李楯:利益与“始料不及”——关注影响决策的两种因素

选择字号:   本文共阅读 1242 次 更新时间:2014-01-31 18:15

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李楯 (进入专栏)  

 

问题的提出

在今天,公共卫生、食品安全、环境-生态保护,应被视为一个相互关联的领域,与之相关的决策和规制的设立须有通盘考虑--其前提一是尊重一个一个的人、认可一个一个的人的权利的"以人为本"的核心理念已经确立;二是人们已经认识到人类所掌握的技术已足以重伤自身,甚至,如以下说法也应不是危言耸听--"人类所掌握的技术能量已足以多次毁灭人类和人类赖以生存的地球"。

于此种情况下,即使将以灭绝人类(包括人类的部分,下同)为目的的行为和放任会导致灭绝人类后果发生的行为排除另论(因为那是刑法和国际刑法中的问题),仅因技术应用中的为逐利而致的"轻易采用"(误用)和"始料不及"的"轻易采用"(误用),所能导致对人类及生存环境的残害,仍将是可怕的。

有些危害要很长时间才能显现出来,有些危害要到一定的时机--"机缘巧合"--才会暴露出来。如:工业化之后人类行为带来的碳排放剧增,致气候变化;食品种植、养殖、加工的条件和方法改变带来的重金属、化工等有毒有害物质进入人体;电力传送、信息传递等生产的辐射;地震、海啸叠加诱发的核泄漏,等等。由是,人们会对一些尚未确定的,有可能出现类似前述情状的问题表现出担忧,如:由"生命科学"发展中基因技术的运用引发出人类的惶惑及对前景的忧虑。

工业革命之初,基于现代科学发展的技术应用,曾使许多人雄心勃勃,认为人类有能力改造世界,山川草木、飞禽走兽、细菌病毒,以至人体自身,都将任人重新安排,只取自己想要的"好",屏除和灭绝一切自己不想要的"坏";一种

唯物的和唯科学的主张,狂妄已极,全无敬畏。

而当前述危害已见端倪后,我们需要考虑的是:人类有没有能力设置一种在危害发生尚未不可逆转时"刹车"的制动机制,以及确立相关的伦理规则。

为了便于论述,以下均以转基因食品为例--因为转基因食品是一个在今天其安全性尚无定论,对不同人群利益的影响大不相同,而人们基于主张和价值理念的不同又很难求得共识的问题。

 

影响决策的因素之一--利益

决策包括行政决策,也包括立法机关的决策,甚至也包括行业中共识的形成--而这些又都包括了规制的制定(从法律的制定,直至技术规程、标准的制订等)。

决策一般并不导致对所有人都有利的后果出现--因为对不同的人或者是人群而言,他们的利益、主张和生存方式是不同的;至少在一些情况下,他们的利益和主张是不同的。

首先是不同的人或者是人群的利益不同:

有权决策的人--党政官员、权力系统中的决策机构、在立法机关中有投票表决权的人。尽管这些人和机构往往表示他们品性公允、不谋私利,是为一切人或者至少是为"绝大多数"人利益着想的,但人们很难相信他们会完全没有自身的利益(既包括物质利益,也包括政绩、名声取得方面的利益、建功立业的成就感、权力得以行使的满足感,等等)。

利益相关人,即因决策形成、实施而获得利益的人或人群,或因决策形成、实施而利益受损的人或人群。

专家,因自己的专业而可能对决策持不同主张的人。因为决策带来的结果,可能成就自己的事业,实现自己的预言,使自己获得物质利益、名声,或者是二者兼得,也可能是相反。专家,由于认知、价值取向、学科背景,以至是利益或利益关联不同,是会有不同主张的。有时,我们只听到了一种专家主张,可能是因为另样的专家主张被屏蔽了。

公众,有些决策并不与所有的人利益相关--即使是在利益相关人的人数众多时,他们可能也只是公众中的部分--公众中还有些人可能是与具体决策的形成没有利益关系或者是暂时看不出有什么利益关系的。但在一个公众对决策有参与意愿,公众舆论对决策可能产生影响的制度下,公众中可能表现出的不同的主张对决策仍将会是有影响的。

