佟德志 林锦涛:当代西方后现代民主治理理论评析

选择字号:   本文共阅读 1077 次 更新时间:2022-08-09 15:26

进入专题: 后现代民主治理   民主统领治理  

佟德志 (进入专栏)   林锦涛  

摘  要:基于理性主义、科学主义等现代化理论,现代西方治理理论更新了行政管理理论,但也形成了民主困境。为反思这些困境,分析当代西方民主治理理论的发展趋势,本文提出了后现代民主治理理论的概念。后现代民主治理理论缘于现代治理理论的民主困境,在对现代治理理论进行解构的基础上,建立了以“民主统领治理”为特征的治理理论。该理论在理论基础、主体赋权、客体拓展、程序机制和价值理念等多个方面确立了民主的统领地位。后现代民主治理理论揭示了现代治理理论的民主困境发生的深层次原因,强调了治理过程中的自治与参与,但同时存在着片面化和理想化的倾向,逻辑上存在着难以自洽的问题。后现代民主治理理论提示我们,应该在治理过程中发掘民主的价值,从而把握民主治理的方向。


现代西方的治理实践是以现代化为背景展开的,其理论带有明显的现代主义色彩。在治理理论的发展历程中,现代主义提供了坚实的智识基础。然而,现代主义并非是完备无缺的,现代主义理念及其指导下的治理理论同样存在着诸多问题,面临着后现代主义(Post-modernism)的挑战。其中,最为后现代主义诟病的是现代治理理论对民主的削弱和破坏。在此背景下,后现代主义强调在治理过程中重塑民主,并由此建立了以“民主统领治理”为特征的后现代民主治理理论。其中,“统领”指的是将民主作为治理的核心理念,指引治理理论与实践的发展。


国内学者对国家治理的现代性与后现代性有些论证。西方一些学者也从后现代治理(Postmodern Governance)和现代以后(After Modernism)的治理、后现代全球治理(PostmodernGlobal Governance)等多个角度形成一些论述。这些论证和论述在学术意义上丰富了人们对后现代民主治理理论的认识,尽管后现代民主治理理论总体上还不能被称为一个学术流派,但是,它对现代主义的理性主义、科学主义的批评,关于公民主体、参与机制、民主价值等方面的认识,与现代治理理论的理论体系与政策主张相比,具有明显的新意,值得深入研究。那么,后现代民主治理理论是如何确立民主的统领地位,又能否成为民主治理的未来趋势呢?本文将围绕这些问题,阐释后现代民主治理理论的内在逻辑,发掘其理论价值,分析其内在缺陷,为准确把握西方治理发展提供参照。



一、现代治理理论的民主困境


后现代民主治理理论是指建立在后现代主义哲学基础上的民主治理理论。所谓后现代主义,就是“终结现代时代的一系列否定称谓的集合”,在内容上表现为对现代主义知识体系的质疑与颠覆。它发轫于20世纪60年代,并于70—80 年代蔓延到社会科学领域。20世纪90年代,伴随现代治理理论的兴起,后现代主义也融入治理理论,在对现代治理理论进行解构与纠偏的基础上,提出了自己的理论主张。其中,颇具代表性的人物是马克·贝维尔(Mark Bevir)。他在《民主治理》一书中明确反对现代主义对治理理论的主导,反思现代治理理论的民主困境,强调治理理论要突破现代主义的限制,扩大民主的空间。同时,他还在结论中描绘了现代主义之后(After Modernism)的民主治理图景。


现代治理理论批判地继承了现代行政管理理论。它们之间最大的区别在于,前者将民主加入治理理论,从而使现代治理理论产生更多民主的要素。在主体方面,现代治理理论吸纳了非政府的社会组织、公民,使治理主体呈现出多元化倾向。在机制方面,现代治理理论在科层制的基础上,加入市场机制和网络机制,实现了治理机制的多元化。同时,这些机制也包含着民主的要素。在价值方面,现代治理理论在理性、科学的现代主义基础上,融合了参与、协商等价值,增强了其民主性。在目标方面,现代行政管理理论为效率而生,而现代治理理论则在效率的基础上,倾向于强调社会共识、公共政策的合法性。


后现代民主治理理论的理论缘起和逻辑起点是现代治理理论的民主困境。在后现代主义看来,现代主义导向的治理理论虽然主张对公民赋权,并且加入了民主价值,但是,仍然存在忽略民主、非民主,甚至是反民主的一面。现代治理理论中的许多问题,实际上是现代行政管理理论产生以来就已经存在的。现代行政管理理论的民主缺陷十分明显,作为其学理基础的政治与行政二分法本身就是要将民主从行政领域排除出去。不仅如此,泰勒的科学管理理论、韦伯的官僚制理论等现代行政管理理论据以创立的基础,也都带有反民主的性质。虽然现代治理理论针对现代行政管理理论缺陷加强了民主的要素,但是,在后现代主义看来,它并没有从根本上改变现代行政管理理论的反民主倾向。


