民当家作主的基本原则。然而,仅有这一层面的自治是不够的。全面、准确地理解农村的村民自治必须引入另一层关系,那就是党的基层组织在村民自治中的存在,这实际上是“党的领导”在村民自治中的体现。这构成了村民自治民主过程的第二重关系,即村民和党员之间、村委会和村支部之间、村长和村支书之间形成的错综复杂的关系。这里形成的复合结构实际上是实现人民当家作主和坚持党的领导在基层的一种体现。

在村一级贯彻“人民当家作主”与“党的领导”两个原则而形成的重复合结构是村民自治的核心,也是村民自治复合结构最关键的一层。在当代中国基层民主的过程中,党的基层组织的存在甚至直接决定了基层民主的样式,被认为是“基层群众自治存在和发展的重要前提和保障”。这一判断的理论依据包括两个方面:“一是党的基层组织是国家协调与社会关系的重要途径……二是党的基层组织是基层群众自治发展的重要政治力量。”[1]

将村民自治从村一级扩展开来,中国的基层民主就存在一个外在的复合结构问题。就乡村治理的整体结构来看,应该是一种政府主导的治理模式。在政府主导的体制下,多种权力主体并存是最为明显的景观,这直接影响了“村治民主”的复合化走向。因此,一般性地分析农村的村民自治,常常很难把握“村治民主”的全貌,需要将乡村联系起来进行分析。

从村治民主和乡村政治的角度,我们可以明显地看到一个国家与社会分离与互动的过程。就当代中国的实际情况来看,在这一互动过程中,国家权力的控制和干预是这样一种关系,没有国家权力的放开,就很难有社会自主性发展的空间;但是,社会结构的变化、公民个体的成长以及社会动员的程度亦会提高社会自主性的程度,从而形成国家与社会之间的博弈。如果把这种关系加上中国共产党基层党组织的影响,我们会发现,在中国基层民主政治发展的过程中,存在着三种相互影响的力量,即党、国家、社会。[①]这使得原本变数较多的国家与社会之间的博弈更为复杂,成为三者互动的多重博弈关系。其示意图[②]如下:

我们看到,村民自治实施以来,村民的民主权利得到了保障,村民积极投身于民主政治当中,实现了当家作主的愿望。然而,这中间仍然存在一些问题。比如,贿选问题的普遍存在使得民主产生的权力畸形发展;由于其他具体事务上村长和村支书之间存在的认识分歧可能会导致村长以村民之名脱离党的领导,或者是以村民的名义脱离乡镇政府的领导等倾向。这种情况一旦出现,就需要有一个综合、全面的解决方案。在这一方案当中,基本的主体当然是广大村民,但是,基层党组织和上一级政府的领导仍然十分重要。这些村民自治的基本力量会在村民自治规定的框架上反复博弈,从而形成一种复合结构。

村民自治的内在缺陷是其复合结构形成的基本原因。因为贿选、违规操作、宗族势力等不良因素的存在使农村村民自治形成的基层民主大打折扣,所以需要党的基层组织对此加以校正,同时,也需要政府从国家政权角度加以指导。比如,完善农村民主治理的法律和法规,这肯定是农村村民自治的体制自身无法做到的,它需要与省和地方政府相联系。同时,农村自治程度的高低,也是同政府的行政干预联系在一起的。村民自治的这种极强的外部性决定了它不是一种简单的自治,而是与政府、政党等因素复合起来,表现出极强的复合特征。

如果从村民自治的系统来看,其内部存在的问题,比如,村委与村民、村委与村支部的关系当然十分重要;但是,就其外部性来讲,村与乡镇的关系如果没有依法理顺,也会直接影响到乡村的治理结构。这里既有乡镇等政权组织对政府的影响,同时也有一个村对乡镇政权组织影响的问题。随着农村经济、社会生活的变化,村一级的直接选举取得了重要的成功。我们基本上可以判断,在农村,不仅民主选举的制度已经建立起来,而且在一定程度上得到落实,这使得农村的民主生活发生了日新月益的变化。正是在这股热情的推动下,直选乡镇长的呼声亦越来越高,并且开始在一些地方展开试点。

