佟德志:论党内民主的复合结构与战略选择

选择字号:   本文共阅读 2466 次 更新时间:2023-08-21 10:29

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佟德志 (进入专栏)  

 

【摘要】党内民主不仅在党内存在着党员、党组织构成的复合结构,而且,由于执政党地位,党内民主还存在着一个外部的复合结构。党内民主的价值定位不仅在于党的建设,同时还应该以党内民主带动人民民主。在建设党内民主的过程中,既要注意到党内复合关系的发展,同时还要注意到党内民主与人民民主之间的互动关系,从而形成党内民主的合力效应。

【关键词】党内民主;复合结构;战略选择

 

当前,学术界就党内民主及其产生的矛盾和解决方案进行了探究,如梅丽红将党内民主存在的矛盾归结为三大矛盾,即党政高度“统合”与党的集体领导原则之间存在矛盾;组织本位、领导本位与党员本位、党员主体之间存在矛盾;在新的历史条件下,党内出现的各种利益化倾向与传统党建理论关于先进性内涵的规定之间存在矛盾。正是从这些矛盾的分析出发,她认为,发展党内民主,需要党政关系的配套改革,需要建立民主的授权机制和合理的权力关系,需要正视党内利益倾向问题的研究。

我们看到,这三大矛盾都是因为党内民主的复合性产生的,同时,由于利益分化等因素的影响,党内民主复合结构中各要素之间的矛盾更加复杂,需要建立党内民主的协调机制。只有充分认识党内民主的复合性,并对党内民主的价值做清晰准确的定位,才会更好地认识党内民主存在的问题,并对党内民主的发展做出战略选择。本文即试图从党内民主的复合结构现状出发,分析其价值定位,并对党内民主的战略选择做理论的思考。

一、党内民主的复合结构

十六大报告明确指出,“党内民主是党的生命”,它同时也是中国式民主的先锋和政治文明建设的核心,是中国民主的生命。21世纪的中国,人民要民主,党就不能不民主;党更加民主,亦会带领人民当家作主。党内民主的这一价值定位决定了其在模式上必然是一种复合结构。

中国政治体制改革的内在结构是复合的,这决定了其结构要素之间互相联系的本性。在“党的领导”、“人民当家作主”和“依法治国”三位一体的中国政治体制改革目标中,通过民主的制度化实现民主与法治的统一在政治体制改革初期基本取得成功。接下来,如何处理“人民当家作主”和“党的领导”的关系已成为中国政治体制改革的重中之重。从这一基本关系出发,党内民主在价值定位上应该是一种复合的模式。而在中国政治体制改革的实践中,党内民主建设也表现为一种复合结构。因此,分析这种应然和实然情景设定下的复合结构,并根据其未来发展的趋势作出战略选择,是党内民主能否同中国民主政治发展相吻合的重要内容。

1.党内民主在主体上具有复合性

一般来讲,党内民主的主体应该是全体党员。党员通过行使民主权利,组成党组织,形成党内权力,行使权力的党组织成为党内民主的第二个主体,包括了各级党组织的书记、宣传、组织等机构。然而,作为宪法规定的执政党,中国共产党又不同于一般的政党,这就使党内民主的主体变得更加复杂。在一般政党党内民主中作用不是很明显的群众、国家、政府等主体,在中国共产党的党内民主当中有着或者是应该有着很重要的作用。这样,党内民主的主体就不仅包括党员、党组织,甚至还存在着可能会影响到党内民主的多种主体。

党内民主的主体构成决定了党内民主模式的基本复合结构。作为党内民主基本主体的党员、作为基本主体关系模式的党组织以及党内民主向外延伸时所形成的党政关系、党群关系等等,形成了错综复杂的关系。在这些关系当中,党员同党组织之间的关系构成了党内民主的基本内在关系。但是,因为中国共产党的执政地位等原因,党内民主不仅仅是党内的民主,同时必然会涉及到党政关系、党群关系等,从而构成一个复合结构。

一般来讲,党内民主的复合结构是和谐的。通过纪律的形式,党员团结在党组织周围;通过法律的形式,形成了规范的党政关系、党群关系。然而,这并不是说,党内民主的发展本身就没有矛盾。相反,正是因为党内民主复合结构的存在,反而会不可避免地产生矛盾。比如,党员主体、组织主体、领导主体这些党内各主体之间可能会因为各种各样的情况产生冲突;在党内与党外的关系问题上,存在着党政关系、党群关系,这些关系如果处理不好,仍然会产生冲突。由于中国共产党的执政地位,这些关系就更具有复杂性。

