李楯:重审卫生体制

选择字号:   本文共阅读 4154 次 更新时间:2020-02-02 18:25

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李楯 (进入专栏)  


本文写作于2003年,曾收入2004年社会科学文献出版社出版的《艾滋病在中国法律评估与事实分析》。


2003年,SARS在中国流行可能仅仅是一种偶然。但4月20日之前,负责卫生行政管理工作的官员和几乎是整个传媒系统所表现出的回应不灵和面目可憎,以及4月20日之后整个社会呈现出的总体性动员和全力战“非典”的行为模式,及其中表现出的问题,都使我们不得不反思在这一切的后面的更深层次的问题,重审这个社会的卫生体制。这样,我们就不得不考虑到SARS在中国的流行,正逢中国社会的转型处于一个尚缺乏解释的时期:中国在整体世界形成之后,在20世纪的50~70年代重新封闭,中国再度走向开放过程中社会的内在紧张,以及,在中国,卫生系统正是一个改革相对滞后而被腐蚀并不比其他系统差的领域。重审卫生体制,就是要考虑在价值取向和制度重构上,使其适应社会整体改进的步伐,使其合于人类发展的需求。


20世纪50-70年代:制度背景与卫生体制

我们现在所说的中国卫生体制,形成于20世纪50~60年代,至今,虽有许多改变,但其基本构架仍是原有的,也就是说,比起中国社会的其他方面,近20年来,它缺乏本质性的改变。

20世纪50~70年代在中国出现的新制度文明质态是构建的而不长成的。它的形成背景是“封闭”和“市场极度式微”,这与今天中国所强调的“开放”和“搞市场经济”有着在制度走向和价值上的根本区别。当时,在超强力的社会整合之下,形成了后来被研究者名之为“总体性社会”或“序列化组织结构体系”的独特的制度文明质态,其特征表现为:社会的中间层消失;一般现代社会所具有的对应政府的市场空间、私人空间、公共空间不存在;一切合法存在的组织都产生于或被纳入一个具有高度整体性的党军政一体化的序列体系之中;每个人都在这个序列化组织体系中有一个固定的位置,隶属于一个单位,具有一种难以更改的身份;城乡分治,一方面为国家的工业化提供了高速发展的条件,另一方面又因抑制了城市化而给发展留下几乎是永难解决的问题(孙立平,2002;1999;1993;李楯,1994;华尔德,1996;路风,1989;李路路,1991;李汉林,1993;郭书田,1990;温铁军,2003)。

在中国的传统社会,人们治病,靠着师徒相授从业于乡间和城市的医生、有着相当规模的药店,以及当时的一些慈善事业。

进入近现代以后,在20世纪50年代之前,中国的医药卫生事业并不是像一些著述中说的那样一片空白。传统的中医药在乡村和城市仍然发挥着作用,而现代的在院校中进行的医、药、护理等职业教育也已初具规模;民办的(包括教会办的)新式的医院不仅在城市,在个别乡村也已存在;由600多个学术团体和教育机构推进的乡村建设运动在1000多个实验区进行,其中大多包含了“卫生”的内容;同时,不同类型的慈善事业在卫生方面仍发挥着作用。另外,《红十字会管理条例》(1914年)、《管理医师暂行规则》(1922年)和《医师法》(1943年)等也先后制定、实施。

构建于20世纪50~60年代的作为新制度文明质态组成部分的卫生体制,具有两个特征:一是像使企业成为“行政机构的附属物”(中共中央《关于经济体制改革的决定》,1984)那样,使医疗机构成了党领导下的卫生行政机构的附属物,同时,在制度上基本否定了民办医疗机构和医师个人开业。二是使人们须因身份不同而接受不同的医疗保健服务制度化。

卫生行政管理机关是自当代中国行政体制建立以来,至今基本上没有大变动的部门之一(当然,这是相对政府的其他中央部委和地方局委而言)。它的机构设置主要分为医政、卫生防疫、妇幼卫生,以及科学教育(后称科技教育)、药政(后划出)等部门。其中,医政管理部门,负责领导和管理城市医院,领导和管理县医院、公社(后为乡镇)卫生院、大队(后为村)卫生所和合作医疗工作,以及领导和管理血站和采供血工作。卫生防疫管理部门,负责领导和管理卫生防疫机构、国境卫生检疫机构(后划出)、食品卫生检验机构,及传染病院、结核病院、麻风病院。妇幼卫生管理部门,负责领导和管理妇幼保健机构,及妇产医院、儿童医院。科学教育管理部门,负责领导和管理医、药、护理等专业院校和医学科研单位(劳动人事部编制司,1988;新华社,1989;瞭望周刊编辑部,1998)。