直选乡镇长可以看作是农村村民自治向上延伸的一种表现,是基层群众自治推动基层政府民主化的一个实例,选举方面的改革是一个实例。在乡镇一级政府的民主化进程中,农村村民自治的某些经验起到了一定的作用。就选举的方式来看,在基层民主的选举过程中,广大人民群众曾经创造过各种各样的选举形式。在村级政权中有吉林省梨树县的“海选”方法。这直接影响到乡镇基层政权的民主建设:在乡镇基层政权的民主建设中,出现过“直选”、“三轮两票制”、“海推直选”、“自荐海选”等方式;另一方面,村民自治还直接影响到城市的社区自治:比如,北京地区出现的“代议自治”、湖北的“院落自治”等形式。尽管城市的社区自治与农村的村民自治在很多地方都不相同,但是,城市的社区自治与农村的村民自治却可以遥相呼应,互相推动。对于城市社区自治来讲,村民自治的经验至少是值得总结和记取的。

二、村民自治的价值定位

党的十六大报告明确将“扩大基层民主”视为“发展社会主义民主的基础性工作”。这一战略选择不仅肯定了扩大基层民主的基本态度,而且,对基层民主的基本价值进行了一个比较明确的定位。在我国,基层民主政治的实践不仅涵盖了占人口最大多数的农村,而且还包括了新兴的城市社区,是中国民主政治最生动,也是最具活力的重要组成部分。由村民自治引发的农村基层民主已经走出村级,向乡镇扩展,甚至与城市的社区自治开始遥相呼应。

村民自治的价值定位首先当然在农村。以村民自治为例,对于村民自治的作用,学者们一般持肯定态度。[2]作为人民民主的重要实践,村民自治充分体现了人民当家作主的基本理念,创造了丰富多样的民主形式,不仅是中国政治体制改革的重大成绩,而且将会对中国的政治文明建设产生巨大影响。对村民自治的价值,亦有一定程度的批评。在村民自治过程中,存在着贿选、腐败、形式化和混乱、宗族势力的负面影响等等,这都使人们对村民自治的民主价值产生怀疑,甚至是否定。其实,在村民自治过程中出现的这些违背民主,甚至是腐败的现象不足为奇,因为,现在普遍推行的村民自治只是中国农村民主化进程的一个初级阶段,随着民主程序的确立、公民文化的养成,这种民主会越来越完善。正如徐勇乐观地指出的那样,村民自治最重要的价值就是在民主化进程中,建立起一系列民主规则和程序,并通过形式化民主训练民众,使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益,从而不断赋予民主以真实内容。一旦仪式固化为习惯,成为日常的生活方式,民主才是真正不可逆转的。随着经济与社会的发展,民主化的外部条件日趋成熟,民主化进程便可以顺利实现由形式到实体的转换。[3]贺雪峰、仝志辉亦认为,在村委会选举过程中,非组织活动是不可避免的,其对选举不乏有着正面的影响;戏剧化选举因其高度动员的特征,可以训练农民的民主能力,有助于民主与法律制度深入乡村。村民上访及其仲裁,其结果将是形成遇事找裁判和尊重法律与惯例的习惯。可以认为,推行乡村选举产生的一些混乱场景不仅不能作为其“无民主成就”的依据,反而应视其为民主前景的孕育地。[4]

当然,村民自治的价值又不仅仅在农村,这一民主形式越来越被视为中国民主政治建设的突破口,同农村党组织建设,乡镇政权建设,甚至是城市的社区自治发生联动,从而产生基层民主的整体效应,被视为基层民主的合理延伸。这种联动效应在事实上塑造了基层民主的复合结构,而且应该成为基层民主的价值选择。