2.党内民主在规则上具有复合性

与一般的政治民主不同的是,党内民主会通过纪律的方式保持组织内部的团结。通过组织部、纪委等组织,中国共产党保障了党内民主的实施。同样,也是由于中国共产党作为宪法规定的执政党的特殊地位,使得党内民主在规则上与一般的党内民主区别开来,它不仅包括了党的纪律,同时还包括了法律对党内民主的影响。这就构成了党内民主在规则上的复合结构。

一般来讲,任何政党都需要在宪法和法律规定的范围内活动。但是作为宪法规定的执政党,其地位有其特殊性。在无产阶级革命时期,马克思主义的经典作家强调了无产阶级政权、无产阶级政党的革命性,有利于打破资产阶级法律的束缚,建立一个新政权。新中国建立以后,经过毛泽东、刘少奇几代领导人的探索,到邓小平同志为领导核心的改革开放新时期,我们党明确规定,中国共产党要在宪法和法律规定的范围内活动,为处理好党内民主向外延伸打下了坚实的基础。

这种规则的复合性决定了党内民主需要有政党自治和法律规制的双重保障。对党内民主进行法律规制应在尊重政党自治权的基础上实行间接性和原则性规制,不是用法律具体设计和包办党内民主,主要是从外部保障和规范党内民主,为党内民主设定底线和边界。为此,作者还提出建议认为,应着手修订我国的现行宪法和选举法,制定政党法,创建政党违宪审查制度、政党行为司法审查制度等系列制度。

3.党内民主与人民民主的复合是党内民主复合结构的主要表现

党内民主的复合结构主要表现为党内民主与人民民主的复合上,这是党内民主复合性的一个最重要表现。就组织形态来看,从中央到地方,“党”的组织和“政”的组织表现为一种对称形式的建制。由于中国共产党是宪法规定的执政党,使得他们之间存在着极为活跃的互动关系。正是这种互动关系使党内民主与人民民主之间构成了一种复合结构。在农村,有党员,有村民;有党员大会,有村民大会;有党员代表大会,有村民代表大会;有支部书记,有村长。其层次如下图所示。

在不同层级,都会出现党内民主与人民民主的互动。第一种情况,如果只存在着村民的民主自治,党内不是民主的,那么,支书的威信就会被认为是缺少合法性,党的领导就很难在基层得到贯彻。党内民主的实现不仅增强了党组织在党内的权威,同时也增强了党组织在基层的权威。因此,在没有党内民主的情况下,村民自治的力量会促进党内民主的建立、健全。第二种情况,在党内民主得到落实的情况下,党内民主仍然存在着一个与村民自治的民主形式之间互动的问题。如果党内民主是封闭的,将村民自治形式的民主排斥在外,只是强调党的领导,农村基层“党政”两大主体之间仍然会存在矛盾。因此,无论是更好地实现党内民主,还是更好地坚持党的执政地位,都要求党内民主是开放的民主,接受来自村民自治的外在力量。

基层党内民主与基层民主的复合最为密切,也最为直接,从而直接影响到基层党内民主的复合性。其实,农村的复合结构只是党内民主复合结构的一个缩影。在不同的层级,这种复合结构都会有不同的体现,形成了错综复杂的党政关系。尽管在不同层级上,其关系并不相同,但是党内民主与人民民主的互动是明确的,使党内民主在不同层级上形成了互动关系。比如,在地方政府一级,存在着地方党代会与地方人民代表大会之间的关系,地方党组织与地方政府之间的关系、地方党委书记与地方政府首长之间的关系等等。

这就是党内民主在中央、地方和基层的复合结构。基层的党内民主,常常体现为直接民主的形式。随着党组织层级的不断上升,大多会采取党代会等间接民主的形式实现党内民主。一般来讲,基层民主的形式会直接影响到上一级党组织,同时,上一级党组织党内民主的结果也会直接影响到下一级党组织。这种复合结构一般会通过党内纪律来保证,但是,在新的历史时期,一方面,这种复合结构本身在不断地发生变化,同时,这种复合结构的复杂性也在不断地发生变化,这都要求我们对这种复合结构有较清醒的认识。