现代治理理论以新公共管理运动为开端,在网络治理改革的浪潮中趋于成熟。期间,学者认识到科层制政府的治理缺陷及其带来的民主困境,进而不断地强调扩展治理主体,实现治理目标的多元化。在程序机制层面,现代治理理论在科层机制基础上,创造性地提出了市场机制和网络机制;在价值理念层面,现代治理理论在理性和科学的基础上,吸纳了参与和协商的民主理念。现代治理理论的这种改良做法,引起了后现代主义的不满。在后现代主义看来,一方面,现代治理理论既没有摆脱理性和科学理念的束缚,也没有打破科层制的中心地位;另一方面,尽管现代治理理论意识到现代行政管理理论对民主价值的忽视和破坏,同时也试图在治理过程中修复民主,但是,它所追求的参与和协商理念,并没有带来真实、有效的民主,它所倡导的市场机制和网络机制还给民主带来了新的困境。


在理论基础与价值选择层面,现代行政管理理论和现代治理理论都以理性主义、科学主义为基础,带来了现代治理的巨大进步。但是,在后现代民主治理理论看来,这些价值观念都排斥了民主,甚至直接破坏了现代治理的民主价值。


在后现代主义看来,作为现代治理理论基础的理性主义,带来了现代治理的非民主化。理性主义是启蒙运动的贡献,它鼓励人们追求知识和真理,并认为人们可以通过理性认识把握知识和真理。在现代主义看来,“越多的理性化就意味着越多的人类幸福和道德行为。”然而,后现代主义认为,人类无法充分地掌握理性,也无法运用理性理解整个世界并且得出先验的真理。在后现代主义看来,现代社会的理性主义正在逐渐成为政治和知识精英垄断话语权的工具:谁掌握了权力,谁就掌握了话语权,就可以生产知识并促使其成为真理,进而要求全社会的服从。掌权者时常会以理性者自诩,理性既构成了他们的合法性来源,也成为他们统治大多数人的工具。在决策和冲突解决的过程中,公民也越来越怀疑政治家和行政人员的理性以及公共利益取向,在他们看来,客观理性正在被“主观理性”所取代,成为服务于特殊利益的工具。学者也指出,当理性被纳入资本主义体系时,“理性揭露事实的能力被严重削弱,”它也因此沦为资本主义市场经济体制下的工具。因此,后现代主义认为,在政治领域,理性主义导向的最终结果便是权力的精英垄断。


在后现代主义看来,作为现代治理理论基石的科学主义也破坏了民主的价值。现代主义崇尚科学,并且赋予了科学绝对的特权,以至于凡是依照科学程序推演而来的、建立在实证研究基础之上的论述,都能够获得更大的真理可靠性。现代主义追求科学决策,量化、中立性和客观性构成了公共行政的追求目标和评价标准。然而,社会科学中的客观性目标实际上是难以实现的,科学研究得出的因果叙述也未必真实成立。并且,社会科学和社会治理之间还面临着特殊性和复杂性的悖论,即社会科学家和行政人员掌握的科学知识具有特殊性,而社会问题却具有复杂性,所以,当他们遭遇错综复杂的社会治理问题时,难免捉襟见肘。因此,后现代主义将现代治理理论强调的科学称之为“虚幻的专业知识”,并指责认为,正是这样的专业知识排斥了公民的参与,对民主造成了限制。在他们看来,对决策科学性的偏重,使治理走向民主的对立面,即使是拉斯韦尔的民主政策科学理论,也在现实中迅速蜕变为促进权力精英利益而不是民主事业的工具。


在后现代主义看来,现代治理理论虽然也强调参与和协商的民主理念,但在实践中依然带有精英主义色彩。现代治理理论认为,建立在参与、协商理念基础之上的治理网络会比等级制度更加有效,因为对话和共识可以建立政治合法性,从而提高决策和执行效力。针对这一观点,后现代主义指出,现代治理理论所倡导的参与和协商,实际上还是由精英主导的。一方面,国家保留了开启参与和协商程序的权力,并且可以对“利益攸关方”进行定义,从而决定由谁来参与政策进程,这实际上就对民主参与造成了限制。另一方面,多数参与主体对政策的影响是有限的:即便是在治理过程中建立参与机制,多数人也难以对政策产生实质性影响。尤其是在社会和经济不平等的情况下,少数群体和弱势群体的声音更加难以受到重视,而且在特定情况下,本是为了打破等级结构、制衡精英权力的政治参与,反而会助长政治精英们的权威。因此,有学者批评道,公民参与可能只是政府的“营销策略”和形象管理的工具,目的是增强政府管理的合法性,实际的决策过程依然是精英主导的,公民的参与是低效,甚至是无效的,它会被专业知识所取代。相形之下,后现代主义反对将参与和协商局限于政府咨询,而主张建立公民社会,发展更具实质性的、真实的公民参与形式。


在后现代主义看来,现代治理理论据以建立的基础存在问题,那么,将这些理论基础与价值选择运用于治理的实践,自然会危害到民主的价值。同时,后现代民主治理理论还在治理的程序设计、机制选择等方面对现代治理理论进行了批评。它认为,现代治理理论虽然试图克服现代行政管理理论的某些弊端,但是,它仍然带有明显的反民主倾向。


从程序机制的角度来看,现代治理理论并没有摒弃科层机制。科层制是现代主义社会科学的一项重大发明,在现实中产生了深远影响。然而,科层机制本身就带有反民主倾向,随着科层制实践的不断深入发展,学者逐渐发现了科层制这一弊病。事实上,科层制理论的奠基人韦伯也承认,民主本身就与科层制的“统治”格格不入。后现代主义十分诟病它对民主的破坏。在这些学者看来,科层制一经形成,便带有鲜明的反民主趋向。正因为如此,后现代主义者生动形象地将官僚主义比喻成“魔鬼的绳子”和“带刺的铁丝网”,指责来自科层制政府的强迫、控制和规训。在这其中,有学者激进地指出,“公共行政,进而是行政国家,本质上是不具有合法性的”,官僚是非选举产生的,并没有接受来自民主的赋权。因此,官僚越是行使自由裁量权,就越是缺乏民主合法性。