因此,准确而合理地定位村民自治不但直接关系到村民自治建设的基本原则和战略选择,而且会进一步影响到中国民主政治的进程。村民自治的价值不仅在于村民自治本身,而且在于它的示范效应。村民自治不但是中国农村民主政治的实现形式,而且还将成为中国民主政治建设的突破口,进一步影响到农村基层党组织建设、城市的社区自治,甚至与乡镇政权建设发生联动效应。今天,由村民自治引发的农村基层民主已经走出村一级自治组织,向乡镇一级政权扩展。与此相呼应,城市的社区自治也开始起步,并受到广泛关注。

村民自治的实施同时会对农村基层党组织、乡镇政权等组织构成民主压力。如果没有一个整体的改革体系,村民自治就不仅无法带动基层民主政治的发展,而且可能会给中国的民主政治建设带来不利后果。农村基层民主的发展引发了一系列的问题,比如,村委会与乡镇政府关系的问题、村委会与党支部关系的问题、村委会与村民代表大会之间关系的问题等等。

事实上,村民自治已经和正在改变村与乡镇政府的关系。村级民主选举使得村级自治机构产生了一种向下负责的趋势,这会在一定程度上改变传统的乡村关系,有助于抵制乡镇政府自利行为,甚至会产生对乡镇政府产生民主化的要求,直选乡镇长就是一例。继村民自治直选村长之后,直选乡镇长的呼声也越来越高,并且开始在一些地方进行试点。有研究者从党的历史经验和现实要求出发,认为必须改变乡镇干部的用人机制,实行乡镇长的民主直选。[5]

城市居民自治的民主实践亦与村民自治的实践遥相响应。在农村村民自治之后,中国基层政治的又一大历史景观即是社区直选,这甚至被认为是基层民主建设的历史性再跨跃。这一选举形式逐渐发展成为我国社会主义民主政治新的生长点,必将同农村的自治一起,汇聚成一般势不可挡的民主潮流,成为中国社会民主政治自下而上的强大动力。因此,发挥基层民主向上的动力,从而推动中国社会的民主化进程,则成为基层民主的应有之意。

当然,由村民自治外在结构形成的这种价值定位也并不能一概而论。从村民自治和乡镇政权建设的关系来看,村民自治向上的价值定位也存在着挑战。一方面,作为一级政权的乡镇政府毕竟不同于村民自治,其在目标定位、运行规则等多个方面同村民自治有着种种区别,这使得村民自治的民主经验对乡镇政权的示范效应是有限度的。过度强调村民自治的成功经验,用村民自治的经验指导乡镇政府的民主政治建设,无视两者之间的差别和中国的国情,冒进地强调直接民主必然会给中国民主政治建设带来问题。另一方面,作为一种直接民主的典型形式,村民自治有其内在的问题,比如,参与者素质不高,考虑局部利益,存在不规范行为,甚至会出现违反法律的行为等等。这时候,村民自治也需要上一级政府依法管理,从而实现其健康运作。然而,在管理的过程中,乡镇政府可能会出于自身利益的考虑而不支持甚至抵制村级民主自治;上一级政府为使地方基层政府完成管制任务,也可能默许地方基层政府的“反”民主行为。[6]

三、村民自治的关系调整

随着我国民主政治建设的不断进步,我们的村民自治也得以不断深入。然而,我们看到,已经基本建立起民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的农村社会仍然存在着各种各样并不让人乐观的政治现象。村民自治甚至引发了一些原来隐藏的问题,比如,村委会与党支部关系的问题、村民会议与村民代表大会之间关系的问题。尤其引人注目的是,村民自治的实施在对农村基层党组织、乡镇政权等组织构成民主压力的同时,也受到了来自外部的一些置疑。因此,在村民自治不断深入的新时期,如果没有一个整体的改革体系,就很难形成一个成功的合力。

在村民自治的战略选择上,不同的学者提出了不同的主张。然而,其中对复合结构的考虑却是一以贯之的。在《中国农村治理的历史与现状——以定县、邹平和江宁为例的比较分析》一文中,俞可平、徐秀丽认为,应该从六个方面入手改革和完善以村民自治为核心的农村治理制度。在这六个方面当中,包括了整合村级治理权威的多元结构,使乡村治理权威既有合理的分工,又能形成统一的合力以及从实际出发,逐步提高村民的自治程度,逐渐减少政府的行政性干预等重要内容。[7]在《基层群众自治:中国民主政治建设的实践》一文中,林尚立从基层群众自治和中国民主政治建设的长远发展出发,认为基层群众自治的发展和创新必须处理好以下五大关系,其中就包括了政府、政党与自治组织的关系、自治组织与群众组织、利益组织的关系。[8]