二、党内民主建设的价值定位

从中国民主化进程的宏观视野来看,党内民主在价值定位上不局限于党的建设本身,它与中国政治体制改革及政治文明建设直接相勾连,超出了一般的党建意义。

1.加强执政能力建设是发展党内民主首要的价值定位

党内民主概念的提出正是以民主为目标的政党建设的基本要求,它为党的领导维度的民主建设提供了民主的目标与方向。中国共产党作为执政党,其民主性直接影响到党的执政能力,直接关系到党的自身建设。党的十六大明确提出“党内民主”的概念,并视之为“党的生命”,这表明了我们党以民主为目标建党的坚定信念。科学执政、民主执政、依法执政是提高党的执政能力,加强党的领导的基本要求,这就要求中国共产党自身能够实现民主化,完善民主制度,活跃民主生活。因此,党内民主建设本身就是加强党的执政能力的需要,这是党内民主的基本的价值定位。

党内民主既是提高党的执政能力的要求,同时也是党组织追求的目标,它是目的性与手段性的复合,“党的建设离不开党内民主。党内民主既是党的本质规定性,同时也是党的建设和发展的现实要求,因而既是目的,又是手段”。党内民主对党的指导思想、党员队伍素质、党的基本制度、政策形成机制产生重要影响。因此,加强执政能力建设,必须高度重视党内民主与执政能力的密切关系,克服就能力谈能力的误区,把党的执政能力建设建立在党内民主的坚实基础之上。也就是说,加强党的执政能力建设应该以发展党内民主为突破口。

2.以党内民主推进人民民主,进而推动中国的政治文明建设是党内民主价值定位的合理延伸

党内民主的价值并不仅仅在于党的执政能力建设,而且也在于进一步推动中国的民主政治建设,实现党内民主与人民民主的有机结合。就党内民主的价值定位来看,党内民主能够有效地保障党员权利,实现党内的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,巩固党的执政地位;然而,这些目标仍然处于党内民主价值中较为基本的层次,党内民主还有一个更高层次的目标和价值定位,即推动人民民主。不仅如此,党内民主还应该在反腐倡廉、依法治国、社会和谐等多个层面发挥作用,从而成为中国政治文明建设的推进器。这样,当党内民主与政治体制改革、中国民主政治建设进程联系起来时,党内民主的价值选择就形成了三个层次:直接目标——保障党员权利;根本目标——巩固党的执政地位;最终目标——实现人民民主。这三个层次的目标互相照应,朝着最终目标发展。同时,这一逻辑还存在一个“倒推”的过程,即“政治文明的核心或载体是制度建设;政治制度建设的核心是政党制度建设,对执政党的研究应该把政党制度研究放在首要的地位;共产党处于多党合作的核心地位,多党合作和政治协商的规范化制度化关键在共产党”。

党内民主的路径受到推崇,也是因为党内民主所具备的复合价值取向,即试图通过党内民主与人民民主的良性互动推动中国民主政治的发展。其基本的内在逻辑是:党内民主不仅会带动人民民主的发展;同时,人民民主的进步也会为党内民主提供动力,要求党内民主有一个更进一步的发展。换句话说,党内民主与人民民主之间应该是互为动力的,没有人民民主,党内民主就会失去动力;没有党内民主,人民民主也会受到影响。党内民主的发展是人民民主发展的前提,又以人民民主的发展为动力。没有人民民主的发展就没有党内民主的充分发展;反之亦然。

党内民主与人民民主互动关系的建立是党内民主向外发展的一个结果。一方面,广大人民群众接受并拥护党的领导,是党内民主向外发展的前提。作为中国工人阶级的先锋队,中国人民和中华民族的先锋队,中国共产党代表了先进生产力,代表了最广大劳动人民的根本利益,代表了先进文化的前进方向。党内民主是人民民主的先导和基础,也是人民民主的核心和灵魂。另一方面,中国共产党也应该是一个开放的政党体系。由于其特殊的执政党地位,中国共产党的党内民主与人民民主之间互动关系的形成在很大程度上取决于中国共产党的开放性。其实,接受新阶层入党,在一些地区基层党组织中推行的两票制等等,都是中国共产党开放性的体现。没有开放性,中国共产党不仅没有办法扩大自己作为执政党的统治基础,更没有办法充分实现三个代表的基本要求。

在这样一个互动关系当中,党内民主是核心,具有先导性的地位。党员和党组织应该是中国民主政治当中最活跃、最先进的部分,有责任也有能力充当中国民主政治的核心,走在民主的最前列。与党内民主的核心、先导地位相比,人民民主则是中国特色社会主义民主政治的基础和目的。人民当家作主是中国民主政治的基础,它决定了中国一切民主形式的基本走向;同时,人民当家作主还是中国民主政治的目标,一切民主形式都必须以是否推动人民民主为目标。