现代治理理论的市场机制对民主提出了挑战。市场机制的倡导者对科层机制持批判态度,认为科层制就是低效的代名词,相比之下,应当将市场纳入治理体系,发展一个基于竞争和市场的企业制度,以实现“更少的统治”和“更多的治理”。然而,这些倡导者却对民主持有偏见。他们认识到了选举民主的缺陷,并提出以市场机制作为保障公民自由选择的替代方案,但是,在市场机制下,公民身份并没有得到践行,公民的民主参与、民主对话等民主行为也受到了遏制。因此,市场机制实际上限制了民主,同时也限制了公共利益的表达和实现。在市场机制下,公民不仅难以直接参与治理,也难以通过有效的问责机制对承担公共服务的私营部门进行有效问责,正如贝维尔所说:“私营部门的行为者不是通过选举产生的,他们很少直接对民选代表负责……他们在公共部门中作用的增加带来了问责的问题。”此外,作为市场机制的具体举措,私有化不能带来真正的治理,它不利于培育理性的民主话语;对竞争和量化指标的追求, 也会导致分化和不平等的加剧,进而对民主造成损害。


现代治理理论的网络机制也给民主和问责带来了困境。网络机制的倡导者同样对科层机制持批判态度,他们主张将网络作为一种灵活并且反应迅速的替代方案。网络机制致力于促进联合网络和伙伴关系,试图将不同的治理主体全部纳入治理网络中,进而通过不同主体的协同合作实现民主治理。然而,网络机制却对民主造成了限制。这是因为,现实中的治理网络往往是纵向关系,政府在网络中占据主导位置。“当网络被集中操纵时,横向关系往往会转变为纵向关系,其结果更像是官方咨询活动,而不是地方自由裁量的场所。”此外,网络机制还会给民主问责制带来挑战。网络机制扩大了横向问责制并使其变得更加复杂,其中各类社会行为体身份多样,其责任在组织松散的网络中相互重叠,这便为它们混淆和逃避责任埋下隐患。同时,由于公共政策被网络中以自我利益为中心的行为者塑造,因而难以代表普遍公民的整体利益,在利益攸关方自利化程度高的情况下,基于网络的公共政策可能会对少数利益攸关方的权益造成伤害。


综上可见,后现代民主治理理论是在现代治理理论的民主困境的背景下出现的。无论是现代行政管理理论,还是现代治理理论,都推崇理性主义和科学主义的理念,都主张实行科层制的程序机制,而这些理念和机制本身就带有反民主的色彩。后现代民主治理理论认为,尽管现代治理理论在治理过程中吸纳了某些民主要素,但是,它仍然受制于现代主义理念的限制,提出的民主主张和尝试都是有限的,无法带来真实的、实质的民主。因此,后现代主义提出了“民主统领治理”的理论主张。



二、后现代民主治理理论的内在逻辑


后现代民主治理理论有其内在逻辑。一方面,现代治理理论正面临着严重的民主困境,现代治理理论主张的治理理念和程序机制,都对民主提出了挑战;另一方面,民主又是治理的基本前提,公民意愿的表达、公民利益的实现,都需要民主机制提供保障。因此,后现代民主治理理论强调,未来的民主治理应当扩大对民主的想象空间,建立起真实、有效的民主,以民主统领治理,为治理的持续发展保驾护航。后现代民主治理理论在多个层面确立了民主的统领地位,主要包括理论基础、主体赋权、客体拓展、程序机制和价值理念。


(一)理论基础


后现代民主治理理论的理论基础主要包括解释主义、去中心化和话语民主理论。基于以上三种理论,后现代民主治理理论在主体层面,强调以公民为中心,反对政府和专家在治理过程中占据领导地位;在客体层面,主张将民主拓展到国家领域和国际领域的各个方面;在程序机制层面,强调通过公民的直接参与实现真实、本质的民主;在价值理念层面,强调将民主作为治理的最根本价值。


后现代民主治理理论以解释主义理论为基础。解释主义认为,社会科学不存在纯粹的经验和一般性规律。在解释主义看来,人们的行为充满偶然性,真正指导行为的是其背后的信念体系,而信念同样也充满了偶然性,因此,要关注不同个体的行为和信念,将信念置于广泛的传统和信念网络中加以理解。基于解释主义理论,后现代民主治理理论呼吁更具多元性、参与性和对话性的民主治理模式。在后现代主义看来,正是因为每个行为者信念都各有差异,同时又变化多端,因此,行为者要通过持续的对话来彼此倾听、相互了解;正是因为政府和专家无法准确地把握所有社会个体的普遍规律,所以民主治理应当扩大参与和对话,健全公民直接参与机制,让公民自主处理自己的事务。


后现代民主治理理论以去中心化理论为依据。去中心化理论拒绝对政治事件进行单一的解读,反对权力主体的单独决策,认为政治现象的分析和公共政策的制定应当充分体现传统、信念和实践的多样性。基于去中心化理论,后现代民主治理理论反对将权力交给地方政府、私营企业或专家人士,认为应当由地方的行为者自主地掌握权力,自由地制定并选择民主治理方案,在这里,“民主表现为一系列不断变化的日常实践(缺乏任何类似结构性的本质),人们通过这些实践来集体决定如何管理自己。”据此,解释主义和去中心化理论提供了自下而上的民主治理方案,从而为后现代民主治理理论提供了理论依据。