我们发现,村民自治要处理的关系是复合的;其中,最核心,最基本的关系应该是政府、政党与自治组织的关系。这三种主体不仅是基层民主复合结构的基本主体,而且是基层民主复合结构的基本原因。他们之间的博弈构成了中国基层民主最基本的图景,表现为基层民主的内在结构和外在结构。在内在结构上,整合村民自治的内部结构,尤其是要理顺自治组织和党组织之间的关系,使其形成合力,打造基层民主内在复合结构的合力;在外在结构上,转换政府角色,在为村民自治提供更广泛空间的同时能够依法规范村民自治,为村民自治创造更好的外部条件。

就村民自治的内在复合结构来说,其第一重关系来自村民自治的内部,村民、村民代表、村委会之间关系的博弈构成了村民自治民主图景中的第一层关系。尽管农村的村民选举一般会采用直接选举的形式,但是在民主管理、民主决策的层面,由于可操作性和成本的问题,常常很难采取直接民主的形式。在这种情况下,村民代表会议应运而生。在推行村民自治的过程中,各地产生了各种形式和名称不一的村民代表会议,它比村民会议更容易举行或运作,也有较大的实际影响力和作用。[9]然而,人们看到,一些地方在执行中出现了用村民代表会议替代村民会议的做法,这与立法宗旨是相悖的。[10]具体在什么情况下采用村民会议,什么情况下应该召开村民代表会议,什么情况下由村委会直接决策不仅关系到代表性的问题,而且关系到不同主体利益分割过程中的合法性的问题,是必须处理好的第一重复合关系。

村民自治内在复合结构的第二重关系则来自自治组织和党组织之间的关系。在农村,由于村委会基本上是由直接选举产生。一方面,村委会的合法性会更高;另一方面,基层党组织在用人问题上的权力也会受到影响。所以,在农村,村民选举产生的村委会与党员选举产生的党支部之间发生矛盾的情况就会更经常,也更复杂。

作为解决农村基层人民当家作主与党的建设关系的新实践,两票制即在农材党支部的换届选举中,先由村民对党支部委员候选人投“信任票”,再由全体党员投“选举票”。在连续两届荣获“全国村民自治模范县”殊荣的山西省临猗县,在全县农村支部、村委会同时换届中,率先在支部中推行“两票制”,后又在江苏省姜堰市王石乡、湖北广水等地实施,后又在随州出现了从“两票制”选举到“两会制”的民主决策实践。在乡镇长的选举中,两票制亦在深圳市龙岗区大鹏镇首次施行。

两票制的出现,是中国基层民主政治当中“党的领导”与“人民当家作主”关系的调整尝试。一般认为,“两票制”贯穿了民主选举的基本原则;在候选人的确定上体现了由下而上的民主集中制原则;它扩大了民主选举的范围,具有广泛性;它采取了直接民主选举的形式,体现了基层民主政治建设的方向。[11]然而,事实却并不如此简单。比如,在这种情况下,如何看待党外群众“选择”党组织领导的问题,如何扩大党的群众基础的问题,如何保持党的开放性和组织性的问题等等。在某种意义上,我们甚至可以将这一基层民主过程中产生的党“政”关系问题进一步扩展到更高层次的党政关系调整等层面来思考问题。