传媒,传媒天性喜好挖掘、发布能产生轰动效应的信息。传媒可能为权力系统或者是利益相关者左右,而传媒界又有一种把事实真相提供给受众,秉持社会正义,对社会负责任的职业伦理(尽管不是每一个传媒的从业者都能遵从这种职业伦理的要求,或者只有很少的从业者能够真正遵从这种职业伦理的要求)。

那么,我们把视线转向转基因食品。

自转基因农作物于1996年进入商业种植后,美国已批准大豆、玉米、棉花、油菜和土豆等20多种转基因农作物的商业种植。而欧洲则反对转基因农作物的商业种植和转基因农产品的进口。

对中国而言,由于种植转基因农作物加速摧毁了由农民自己留种的传统,必须年年购买种子公司的种子,种植转基因农作物既使农民渐入种子公司的牢笼,又会导致本地品种的逐渐灭绝;转基因农作物大抵并不比非转基因农作物产量高,只是可以抵御特定的病虫害;转基因农作物种子公司操控的种子提价,对农民的收益和生计造成直接的影响。

中国从事转基因农作物品种开发的专家一方面在技术上受制于作为专利持有人的国外机构,另一方面,他们又从国家财政得到了大量的资金;在转基因农作物的开发中,他们不但可能获得专业上的成就、职衔、奖金,他们中的一些人(机构)还直接参股,以获取在转基因农作物进入商业种植后的更大利益。

一项调查揭示:在中国研发转基因作物至少涉及到59项国外专利(包括:转化方法方面的7项专利、基因分离和克隆方面的22项专利、培养基方面的6项专利、转基因植株再生方法方面的15项专利,以及属基本元件的9项专利),以中国开发已接近商业化种植的转基因水稻为例,华中农业大学、中国科学院遗传与发育生物学研究所、福建农科院等开发的三个转基因水稻品种分别涉及国外的11~12项、5~7项和10~11项专利(绿色和平等:《国外专利陷阱中的"中国"转基因水稻》)。而据可以得到的数字,此类开发仅在2004年一年中就获得了超过5亿人民币的国家财政支持,加之专家等将在转基因水稻进入商业种植后持股、分红的信息被暴出后,专家们仅为"解决中国粮食问题"的说辞,遭人质疑。

对于一般消费者而言,尽管目前没有证据证明转基因食品会给人类健康带来负面影响,但由于缺乏长时间足具规模的研究、实验及检定,也没有足以令人信服的证据证明转基因食品对人类无害--何况一些关于在实验中老鼠食用转基因食品致使免疫系统受损或出现肿瘤等,至今也未能有足够的证据和理由使人释疑。

在中国,调查反映:作为消费者,一般公众对转基因食品知之甚少--自认为了解转基因食品的只占16.5%,59.1%一知半解,24.4%完全不了解;将转基因食品归类为高科技产品的占43.2%,归类为品质更优产品的占31.4%,归类为外国产品的占5.3%,归类为可能有害产品的占17.2%。在特定的社会结构和制度背景中,普通公众实际上是外在于"知识-权力场域"的(郭于华:《天使还是魔鬼:转基因大豆在中国的社会文化考察》)。

此外,我们还须注意,一些利益--如人类生存整体环境中的物种多样性(转基因水稻仍有繁殖和近亲交配能力,可能改变或者是灭绝中国原有的水稻品种)等,对人类的永续繁衍可能是意义重大的,但这种人类的长远的整体的利益,却缺乏由确定的一些人或机构来代表--有可能基于这种人类的长远的整体的利益作思考的思想家、学者、独立专家或非政府、非营利组织的声音,在中国往往缺失(甚至可以说,在中国,能作人类的长远的整体的利益思考的思想家、学者、独立专家或非政府、非营利组织本身就是稀缺的),而有责任担当为人类的长远的整体的利益考虑的政府机关和立法机关,很少表现出有过这种考虑。