中国的医疗机构除按上述划分分别隶属于卫生行政管理机关的各个部门外,有的还分属于党政军系统的其他部门,以及隶属于党政军系统的企业、事业单位。序列化组织结构体系中由高度集权形成的总体性和序列化组织结构系统内单位的相对封闭,作为这一时期的社会的同一制度属性的两个方面,在它的卫生体系中同样有所反映。

在封闭的体制下,中国人口中属农业户口,只能在农村求生存的人占全国总人口的82%(1985年,下同)。在有城市户口的人中,属于国家机关及事业单位工作人员的占全国总人口的2·2%;属于全民所有制企业职工的占全国总人口的6·4%;属于集体所有制单位的占全国总人口的3·2%。正是在这种情况下,在城乡之间、国家机关和企业之间形成了不同的医疗制度:

一,公费医疗制度:适用于党政机关及其附属机构和文化、教育、科研、卫生等事业单位的工作人员,以及二等乙级以上革命残废军人和高等院校在校生。公费医疗经费来自国家财政拨款。公费医疗制度的初始依据是在1952年颁布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位工作人员实行公费医疗预防的指示》。至1994年,享有公费医疗的人为3000万人,占当年全国总人口的2·5%。

二,劳动保险医疗制度:适用于当时的全民所有制企业和1979年之后的三资企业职工,20世纪60年代以后,城镇集体所有制企业职工参照执行;由职工供养的直系亲属享有半费待遇。经费来自企业福利基金。劳动保险医疗制度的初始依据是1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。实施后,享有劳动保险医疗的职工有302万人,享有半费待遇的职工亲属600多万人,两项合计占当时全国总人口的1·6%。至1994年,享有劳动保险医疗的职工近1·4亿人,享有半费待遇的职工亲属6000万人,两项合计占当年全国总人口的16·7%。

三,农村五保户供养制度和农村合作医疗制度:农村五保户供养制度建立于人民公社时期,农村无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的人治疗疾病的费用由生产队(后为由村或乡)支付。农村合作医疗制度建立于20世纪50年代中期的山西、河南、湖北等省,60年代初中共中央给予肯定,1968年毛泽东批示推广。合作医疗基金由两部分组成:一是农民交纳的保健费;一是在生产队、大队公益金项下列支的医疗费。参加合作医疗的农民的医药费可按比例报销部分。20世纪70年代,农村90%以上的大队办了合作医疗。1996年全国农村参加合作医疗的人口占全部农村人口的不到10%。

合作医疗作为一种制度在当时可以存在的前提是它的“一面种田,一面行医”的卫生员(当时叫作赤脚医生)是不能流动的。合作医疗作为一种正规的卫生制度,难在要国家卫生行政管理机关认可没有经过正规专业教育的人可以有处方权和医疗处置权(包括接生和做一些小手术),因为无论是政府、村民还是乡村组织都没有能力拿出钱来供这些卫生员接受正规的专业教育,和在他们做卫生员时给他们开足够的工资以使他们不离开农村另找行医的地方。

从对历史的梳理中我们可以看出,在20世纪50~70年代,中国的决策者没有从“社会保障”的角度思考过覆盖全体国民的医疗保险制度的设立问题,并且在单位制度下也没有思考全体国民医疗保险的必要。在中国当时存在的三种在今天被名之为医疗保险的制度,在当时是出于不同目的而设立的。公费医疗实际上只不过是革命干部队伍自身保健的扩展(在多次机构改革后,至今卫生部仍保留保健局这一机构设置就是明证)。劳动保险医疗制度是中国共产党取得政权前劳工政策得以实施的体现。而农村合作医疗则是共产党在掌握政权后农村工作中制度构建的组成部分。这三者作为制度设立都不是由卫生行政管理机关提出、倡导或是决定的,卫生行政管理机关只是在更高领导机构的统一领导下参与了这些政策的实施而已。卫生行政管理机关在这一时期所做的主要是自己培养卫生工作者,自己办医院,自己办药厂,自己卖药。而由于制度性需求集中于城市,特别是大城市,所以卫生行政管理机关只能将大部分卫生资源和医疗保健设施都安排在城市。当时,毛泽东曾说卫生部的工作只给全国人口的15%工作。时至今日,中国80%的卫生资源集中于城市(特别是大城市),其中,三分之二以上集中于大医院。致使在今日的城市中,医生和医院床位比需要量多20~25%,一些大型医疗设备拥有量比需要多25~33%。北京、广州医院的CT、核磁共振机的人均拥有量超过了伦敦和纽约。而70%以上的人口生活在农村,缺医少药仍为影响他们健康和发展的重要问题(社会兰皮书,2001)。