如果我们从这一内在复合结构进一步展开,我们会发现,村民自治的外在复合结构关系的处理亦具有极为重要的影响。其中,最为典型的关系就是乡村关系。随着村民自治民主性的增强,对乡一级政权产生的压力也逐渐加大,直接挑战建国以来形成的乡村政治结构,产生了所谓“乡政村治”的第二次制度创新。村民自治的民主力量使得乡一级政权与村治的融合性加强。为了更进一步推动村治民主的发展,需要将某些乡镇原有的权力下放,从而为村民自治开拓更广阔的空间。就乡村关系,徐勇较早地提出了二次制度创新的主张,认为乡村政治的重点逐渐由农村自治转变为创新乡政。徐勇教授认为,随着市场化和现代化的发展,乡村治理结构应该加以创造性转换,建立“县政、乡派、村治”的治理结构,即:县具有更多的治理自主性;乡只是县政府的派出机构,专事政务和指导村民自治;村民委员会主要从事村民自治工作,由此使其治理合理化。[12]与这种结构转换相适应,乡村治理结构改革应该以强村、精乡、简县为基本取向。[13]这种观点有一定的代表性,它也从一个侧面反映了村民自治进一步发展后可能与乡镇政权改革产生的联动效应。这种新型的乡村关系理论的提出就是基于村民自治的民主力量向上传递的结果。

在农村的村民自治过程中,存在着党支部与村委会之间的关系,村长和支书之间的关系,村民会议同村委会之间的关系以及村民同这些主体之间的关系等等。在村民自治的制度框架内,这些主体之间呈现为极其复杂的博弈状态,交织为村民主的复合结构;同时,村民自治还存在着一个同乡镇政权之间的关系问题。然而,村民自治又不仅限于基层。这是因为,村民自治的价值不仅在于村民的民主选举、民主决策、民主管理与民主监督等诸方面,更在于其与农村党组织、地方政权建设等已经发生和正在发生的联动效应。正是这样一种期待,使得基层民主模式更具有开放性;同时,也正是因为这种开放性使得基层民主模式成为一种复合的民主模式。在复合结构的基层民主政治中,任何关系主体都不可避免地会同其它主体发生联动,在多元博弈中寻找合适的位置。由此,基层民主政治下的种种民主模式都不限于自身民主模式的构造,而是存在一个同其它民主模式对接,增强民主合力的价值定位。



[①]林尚立亦将国家权力适度干预社会,党的基层组织强化其在基层社会的影响力和凝聚力,基层群众自治和基层民主获得实质性的发展归结为基层民主的三重政治发展。林尚立:《基层群众自治:中国民主政治建设的实践》,《政治学研究》,1999年第4期,第50页。景跃进从“一肩挑”的制度设计出发,认为,在既有政治体制的背景下,党、国家与社会三者之间的关系必须加以通盘的考虑。景跃进:《党、国家与社会:三者维度的关系——从基层实践看中国政治的特点》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2005年第2期,第13页。

[②]本图只是一个示意图,不具有严格的分析学意义。

[1] 林尚立.基层群众自治:中国民主政治建设的实践.政治学研究,1999(4):50.

[2] 余逊达.基层民主政治建设研究综述.《中国政治学年鉴》,北京:中国大百科全书出版社,2002:69.

[3] 徐勇.中国民主之路:从形式到实体——对村民自治价值的再发掘.开放时代,2000(11):57.

[4] 贺雪峰、仝志辉.民主如何进入乡村社会.社会科学研究,2000(2):19.

[5] 姜平.关于实行乡镇长民主直选的几点思考.广州社会主义学院学报,2004(1):20.

[6] 章奇、刘明兴、单伟.政府管制、法律软约束与农村基层民主.经济研究,2004(6):59.

[7] 俞可平、徐秀丽.中国农村治理的历史与现状——以定县、邹平和江宁为例的比较分析.经济社会体制比较,2004(3):41.

[8] 林尚立.基层群众自治:中国民主政治建设的实践.政治学研究,1999(4):49-52.

[9] 郎友兴、何包钢.村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试.政治学研究,2000(3):54.

[10] 顾吉林.村民代表会议不等于村民会议.乡镇论坛,2001(3):18.

[11] 王乐夫.论“两票制”对我国基层民主政治建设的贡献——以深圳市龙岗区为例.中山大学学报(社会科学版),2000(5):119.

[12] 徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换.江苏社会科学,2002(2):27.

[13] 徐勇.乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县.战略与管理,2003(4):90.




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