后现代民主治理理论继承并发展了话语民主理论。话语民主理论强调建立自由、平等、公开的话语进程以实现民主,这给予后现代民主治理理论极大的启发。后现代民主治理理论认为,所谓话语,就是指在特定政策领域争夺主导地位的多种“叙事”(Narratives),同时,“鉴于‘话语’本身并非封闭的个体,所以不同的个体都有机会建立或完善话语。”正因为如此,个体可以在话语进程中分享权力,民主也可以通过平等对话的方式予以实现。在这个意义上,民主就成为不同个体通过自由、平等的对话表达自身立场和诉求的过程。然而,后现代民主治理理论认为,现代社会的政策话语是被权力垄断并支配的,因此,想要实现真实的民主,就需要打破权力对话语的垄断,让不同的行为主体和利益相关者参与政策领域,给予不同的个体建立和完善话语的机会。那么,话语的有效性和正当性又如何判定?福克斯和米勒给出了四个衡量标准:真诚、切合情景的意向性、自主参与以及具有实质意义的贡献。当个体提供的话语符合上述标准时,就会对政策的制定产生积极的推动作用。


(二)主体赋权


在治理主体层面,后现代民主治理理论强调以公民为中心。一方面,该理论对政府和专家的专业知识和领导能力持怀疑态度,反对政府和专家在治理过程中发挥领导作用;另一方面,该理论认为,不同地域和情境之下的事务应当交由不同地域和情境之下的行为体处理,主张将治理的全过程交还给公民。“作为一个基本规则,将公共政策制定与执行过程尽可能放在贴近那些被政策影响的民众的位置上,应是更好的选择。”


后现代民主治理理论认为,民主治理体系应当以公民为中心。现代治理理论倡导主体复合的治理体系。但是,在后现代民主治理理论看来,这是远远不够的,以公民为中心的公共行政和民主话语是未来发展的目标,它需要使公共生活更加民主,政策制定更能反映多种话语,最终实现民主的团结。为实现这一目标,确立公民的主体地位,就需要将公民组织起来,建立并维持民间协会,为公民提供多元对话、参与治理的基本场所。这是因为,民间协会能够使原本分散的公民得以聚集,并向公民提供信息,允许公民表达自身的意志和关切。贝维尔就曾指出,如果我们将治理的各个方面下放给公民协会,我们将增加可以进入民主程序的组织数量、扩展其范围,公民可以以不同的身份和关怀参与进来,也许是作为一个宗教或种族的成员,作为生活在一个城市或地区的人,更为重要的是,这些社区和协会还可以实现自治,自主地制定规则,并由自己的成员解释、发展甚至修改目前的民主规范,从而实现真正的民主治理。


在后现代民主治理理论看来,政府和专家的作用应当仅限于为公民提供建议和参考,而非领导和决策。在他们看来,治理之所以会带来民主困境,主要是因为政府和专家的过度干涉。现代治理理论确实带有一定的民主色彩,其改革的目的也包含促进多元化和公民参与,然而,它并没有颠覆政府和专家的领导地位。由于政府掌握国家权力,政府和专家又基于科学和理性获得了相当大的合法性,所以,在政府、专家与公民的协商进程中,多元参与会沦为单向咨询,从而导致公民无法对决策产生实质性影响。此外,政府和专家对治理的指导也并不可靠。激进的后现代民主治理理论学者甚至指出,“撒谎、操控、掩饰,可以说是官僚管理和领导的一部分,如同它们是政治的一部分。”这些都会对政府的领导能力造成侵蚀。而专家也不能因自己具备特殊的能力而拥有权威,即使他们在专业知识方面拥有相对优势,也难以对现实问题进行准确预测,根据专业知识制定的政策也不具有普遍适用性。


公民身份的培育是在参与中实现的。只有通过参与,个人才能成为真正的公民。后现代民主治理理论认为,代议制民主剥夺了公民直接参与民主的机会,因而不能带来积极的公民身份。因此,公民参与要在公民治理的情景下进行,确保公民不会受到外部权力的干涉,真正实现公民自我事务的自主处理。为突出日常参与活动之于公民身份培育的重要意义,贝维尔曾引用亨里克·邦和伊娃·索伦森的“日常制造者”(Everyday Maker)概念。他指出,日常制造者是在政策失败或其他地方问题的背景下产生的,他们在当地社区开展工作,致力于维护协商、合作和自治的民主理想。日常制造者体现了积极公民的理想,对于培育公民身份具有重要意义:“如果我们找不到日常制造者,我们可能会面临积极公民身份的下降。”总而言之,只有通过参与和自治实践,公民才能增强参与的意愿和对话的能力,从而践行积极的公民身份;公民身份也能借此朝着多元化的方向发展。


(三)客体拓展


后现代民主治理理论不断拓展治理客体。在国家层面,它将治理客体扩展到社会的各个领域,试图建立起涵盖政治领域和经济领域在内的全方位民主;在国际层面,它将治理客体扩展到了多样化的全球事务,试图在全球治理中增强非政府主体的作用,降低国家的干涉力和影响力。因此,有学者认为,“后现代世界治理的深层次特征是通过强调人们在地方和全球领域的互动削弱民族国家。”