另外,卫生行政管理机关在这一时期所实行的另一项政策——中西医结合,实际上是中医学西医,西医开中药。中医药作为一种本土的医学先是被从基础理念和思维方式上阉割,后是被从理论体系上肢解。作为一种活的、民族的和自成体系的医学自此进入濒危状态。

最后,需要说的是,在这一时期,“卫生”不只是一个领域,而且是一条“战线”。中国共产党在这方面的方针政策是:面向工农兵,预防为主,团结中西医,卫生工作与群众运动相结合。


20世纪80年代以后:改革,和发生在中国的结构性变化,及卫生体制改革的滞后

20世纪80年代,中国开始推行开放和改革的政策,初始目标定位出于战略考虑的以富国强兵为目的的四个现代化,在90年代,确立了市场经济的方向(中共中央,1979;1992)。

与此同时,中国的外部环境也发生了巨大的变化,全球化语境下的经济交往,决策层希望使中国进入国际社会主流的努力,日益频繁的民间交往,交通和信息传递方式的改变,以及国际社会或世界市民社会概念的出现,非国家主体对国际事务和全球性事务的介入,这些,都给中国以深远影响(刘东晓,1999;谭深,1999)。

中国的改革是从经济体制的改革开始的,改革废止了农村人民公社制度和统购统销制度,使农村人在一定程度上能自己选择生存方式,但土地承包经营的制度化阻塞了一般的、普遍适用的不动产制度的生成,由于没有从制度上设立引导农村人成为城市新移民的路径,使离开农村去城市和沿海发达地区谋生的人从一开始就与“流动”、“歧视”、“管理对象”和“社会不安定因素”相联系;在城市中,改革使原处单位制度下的一些尚能自主发展的人有了可以离开旧体制自谋发展的可能,但也使得相当多的由于年龄或者是由于行为、思维方式已成定式,离开旧体制就难以再就业的人落入困境;改革使外经贸在国民经济中占的比例日大,以至使中国已经到了难以再关闭国门的地步;改革还使非国有经济在国民经济中的比重超过了国有经济,但改革并未在产权方面做出较好的制度安排,未能及早地确立法治的原则与善治的理念,这使得国有企业和非国有经济的发展都因产权的模糊而处于一种胶着状态,并使一些人的权力滥用和腐败与改革相伴而行(农业部政策法规司,1989;陈吉元,1993;国家体改委综合规划和试点司,1993;吴国衡,1994;中国改革与发展报告专家组,2000;社会兰皮书,1992~2002)。

改革除了在经济体制方面推进外,在科技体制、教育体制、住房和社会保障制度等方面,以至是政府职能转换、党政机关领导方式等方面也都有所推进,而在卫生体制方面则少有动作,更少有为人赞许的成效。1980年代,中共中央关于经济体制改革、科技体制改革、教育体制改革的决定先后出台,而相比之下,有关卫生体制改革的决定则晚了十几年,直到1990年代末方才形成。国家体改委综合规划和试点司编写的《中国改革开放事典》,述及农村、企业、计划、固定资产投资、财政、税收、金融、价格和流通领域、住房和社会保障、对外经贸、政府经济管理部门、科技、教育诸多方面的改革,而没有提及卫生这一领域。

卫生行政管理机关在1980年代的变化是:增设了政策法规和卫生监督机构,建立了卫生执法体系,制定了一系列法律、行政法规、规章、技术规范和标准(新华社,1989)。

卫生系统自己在1980年代推进的改革是从调整分配机制,提高医疗卫生机构的工作效率开始的,希望以此来改变卫生医疗机构的补偿机制和内部运行机制(卫生部办公厅,2002)。这种目标的确定,从一开始就把“利益”和“效率” 放在了不恰当的位置,忽略了卫生系统在社会体系结构中的不同其他系统、部门、领域的品性和现代国家对人的健康权的责任。

面对当时多年存在的“看病难,住院难,手术难”的问题和医务人员收入低、医院发展缺乏资金支持的问题,卫生系统的改革举措言其要者,是学企业搞承包,学学校搞创收。结果带来了医生开大处方、多用高新仪器检查,医院乱收费,以及医院和药厂间的药品回扣,医务人员和患者间的“红包”等问题日益严重。医疗费不断上升,医德下降(景厉剑,1998)至2001年,国家党政领导机关把医药行业列为预防职务犯罪的八个重点行业和领域之一(其他为:金融证券、国企、海关、税务、建筑、司法、工商)。