由这种互动关系所决定,在党的领导和人民当家作主的关系当中,一方面在于党的领导要适应人民当家作主,大到党的理论、路线、方针,小到党的具体政策、决策、决议,都必须适应人民当家作主的要求;另一方面,要想做到党的领导适应人民民主,那就必须在党内实现党内民主。因此,“党的领导适应人民民主的关键是党内民主。党通过党内民主实现对人民利益的广泛输入和正确综合,从而保证政治决策符合时代和人民利益的要求,得到大多数人民群众的认同和支持”。

三、党内民主建设的战略选择

党内民主复合模式的形成,不仅是中国政治体制改革的历史选择,同时亦是中国改革开放的成功经验,直接影响到新形势下党内民主建设的战略选择。党内民主的战略选择应该是在进一步充分发挥党员、党组织多方面的积极性,充分考量党内民主与人民民主之间的复合关系,注意各种力量的多向互动,形成党内民主政治建设的合力,综合推进党内民主建设。

(一)在党的内在关系上,正确处理各种主体之间的关系,充分发挥各种权力主体的应有作用,形成党内民主的合力

内在关系,是党内民主最基础的关系,它是加强执政党建设的起点。它包括保障党员的民主权利,发挥民主集中制的作用,协调党员和党组织、党组织之间等错综复杂的关系。在党的内部,要更加合理地处理各种主体之间的关系,从而发挥各种权力主体的应有作用,在民主的基础上形成合力。

1.调整党员与党组织之间的关系

既要在保障党员民主权利的基础上充分发挥党员的能动性和积极性,同时也要考虑到党组织权力行使的有效性,充分发挥党组织的组织、协调、整合等能力。这是党内民主化合力形成的第一重关系。切实保障党员的民主权利,通过各种各样的制度使党员充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利,是理顺党员同党组织关系,建设党内民主的关键。

2.党员民主权利的行使是关键

党员民主权利的贯彻落实,不仅涉及到党员自身,同时涉及到党组织的活力。在这一点上,需要改革和探索的事情很多,比如,改革和完善党员行使民主权利的各项规章制度,建立健全党的各种会议制度,要完善党的代表大会制度和委员会制度等等。而且,党员民主权利的行使直接涉及到党内民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的各个环节,可以说,没有党员民主权利的贯彻和落实,就没有党内民主的建立健全。甚至是有些很棘手的问题,比如,党内权力过分集中的问题,党内监督不到位的问题等等,也可以通过贯彻和落实党员的民主权利得到某种程度的解决。

3.进一步协调党组织之间的关系,使其各得其所、各守其序、各尽所能

比如,进一步调整和规范党代会、全委会、常委会之间的权力关系,建构党代会与党委、纪委之间的关系等等。权力过分集中在某些部门,甚至是某个人身上,是单一形式的民主常常会走向失败的一个重要原因。因此,在建设党内民主的过程中,应该加强党内民主各机构之间的复合性。比如,要进一步完善党委内部的民主决策,在涉及重大原则性事务的问题上,权力应该逐渐从常委会向全委会转移,这不仅会进一步增强党内民主的民主性,而且会协调党内民主各机构的关系,增强党内民主的活力。再比如,提高党内监督机关的独立性,也会为党内民主的贯彻落实再加一道防线。

有效调整党内民主的各种主体,从而形成党内民主的合力,是党内民主健康发展的基本途径。为了实现这一目标,民主集中制仍然是可资利用的最好资源。在我国,无论是党的组织原则,还是人民政权的组织原则,都是按照民主集中制的方式建立起来的。这种组织原则上的一致性为党内民主的展开提供了基础。就民主集中制来讲,在民主与集中这两个要素之间有一个合理的关系定位,从而既发挥民主的要素,亦发挥集中的优势,这亦是党内民主复合模式的一个维度。在当前条件下,要改变片面强调“集中指导下的民主”的惯性思维,强调民主基础上的集中的维度,加强民主集中制的复合性和两种关系的协调。

(二)在党的外在关系上,党内民主积极向外延伸,带动人民民主,进而形成合力推动我国政治体制改革和政治文明建设

外在关系,是党内民主最重要的关系,它构成了党内民主向外努力的重要组成部分。通过对党内民主价值的一般性考察,我们已经发现,如果我们把党内民主的价值仅限于党的执政能力建设,它就无法充分发挥其应有的辐射功能。而且,在中国的现实国情中,仅仅立足于党的执政能力建设而强调党内民主,是无视中国共产党执政地位的一种短见,会削弱中国共产党的执政能力。