后现代民主治理理论认为,在立法和司法领域也可以实现民主化。一般认为,司法领域是专业性领域,不可能也不应该运用民主机制。但后现代民主治理理论将民主延伸到立法和司法领域,这主要包括两个层面:其一,司法审判应当体现参与和民主原则。在司法中扩大参与和民主的最有效路径是建立陪审团制度:陪审团制度既可以提高司法审判的参与度,也可以增强其开放性和透明度;其二,立法和法院建设应当实现多元化:一方面,法律的确立可以是多元化的,不同的群体可以对其成员制定具有约束力的规则和法律,另一方面,法律也可以具有参与性和灵活性,建立非正式的法律和法院,更能灵活处理各种案件和冲突,从而保持更公正、更开放的论辩过程。


在经济领域,后现代民主治理理论强调提高企业治理的参与度和透明度。它认为,传统企业往往存在诸多缺陷,例如缺乏远见和目标、呆板的管理风格、对社会事务的漠不关心和对环境保护的质疑。21世纪以来,现代秩序转向后现代秩序,在此背景下,企业治理也要发生转变:从只对股东负责的组织升级为对更广泛的利益相关者负责的组织,并且“这种转变的速度越快,对公司及其所有者来说就越好、越有成效。”


后现代民主治理理论还将治理客体扩展到国际领域,主张建立后现代全球民主。面对日益复杂的全球问题,碎片化或许是无法避免的趋势,全球治理正在不断吸纳新的参与者、治理主体,并且创造新的治理形式。在此背景下,后现代民主治理理论呼吁进行超越现代模式(以国家为中心的治理和以民族为中心的身份)的全球民主创新,就地理而言,坚持跨尺度(Transscalarity)原则;就民众而言,坚持多元团结(Plural Solidarities)原则;就文化而言,坚持跨文化(Transcultural)原则;就经济而言,坚持再分配(Redistribution)原则;就生态而言,坚持生态为中心的权利和责任(Ecocentric Rights and Responsibilities)原则。


综上可见,后现代民主治理理论主张将民主扩展到社会的各个领域,分散国家权力,将治理的全过程交还给公民。然而,由于现代国家地域辽阔、人口规模庞大,全体社会成员参与治理实际上难以实现。因此,后现代民主治理理论强调坚持小规模原则。实际上,后现代民主治理理论学者通常都极为关注小规模政治,并认为公共政策应当在小范围内制定并实施:“将公共政策制定与执行过程尽可能放在贴近那些被政策影响的民众的位置上,应是更好的选择,”这样既可以保证公民的直接参与,也可以创造富有意义的民主治理。


(四)程序机制


现代治理理论强调治理机制的多样性,在原有分权、法治等管理机制的基础上引入了市场、网络等机制,使治理机制更加多元化。后现代民主治理理论更加强调公民直接参与的治理机制,例如,在社区层面建立公民直接参与的治理机制等。在这种机制中,公民可以自主处理与自己有关的事务,并且通过参与、对话等形式促进社会包容,践行积极的公民责任。与自由民主不同的是,公民治理是一种直接民主形式。后现代民主治理理论反对代议制民主,认为自由不仅是抽象的公民权利,更是特定情景下的具体实践。同时,后现代民主治理理论还认为,公民治理具有更强的适用性,这是因为,不同的地区有着不同的文化和价值,因此,政策要不断地调整以适应不同的问题和需要。


公民直接参与的治理机制大体上包括四个环节:舆论形成、政策制定、政策实施和公民监督。其一,公共舆论的形成是公民治理的基本条件。只有通过公共舆论,公民才会对治理事项知情,从而做出正确的决策和共同监督。其二,公民直接参与决策是公民治理的重要形式,它既可以帮助公民在特定项目和政策方面直接发挥作用,也可以防止地方权力被精英捕获。其三,参与政策执行也是公民治理的重要形式。例如,社区生产就是公民自主实践的过程,它可以通过社区的自主治理而不是国家自上而下建立的正式组织解决公共问题。其四,监督是公民治理的重要环节。针对公民和政府之间的冲突,可以建立公民监督机构:它既可以由政府建立,也可以由社会公众直接选举产生,并且可以随时开启法律程序,成立特别小组对政府行为进行审查;针对公民之间的冲突,可以建立社区调解会:它可以在不寻求第三方介入的前提下解决公民之间的矛盾冲突,真正实现公民自己的事情自己处理。


促进公民参与治理是后现代民主治理理论的首要目标。无论是公民主体地位的确立,还是公民治理机制的落实,亦或是民主价值理想的实现,都需要以公民的参与和对话为前提。事实上,现代治理理论同样强调公民的参与和对话,但在后现代民主治理理论看来,前者强调的参与是有限的:它是在国家制度框架下进行的,是对政府决策的参与,因而也是由政府主导的。在权力对比关系不平等的情况下,公民社会始终处于弱势地位,治理的主客体关系难以发生实质性变化,最终,多元参与会沦为强制合并,协商对话会沦为单向咨询。