权力系统在决策中表现出他们往往是急功近利的,有着太多的功利考虑,急于建功立业,干大事;这,就是权力系统自身的利益所在;而权力系统内部不同部门(如农业、科技、发展改革、环境保护、卫生、食品监督管理等不同部门)有时还会表现出主张各异,于中也可见部门的不同利益。当权力系统不只表现出他们于政治学中所言的外在于社会的利益,且自身内部的利益已显见于公开的言辞表述和行动时,问题就更复杂了。

前述各项,应使我们知道在全球化语境下的中国,像美国孟山都等掌控了转基因农作物绝大部分市场份额的转基因农作物专利持有人和转基因农作物种子经营人、转基因农产品经营人、中国从事转基因农作物研发的专家、中国农民,以及作为消费者的中国公众,在转基因食品面前利益是不同的;有获利,有受人辖制或利益受损,有利益不确定。

那么,这些利益不同的各方又是怎样通过不同的路径,或强或弱地表达自己的意愿或诉求于公共场域,以影响中国权力系统的决策呢?在权力系统的内部不同部门利益、主张有时也会不同的情况下,决策最终是怎样形成的呢?我们应密切注意这种在现行体制下很难清晰显现出的利益博弈。

有利益博弈,并不奇怪,关键是利益博弈是否能清晰地显现于公众视野之中,利益博弈是否遵循预设的规则,以及,在利益博弈之后,是否能达到一种接近公正,有利于人类永续发展的利益均衡,及人与生存环境之间的生态均衡。

 

影响决策的因素之二——"始料不及"

在决策中,在食品、药品、污染、疫情、生态灾害等方面,不是有意地隐瞒对特定人群或对公众有危害可能的信息,而是由于认知有误,没有充分考虑到潜在危害存在的可能,是我们在今天--这个风险日高的时代--决策中特别需要注意的问题。

一方面,人类的认知在具体的历史时段中是会存在错误的,人类之中的某些人相对其他人而言认知错误又可能会更大一些。因此,决策中,如果恰恰是听取了有认知错误的人的主张,或者是认知错误的人的主张处于更能影响决策的地位,甚至是有认知错误的人自己就掌控着决策权,那么,决策错误就将是很难避免的了。

另方面,今天的人类所能掌握的基于科学的技术能量要比人类历史上的任何时候大不知多少倍;今天权力系统所能掌握、调动的人、财、物力往往也大于过去,因此,一旦错误的决策运用了巨大的行政力量和技术能量去实施,产生的危害也会超过人类历史上的任何时候。人口密集、规划不当,高危险设施或危险物存贮与人口密集区、繁华市区等杂处一地;多重自然灾害叠加,或者是多重自然灾害和人为过错叠加,都可能使同样的灾害、事故的破坏性大到超越历史之最--特别是当这种灾害、事故对人类的伤害,对人类生存环境的伤害是持续的和难以逆转的时候。

北京大学的郑也夫教授曾经提醒我们要特别注意"危险"和"风险"的不同。"危险"是明确的,可知的,而"风险"往往是潜在的、不确定的,可能由多重"危险"叠加而成。人类正日益步入一个高风险的时代。

科学并不等于认知正确、决策适当。今天,人们在相当程度上会错用或误解"科学"。科学仅仅是一种认识方法,是一种系统化的,按照一定规范,对自然现象的认识--我们说物理学、化学、生命科学是一种科学,只是说它们提供了一种系统的、可检测的认知、解释外部世界的方法--这种认知、解释表现出的永远只能是处于过程中的一个"时点"之上的;随着认知手段的更新,人们会拓展自己的视野,看到过去看不到的场域,修正或者变更自己以往对外部世界的解释。因此,"科学决策"是不存在的,在现实中,只有决策的恰当、正当,或者决策不当或失误。

在决策中,人们一定要时时注意谨慎地对待与技术应用相关的问题,因为技术从来都双刃剑--技术不是科学,技术与科学不同,技术是基于一定科学认识的实践方法(科学只是认知、解释,技术则旨在改变、改造)。因此,技术的运用使与人类生存相关的物质被改造、改变,也使人类自身和人类的生存环境发生变化,时至今日,这种变化在相当程度上已是不可逆转,或者是很难逆转的了。