在加强党的领导、实现人民当家作主、依法治国三大政治体制改革的任务中,实现民主的制度化与法律化就是实现了民主与法治的和谐,在实现政治进步的同时保障了政治稳定。那么,如何处理好加强党的领导与实现人民当家作主之间的关系呢?这是确定党内民主价值定位一个不能不考虑的问题。

1.在基层要进一步以开放的精神加强党的建设,接受来自村民自治等基层民主要素的渗透,加强党内民主的建设。尽管基层党内民主建设与一般党组织的建设并无太多不同之处,但是,随着基层党内民主的发展,在基层却产生了一系列具有极大活力与原创性的民主形式,比如“公推直选”、“两票制”、“两轮三票”等等,这些形式为如何建设党内民主提供了重要思路。在这些民主形式当中,以开放的态度,主动接受党外民主的考验,是党内民主建设的一个重要经验。由此出发,有学者认为,党内民主选举本身不是目的,而是为了使党组织向政权机关提名领导人的方式民主化,真正将党内优秀分子推荐到政权机关中担任领导人。因此,应当将党内民主选举同政权机关特别是人民代表大会的民主选举连接起来,从基层做起,实行二选联动,实现执政党依法选举执政。

2.党内民主建设的战略选择还涉及到各种各样其他关系的处理。比如,党组织的中央与地方关系的处理,直接涉及到党内民主的推进方式;中国共产党与其他民主党派之间关系的处理,涉及到中国政党制度的基本安排。这些都是党内民主建设应该考虑的基本内容。以下仅以党组织内部不同层级之间的关系来说明其合力战略选择。

一种观点认为,党内民主应自上而下并与自下而上相结合,但要以自上而下为主,重点放在中央。理由是,党的组织层级越高,组织结构就越完整,党的干部素质就越好,因而也具备民主化的条件,而且上层人数涉及较少,便于操作,因而也就容易达到预期目标。相对而言,基层民主化容易失控,产生各种负面效应,从而使中国民主化的成本风险较大。另一种观点认为目前扩大民主范围到党内基层,是村民自治发展的逻辑延伸。农村“一肩挑”、“两票制”、“直选书记”等模式的建立,是农村基层党内民主同村民自治实行对接的有益尝试。而中国民主化进程应该是一个循序渐进的过程,应该是一个从基层做起,基层快于上层的过程。这样做似乎更为稳妥一些。并不是说上层的改革停下来,而是说上层的改革稍微靠后一点。发展党内民主,首先要从基层党组织做起,然后逐级而上,实现全党民主。党内民主选举不宜从高层做起,而应当从基层和地方做起。

基于对党内民主不同角度的考虑,不同的学者强调了党内民主发展思路的不同方面。我们看到,尽管有不同的侧重点,两种观点都照顾到了党内民主推进的复合性,即将自上而下和自下而上结合起来。“以自上而下为主,重点放在中央”的观点有一定的可行性,但是,“上层人数涉及较少,便于操作”的观点却存在着问题。因为,尽管党的上层人数涉及较少,但涉及到的都是全局的问题,影响面儿却较大。同时,“上层的改革稍微靠后一点”的观点也站不住脚。如果上层的改革靠后了,基层的改革就会受到阻碍;同时,由于党内严格的纪律性,没有上层的直接同意,基层党组织的党内民主建设就很难得到贯彻和执行。

从党内民主的复合结构来看,无论是自上而下,还是自下而上,都应该是一个多向互动的过程。一方面,基层党内民主的经验与试点是重要的,基层党内民主的形式比较灵活,它直接来自党内政治生活的实践;另一方面,上层党内民主应该抱有一种更开放的态度,不仅允许基层开展党内民主的实验,而且也要推广基层党内民主的成功经验。同时,这个多向互动的过程不在于先从哪里做起,而在于先做什么。不是将党内民主的一揽子方案一下子推开,而是选择那些比较稳妥,便于实施的党内民主形式作为切入点,在这一点上,应该是自上而下与自下而上相结合,多向互动,这也是党内民主复合结构的要求。

 

佟德志,天津师范大学副校长、国家治理研究院院长

来源:《湖北行政学院学报》2011年第5期。

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