后现代民主治理理论的参与概念,实际上指涉的是自主治理中公民的协商对话、自主决策。这与现代治理理论的参与概念有所不同,由此也体现了后现代主义与现代主义之间的分野。后现代民主治理理论认为,真实的对话和参与应当是公开、自愿和平等的,而参与的目的就是赋予公民权力,增进其解决共同问题的行动能力。在参与过程中,每位公民都是主体,同时也都是客体,他们在交流中相互辩论、相互理解,从而真正成为权力的主人。同时,公共利益也是社会互动的产物,通过参与、合作和民主辩论,公民会充实他们的观点,从而更好地理解共同利益。因此,参与和对话等社会互动会导向真正的公共利益,这种公共利益超过了群体中个人利益的总和。


(五)价值理念


与现代治理理论将治理作为目标不同,后现代民主治理理论将民主作为价值目标。后现代民主治理理论是对现代治理理论的民主困境进行反思的结果,因此,该理论一经提出,便将民主作为核心价值。从理论基础来看,解释主义、去中心化和话语民主最终导向的都是民主的价值目标;从治理主体来看,反对政府和专家的领导、强调以公民为中心的治理,同样也反映出对民主原则的坚持;从治理客体来看,民主要扩展到国家和国际社会的各个领域;从程序机制来看,建立公民直接参与的机制就是为了实现真实、本质的民主。


后现代民主治理理论坚持的是激进民主的理想。它不满于代议制民主,认为代议制民主并非真正意义上的民主,同时,它也不满足于现代治理理论中的多元和参与。在后现代民主治理理论看来,参与也好,多元也好,都只是一种形式,在权力精英在场的情况下,公民对政策施加的影响是有限的。在后现代民主治理理论看来,民主应当是一系列不断变化的日常实践,人们通过这些实践共同决定如何管理自己。由此可见,后现代民主治理理论有着激进民主的理想,强调促成一个自治领域:“人民可以在这里自由地思考、言论和行动”。


以民主价值为核心,后现代民主治理理论还坚持多元、公正和平等的价值理念。一方面,后现代民主治理理论反对普遍性,反对合并或抹杀差异,尊重多样性。在后现代民主治理理论看来,价值观、文化、传统和生活方式都存在着多样性,而不相容和不可通约的多样性引发的冲突,是不能根据社会科学的技术处理的。因此,民主治理应当坚持多元的价值理念,尊重多样性和差异性,而价值观、文化、传统和生活方式的多样性,则构成了后现代时代的堡垒。另一方面,后现代民主治理理论还强调公正和平等,关注弱势群体的利益和意志。后现代主义认为:“向社会弱势成员提供有效的社会服务是民主的伟大胜利,也是民主的条件之一,因为社会的团结巩固了民主,”而社会服务,特别是家庭服务和社区成员提供的服务,被视为“积极的社会保护”,这增加了赋权,是后现代时代固有的。


另外,后现代民主治理理论更重视信任、宽容等价值理念。信任是民主治理的重要前提,“信任产生相互理解,进而产生合法性和最终承诺。”宽容体现在对差异和分歧的尊重,以及对多样性观点的包容,它既是维持社会多元化、保障公民身份的重要条件,也是实现民主的基本前提——真实的民主需要尊重少数、尊重分歧。民主治理需要这些价值,而这些价值也会转化为社会资本,从而为公民参与和对话铺平道路。



三、后现代民主治理理论的价值与局限


基于对后现代民主治理理论的分析,可以发现它具有特定的理论价值,也具有内在的局限性。


后现代民主治理理论的价值,集中体现在它的解构与建构之中。从解构的角度来看,该理论对现代治理理论的民主困境进行了深刻的反思和批判,动摇了现代主义在治理理论中的主导地位,对于我们反思现代治理理论有着重要的价值,也为未来的治理改革提供了警示。从建构的角度来看,后现代民主治理理论经过20多年的发展,在理论基础、主体赋权、客体拓展、程序机制和价值理念等方面形成了较为完整的理论体系,不仅丰富了民主治理模式,也为民主治理改革提供了新的智识来源。


首先,后现代民主治理理论的贡献在于它对现代治理理论的民主困境的反思。从民主模式的角度来看,这种困境是由西方国家代议制民主造成的。代议制民主是目前西方主流的民主模式,在这种模式下,民主的实现形式主要是选举和投票。然而,选举和投票只能保证选民在选举过程中履行投票权,当选举结束后,他们就难以对政策继续施加影响力,也无法确保民选官员代表社会公民的普遍利益。因此,有学者批评道:“可以毫不夸张地说,基于投票的民主制度正越来越直接地经历着失灵的脆弱性,而这种脆弱性一直是它们所固有的。”尽管西方国家已经进行了多次治理改革,但是,依然没有突破代议制民主模式,这也成为西方国家民主建设道路上的关键障碍。为此,人们应当认识到,未来的民主治理要打破代议制民主理想的束缚,超越形式民主,不断创新民主实现形式,建立起真实的、实质性的民主。


从治理模式的角度来看,西方的治理模式经历了迭代升级,其中比较显著的两次改革浪潮催生了市场化治理和网络治理模式。然而,从实践结果来看,这两种治理模式都对民主和问责造成了破坏。一方面,市场化治理和网络治理并没有真正赋予公民决策权。在治理过程中,政府和社会的权力对比关系依然不平等,同时,社会边缘化群体和弱势群体的意志也难以受到重视。另一方面,市场化治理和网络治理还破坏了民主问责机制。治理改革带来了日益复杂的治理网络,使得治理主体日益多元化,由此导致责任关系变得错综复杂。这就难以保证公共政策充分代表社会公众的普遍利益,反而为个别行动者谋取私利、混淆和逃避责任埋下隐患。有鉴于此,人们应当认识到,未来的民主治理应当不断创新并且完善治理模式,赋予公民真正的决策权和自治权,为公民创造真正自主治理的机会和场所,与此同时,增强决策的代表性,给予利益攸关方、尤其是弱势群体意见表达的机会,建立自下而上的参与和监督机制。