我们强调"始料不及"--将大批量采用现代技术提纯或合成生产出的药物用于治疗,带来了人类的耐药性;种植业、养殖业和食品加工业的工业化生产,使农、畜药和添加剂等为害人类;造纸、制革、化工和IT业的发展,使重金属及其他有毒有害物质通过多种途径最终更多地在人体内积淀;人类无限制的发展,挤压了其他动、植物的生存空间,挤占了森林、草场、湿地、水流的空间,恶化了生态环境,增加了一些人禽、人畜共得疾病流传的可能;自然界中原影响有限的辐射,因电、核等技术的采用,危害日大,以及,煤炭、石油采掘技术和汽车、飞机制造技术等的商业应用,带来气候变化,等等。其结果都不是技术采用时的目的,也不是技术采用时"明知"的后果。

"始料不及",告诉我们人类的认知能力是有限的。要避免"始料不及"的为害后果发生,就必须有审慎的决策思维和制度化的制衡机制。

人们一般认为当自己直视前方时,视界内的景物都在眼前。但仪器告诉我们,在视界内,存在"生理盲点",位于"生理盲点"的景物,是看不见的,只是人不知而已。视界外的景物,如果不转向搜寻,光线暗时,如果不借助照明,也就无法看到;距离远时,须借助望远镜,目标过于微小,须借助显微镜,外有肌肤或物体遮挡,须借助X光,等等。在决策时,下工夫搜寻,尚未能穷尽,而如果疏忽,未能察觉隐患的存在,后果有时会是不堪设想的。

未能发现问题,以至会出现"始料不及"的危害后果,原因可能有三:一是人在一定的历史时段,为方法、工具等所局限,认知能力是有限的。二是人未能尽力,因疏忽大意而未能察觉隐而未现的危害所在。三是由于主观倾向,或受主导观念左右(被催眠),本能地不向可能存在的危害方面去思考、探寻。

由于在强大的权力系统和巨大的技术能量催生下的决策的"始料不及"的危害后果,纠错成本极高,一些危害一旦形成即难以逆转,一些危害对相当数量的人,对物种,对生态环境的伤害可能是致命的,甚至,我们也不能排除一些危害对人类和人类赖以生存的地球的伤害可能是毁灭性的。因此,在决策中,对于可能出现的"始料不及"的伤害,必须高度警惕。

 

防止决策失误的办法——设置伦理底限及相关规制

我们没有办法完全制止错误决策的形成。但一些规则的设立是有可能减少错误决策的形成的。

公共卫生、食品安全、环境与生态保护,关系人的健康与生命,关系人类的繁衍,应是头等大事,故应为决策设立制度伦理规则(伦理底限)和相关规制如下:

第一,设立多重危害叠加风险评估制度。单项的危险相对是易知的,一般法律或技术规程、技术标准等也都对一些可能有害因素设立了允许值。但应该注意的是:一,即使是每一项、每一个类别的产品的可能有害因素都在允许值内,不同项、不同类别的产品的叠加食用或使用,或者是在人类食物链或人体内的积淀或代代相因,就可能使有害因素超越允许值而为害。二,各种不同的危害是会因偶然的因素而叠加发生的,洪水、泥石流叠加,而与人工设施建筑于不宜地段相遇,地震、海啸叠加,而致核设施的核泄漏,都提醒我们必须注意多项危害叠加发生风险及其可能造成的巨大危害。

要做到对多重危害做叠加风险评估,就必须有制度保障使多部门、多学科在决策前知道即将进行的决策,并有充足的时间和必要的条件(包括一定的资金)能够拿出本部门、本学科的意见来,参与多重危害叠加风险评估。