其次,后现代民主治理理论提出并完善了公民参与治理的民主治理模式,超越了现代治理理论。公民参与和公民自治既是民主模式,也是治理模式。需要强调的是,后现代民主治理理论中的公民参与具有独特的内涵,它立足于公民自治的背景,具体指的是自主治理过程中公民作为治理的主体,直接参与治理实践。在后现代民主治理理论看来,参与的结果和质量非常重要,而现代治理理论的公民参与流于形式,需要以更具实质性的公民参与,实现治理的民主性。这实际上是要求公民直接进入决策领域,充当决策者,甚至是执行者。从这个意义上来看,后现代民主治理理论带有激进民主的色彩,它所强调的参与和自治的内涵是统一的,并且都服务于其所谓的民主理想。


最后,后现代民主治理理论丰富了参与、协商、对话等民主治理的机制。对于实现真正的民主治理来说,西方代议制的民主模式是远远不够的。在这种模式下,民主往往沦为了精英统治的工具,国家权力被资本精英垄断,人民主权难以得到真正实现。在这样的背景下,如何创新民主实现形式,建立自下而上的治理机制,让公民真正成为权力的主人,显得尤为重要。后现代民主治理理论丰富了参与、协商、对话等民主治理机制,提出了既有民主治理体系的修补方案。基于此,未来的民主治理也将发展为机制复合的体系,而机制的复合包括三个层面内容:自上而下的代表机制、上下互动的协商机制以及自下而上的参与和自治机制。在这其中,参与和自治机制可以在社会层面、尤其是在基层层面发挥作用,从而增加国家治理体系的民主含量。就此而言,后现代民主治理理论提供了民主治理发展的独特视角和新的智识。


后现代民主治理理论的理论局限,也体现在它的解构和建构之中。一方面,后现代民主治理理论是作为一种批判理论出现的。它解构了现代主义以及传统治理主体,指出了它们对民主构成的威胁和挑战,试图在理论建构中排除这些要素。然而,它却忽视了现代主义和传统治理主体之于民主治理的价值和意义。另一方面,后现代民主治理理论也是一种建构理论。它建构出系统完整的民主治理体系,既具有创新性,也具有现实指导意义。然而,不可否认的是,这种理论的理想化色彩,却使得这一理论在西方资本主义社会中的实践可行性大大降低。


其一,后现代民主治理理论对现代主义的理解存在片面性。一方面,后现代民主治理理论虽然认识到了现代主义的理性主义和科学主义给民主带来的挑战,却有意忽略了科学和理性也会为治理提供必要的科学指导和技术支撑。尤其是在信息时代的挑战面前,治理必然会借助大数据、互联网、人工智能等现代科技。同时,面临贫困、失业、环境恶化等社会问题,治理必然要借助于科学与理性,才会取得治理效果。然而,后现代主义质疑科学,使社会科学无力为社会问题的解决提供帮助。既然如此,公共行政人员又应当依据什么来应对风险社会的危机呢?显然,后现代民主治理理论无法对此给出明确的答案。正因为如此,有学者批评道,“后现代性的缺点之一是相对主义的滑坡。当所有的绝对都被搁置时,除了激进的相对主义(任何事情都会发生),我们还有什么选择呢?”总而言之,现代主义以及科学、理性的信念确实存在缺陷,但与其因为这些缺陷而彻底推翻它们,不如思考如何在现实中弥补这些缺陷,最大限度地发挥它们的价值,为民主治理提供助力。


其二,后现代民主治理理论还忽视了现代主义对民主理论的发展,片面地认为已有的治理模式都带有精英主义的色彩。实际上,在20世纪,从民主理论的角度来看,积极民主、直接民主、参与民主等理论都在学术界产生了很大影响,同时,精英民主和参与民主理论之间也发生了激烈的学术争论;从治理模式的角度来看,网络治理理论中也产生了地方自治和自下而上的治理模式。因此,后现代民主治理理论对现代主义的民主理论和治理理论的理解是片面的。


其三,后现代民主治理理论内部存在逻辑悖论。这种悖论体现为两种观念的冲突,即多元主义观念和激进民主观念之间的冲突。一方面,后现代民主治理理论坚持去中心化和多元主义的观念。在它看来,无论是社会科学、治理理论、治理模式还是治理实践,都应当坚持去中心化和多元主义的原则,即治理没有单一的理论和模式,只有不同传统带来的不同治理结构,因此,治理改革也应以传统背景为依据,改革方案没有最好的,只有更适合的。另一方面,后现代民主治理理论又坚持激进民主的理想。它批判现代主义治理理论,极力反对代议制民主,强调在治理过程中建立真实、本质的民主:在治理主体层面,主张以公民为中心;在程序机制层面,强调建立公民参与和公民自治的治理机制;在价值理念层面,倡导以民主为根本价值;在现实目标层面,积极促进公民参与和对话、增进社会情感等。但是,所有这些,实际上已经破坏了去中心化和多元主义的原则。


其四,后现代民主治理理论忽视了传统治理主体的重要作用。尽管传统治理主体会对民主造成伤害,但它们对于民主治理来说依然至关重要。尽管大政府的鼎盛时期已经一去不复返,但政府在今天依然要发挥维持制度运行的作用,承担法律仲裁、维持治安、建设国防、促进经济发展的职能,因此,国家仍然是重要的、无法替代的政治权力中心。尤其在关系国家安全的重大领域的治理、危机时期的治理和发展中国家的治理中,政府必须要发挥核心领导作用。即使是在纯粹的民主实践过程中,政府也要对谈判结果进行监督,确保其符合公共利益,只有这样,才能减少非国家行为体的投机行为。因此,治理理论应当关注政府的转型,而不是使其消失;应当以公民协商补充代议制民主,而不是彻底地取而代之。


其五,后现代民主治理理论带有理想化的色彩。一方面,它低估了民主实践失败的风险。后现代民主治理理论试图建立多元参与和平等对话的民主模式,并借此重塑公民身份和公民权。但是,它并没有认识到,就公民而言,大多数公民可能并不具备公民治理所必需的民主素养,因此,一味地强调多数主义,就会为“多数人的暴政”埋下隐患;就政策而言,也并非每个政策项目都能在自治中实施,许多全球治理项目,如气候变化、裁军、恐怖主义、传染病防控等,都依赖于元治理。因此,民主治理需要坚持民主的原则,更要认识到民主的局限性。如果“机械地从民主的角度过分强调民主治理,可能并不会产生理想的效果,甚至会事与愿违,发挥不出公民治理的优势,反而使得民主政治失控,形成混乱的政治秩序。”


总而言之,民主治理应当是多元主体、多重机制和多种价值复合的体系。民主治理绝不意味着放弃传统权力,而是要平衡好政府与社会之间的关系。在传统的官僚体制中,权力的作用方向是自上而下的,无法体现出民主的要素和价值,因此,民主治理应该以治理吸纳民主,在治理体系中不断融入民主的理念和机制。但是,如果将民主视为治理的唯一目标,进而拒斥传统的权力主体,无疑是从一个极端走向另一个极端。尤其是在社会并不具备民主治理能力的前提下,一味地推行激进的民主政策,其结果不仅使民主赤字的问题无法得到解决,治理赤字的问题也会日益严重。



四、结  论


我们看到,当代西方占主流地位的治理理论,经历了一个相当长的演进过程。最早的政治与行政二分法使得现代行政管理理论得以发展。这一理论在20世纪末逐渐吸纳了更多民主的成分,形成了现代治理理论。由此可见,无论是行政管理理论,还是现代治理理论,都是在现代主义理念的基础上形成的。现代治理理论发展了现代行政管理理论,形成了不同于现代行政管理理论的主张。后现代民主治理理论则是对现代行政管理理论与现代治理理论的反思。据此,可以大致将治理理论分为三种类型,如表1 所示。


后现代民主治理理论缘起于现代治理理论的民主困境。现代治理理论对现代行政管理理论进行了批判式地继承,但没有打破科层制的中心地位,也没有摆脱理性主义和科学主义理念的束缚,而它所倡导的市场机制和网络机制也给民主带来了新的困境,它所追求的参与和协商理念也没有带来真实、有效的民主。有鉴于此,后现代民主治理理论建立了以“民主统领治理”为特征的治理理论,试图在治理过程中确立民主的统领地位。


后现代民主治理理论有着明确的民主逻辑。它在多个层面确立了民主的统领地位:在理论基础层面,它吸收并发展了解释主义、去中心化和话语民主理论;在治理主体层面,它强调以公民为中心,将政府和专家的作用限制在建议和提供参考,而非领导和决策;在治理客体层面,它将民主拓展到了国家领域和国际领域;在程序机制层面,它建立了公民直接参与的治理机制;在价值理念层面,它强调以民主为核心,坚持多元、公正和平等的价值理念。后现代民主治理理论的基本逻辑和诉求,就是加强民主在治理过程中的作用,因此,表现出明确的民主逻辑。


后现代民主治理理论既具有特定的价值,也存在自身的局限。一方面,它揭示了现代治理理论的民主困境出现的深层次原因,完善了公民治理模式,为世界各国未来的民主治理改革提供了后现代主义的智识来源。另一方面,它对现代主义的认知存在片面性,对多元主义原则和激进民主理想的坚持,也带来了理论悖论。同时,它还忽视了传统治理主体的重要作用,低估了民主化实践失败的风险,忽视了公民治理的适用范围,这就使其理论主张带有片面和理想化的色彩。


尽管如此,后现代民主治理理论依然可以为民主治理创新提供特定思路和启发。在理论层面,它警示我们不要为了追求治理绩效而忽视民主价值,但同样需要注意的是,我们也不能只关注民主价值而放弃治理绩效。民主治理应该承认治理吸纳民主的事实,将民主作为多元价值的一元,同时,也要加强治理的民主要素,建立起多元主体、多重机制和多种价值复合的体系:既要有公民主体的参与,也要有政府主体的引导;既要以公民治理机制增加治理体系的民主含量,也要以政府治理机制维持社会秩序的基本稳定;既要实现民主的价值,维持社会的公正和平等,也要强调效率,保障治理的及时性和有效性。但在实践当中,这种“既要……也要……”的理论宣示,必须根据时间和空间做出具体的选择和平衡。


原文刊发:《国家现代化建设研究》2022年第2期


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