第二,在决策机构和立法机构,设立与公共卫生、食品安全、环境与生态保护相关决策的伦理委员会。伦理委员会由技术专家、科学家、人文-社会科学家和伦理学家组成。伦理委员会应该在有关公共卫生、食品安全、环境与生态保护的重大决策前,向决策者提出报告。当伦理委员会认为一项决策可能将面对重大伦理阻障时,决策者如不采纳伦理委员会的报告中的意见,坚持原拟定的决策,应于决策前将伦理委员会的报告与相反、相关意见公之于众。

第三,设立决策者、投票表决权人,以及参与论证、提供专家意见专家的责任制。

立法机构外的党政系统在决策中应以个人承担责任,重大决策的意见表述应以个人名义书写,本人签字;多人意见完全相同,可由一人书写,所有持同一意见的人签字。决策因参与决策、有投票表决权人的多数支持而形成。决策形成后,导致决策形成的多数人意见作为决策理由和决策一并公布,其他不同意见,亦随决策和决策理由公布。

参与论证、提供专家意见专家的意见表述亦应以个人名义书写,本人签字;多人意见完全相同,由一人书写,持同一意见的人签字。所有专家意见均随决策一并公布。公布时,按对决策形成支持、反对,及另有主张的次第排列。

官员和专家的意见及署名公开,旨在要求官员和专家负起责任来,不要隐匿观点,持因循、投机态度,规避责任。决策错误,对官员带来的应是问责,专家,也应承担道义上的责任。

以上制度设置的依据,部分源于早已颁布实施的国务院《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》规定:"要按照'谁决策、谁负责'的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一"。规定不细化,就永难落实。

第四,对事关人的健康、生命的公共卫生、食品安全、环境与生态保护方面的决策,为防止"始料不及"不可逆转的危害发生,应设立须有充足证据证明绝对无害方能通过的严格决策制度,也就是决策的制度伦理底限。这种决策的制度伦理底限要求:在事关人的健康、生命,且决策一旦实施,其后果即不可逆转时,对决策的要求,不是要证明有害才不能通过,而是只要不能证明绝对无害,即不能通过。

 

防止决策失误的办法——公众参与

公众参与,不能保证杜绝决策失误;但以今天的基础理念来看,一个一个的人,是法律上的权利主体,是国家权力的源头;他们是有权参与决策的。晚近于代议制之外发展起来的远程民主、协商民主等,都是公众参与的方法。

同时,置决策于阳光之下,确实能起到一定的利益制衡的作用,避免一些不当决策的形成。

公众参与需要一定的规则。这些规则的制度化是公众参与有效的保障。

首先,政府及与民众利益密切相关的公共企业、事业单位的信息公开,是公众参与的前提。

"行政机关公布的信息应当全面、准确、真实","决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅"(国务院《全面推进依法行政实施纲要》)。像转基因农产品的研发试验、商业种植和进入市场这样的事,因其有可能影响到公民的健康,涉及公民的选择权,政府是不得以国家机密,相关企业、事业单位是不得以商业机密为由,拒绝公开信息的。

其次,须有制度保障,使决策者和绝大多数公众在清晰可辨识的不同主张面前,能够做出真正符合自己愿意的判断和选择--即不因误导或误解而做出不当选择。

一般情况下,面对专门技术、专门知识,非专业的人往往是缺乏判断和选择能力的,但常识又告诉我们,当两个同一专业而主张不同的专家,就同一个问题进行针锋相对的辩论时,即使是非专业的人一般也是能够判定谁说得更有道理些。

生命科学、基因技术,正是这样一种一般人(在相当多的情况下,决策者和公众中的绝大多数,正是这种非专业的"一般人")难以在专家指天划地、口吐莲花、充斥着数据和专业语汇的讲说中判明是非对错的问题场域--特别是当一些专家的意见被屏蔽,独占或主导话语权的专家自说自话,所使用概念,听者无从把握,所使用数据,听者无从想像、对比的时候。因此,我们需要一种制度保障,帮助人们梳理问题,解释概念和数据的意义及其背后的道理,以使决策者和公众能够做出自己的判断。

仍以转基因技术为例,如下一些问题,是非专业的决策者和公众所无从判别的--如果决策者和公众在讲不清理由的情况下做出了选择,我们只能认为这些选择只是基于感觉或非理性思考的。在这种情况下,国家机关有责任提供非专业人能听懂的解释,国家机关需要提供即将做出的或交付表决的政策法律文本、制定或通过这一政策法律的理由、相关的背景材料及数据、专家的解说(特别是当专家意见不同时,同一问题的不同专家的解说)、本国历史上的和别国的政策法律规定、本国历史上的和别国的相关(在类似问题上的)政策法律规定、相关统计数据、实验数据所表明意思的分析、解说,以供决策者和公众去做出自己的判断和选择。国家机关和传媒都应提供平台,以使不同的意见、主张能够充分地论争辩驳。专家也有责任面对社会为非本专业的人做出解说,有责任回答来自决策者和公众的问题--这些问题是:转基因技术使不同物种的基因相互融合,是否有充足证据证明可以控制后果,避免造成基因污染,引发生物安全问题?是否有充足证据证明转基因食品对人体、对人类繁衍绝对无负面作用?转基因技术能否增加粮食产量?转基因技术能否减少农业生产投入?当一种转基因农作物具有某种抗病虫害、抗除草剂特性时,是否就会在整体上减少杀虫剂、除草剂的使用?转基因农作物的种植对整体的环境-生态保护有无负面作用?转基因食品是否会导致某些人的过敏反应?转基因食品在动物试验中的不良反映是否属实,会否表现于人体?人类是否应为基因技术设立伦理限制,如须设置,其伦理限制应设于何处,理由是什么?

一个社会应有一种机制,使事关人的健康等基本利益和人类永续发展的政策法律制定,在国家机关、传媒、专家各尽其责,决策者和公众都能于相关主张、证据充分展现,于各种不同的意见充分论争辩驳后,做出自己的判断的条件下完成;且在完成的过程中,有充分的公众参与。

在内容上充分地,有充足时间地论争辩驳,对减少决策失误,是必要的。相对其他各国,中国的决策在多数情况下都是过快和少论争辩驳的。

再次,政策的抉择应在尽可能全面地分析不同的主张、证据之后做出。因此,在政策抉择之前,尽可能地听取一切能够找得到的不同主张,尽可能地搜寻一切可替代的方案,进行充分地比较分析,是可以减少决策失误的。中国习惯了的决策往往只是通过方案或否定方案,少有多种方案的对比选择。

最后,听证,是一种有效的保障决策者能够充分听取不同意见,便于公众广泛参与的制度。

由于转型中的中国是从计划经济体制时期走来,听证至今有名无实--听证应作为国家机关日常工作的一种方式;应设置严格、周密的程序规则,以使听证会区别于座谈会、论证会或者是意见征集会。听证作为一种制度,认可当一些人的利益可能因决策而被改变时,有权事先知道,有权在决策前向决策者陈述自己的主张和提出支持自己的主张的证据。听证适用异议优先的原则,以制度保障不能排除任何不同意见在听证会上的陈述。听证应由中立和利益无涉的法律职业者主持,应分问题针锋相对地进行;听证陈述人的书面证言应事先公开,听证陈述人在做简单陈述后,主要是须回答听证主持人和听证人的提问。听证是公开的,任何人都有权查阅包括听证记录在内的一切相关材料(包括视听资料)。听证制度要求决策者只有在公平地听取和比较不同的主张和证据,并阐释为什么支持一种主张、采信一些证据的理由的前提下所做的决策才是具有合法性的。听证可以在互联网上进行,通过互联网进行的政府多部门协同听证,以在一定程度上突破时、空局限,便于更多的公众参与,且可降低成本。

广泛采用听证以便于公众参与决策的政治合法性依据,在于十七大报告提出的要保障公民的"知情权、参与权、表达权、监督权","扩大公民有序政治参与"。此前,十六大报告即提出要"建立社会听证制度","完善重大决策的规则和程序","防止决策随意性"。此后的国务院《全面推进依法行政实施纲要》也提出:"社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项",应当通过举行听证会等形式"广泛听取意见"和"对重大事项,行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的,行政机关应当组织听证"。


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