中国医院的补偿方式,来于政府财政投入和医院自己的收入。就全国而言,财政投入所占比例不大(1991年占县以上医院总收入的10·8%,1996年占7·8%)。医院自己的收入分两部分:一是医疗服务收入,二是药品的批零差价收入。其中,药品的批零差价收入占了60%以上(一些医院多至70~80%;而在国外,一般只占30%以下)。国家规定,医院按批发价格购进药品后,西药可加价15%出售,中药加价25~30%出售,售药收入归医院,并免征流转税和所得税。一般医院将药品销售指标分解到科室,和医生奖金挂钩。

20世纪80年代初,中国有药品生产厂家500家,药品批发企业2000多家。2000年,药品生产厂家增至6000多家,药品批发企业增至16000家。药品销售采取高定价、高折扣、大回扣,有的药品零售价比出厂价高10倍多。许多官员的讲话和官方文件中也都涉及“药价虚高”问题。医药工业生产每年以两位数的速度增长,高于工业总体平均水平速度4~5个百分点。

1978年以后,城市公费医疗和劳动保险医疗费用年均上涨20·8%。1990年代中期以后,职工卫生总费用年增长12~18%,而同期GDP增长7~8%,城镇居民家庭人均可支配收入增长5·1~7·9%,农村居民家庭人均可支配收入增长3·4~2·2%。

90年代初,平均每人次诊疗费9·7元,每人次住院费400多元,到了1998年,分别提高到68·8元和2300多元。1978年全国职工医疗费用为27亿元,1997年为773·7亿元,增28倍(社会兰皮书,2001)。

以加强管理,产生效益为目标,在医疗卫生机构推行的人事制度和分配制度的改革,并没有使医院成为具有自我约束力和自我激励机制的事业法人。相反使医院兼备了两种体制的弊端。

同时,多种经济成分办医,不能改变城市社区卫生服务和农村卫生资源的匮乏,反使更多的资源拥向收益高的医疗保健服务。

与此同时,卫生系统有认为:要变过去的“单纯福利观”为“公益福利观”。卫生事业是公益事业,既然“公众受益”,就要大家掏钱,除政府之外,社会各部门和个人都应合理分担医疗卫生费用;而政府掏钱却要“适应现阶段生产力发展水平” (景厉剑,1998)。于是,预防接种、计划免疫注射和妇幼保健服务、卫生防疫、卫生监督监测、卫生检验、体检和药品审批等都要收取一定的“劳务费”和“成本费”(卫生部、财政部,1983年;国务院,1985)。乡镇卫生院原由县管(县财政出钱),改为县、乡共管,或乡管(由农民交的乡统筹和乡财政出钱)。农村合作医疗的“政策核心“被定位于“量力而行原则”(卫生部、农业部、财政部、国家医药管理总局、全国供销合作总社,1979)。原享有公费医疗或劳动保险医疗的人看病,自己出钱的部分也不断增加。

至20世纪末,据国务院体改办信息中心社会调查系统城镇居民社会心理调查分析报告,居民把“看病住院”作为家庭最担心的事(选项为:分流下岗;子女就业;工资收入;个人名誉;住房改革;住院看病;养老保险)(社会兰皮书,2001)。

1991年,卫生工作基本方针被修改为:预防为主,依靠科技进步,动员全社会参与,中西医并重,为人民健康服务。


20世纪90年代中期以后:转型趋于定型,卫生体制的问题

当国内外相当多的人都认为中国正在日益强盛的时候,中国的社会转型实际上面对着几乎是难以逾越的阻障。由于在20世纪50~70年代采取了遏制城市化,推进工业化的发展方略,今天的中国已呈现出一种由已完成的工业化和已形成的高科技与未完成的——甚至可能是难以再完成的城市化共同形塑的特殊结构关系。9亿农村人,5亿农村劳动力,3亿农村多余劳动力,造成了内需严重不足,劳动力严重过剩。在开放的世界体系中,中国高速增长的产业资本只能向外扩张,而金融资本的过剩则隐含着随时可能暴发的危机(孙立平,2002;蔡昉,1990;温铁军,2003)。

1990年代中期以后,中国社会呈现出明显的结构性变化,被国内外相当多人认为只是转型中的社会现象和问题开始趋于定型化:在城市和沿海经济发达地区进入世界体系的同时,内地农村进一步被边缘化,社会出现断裂,7亿多仍生活在农村的人成了城市所不需要的多余的人,他们不再只是处于底层,而是被甩出局外;社会呈现出明显的两极分化,在经过资源分散和资源重新聚积后,形成了占人口比例极少的总体性精英和由贫困农民、进城谋生的农村人和城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层组成的弱势群体。正是在这种情况下,国家作为整体的公共管理机构的自主性下降,强势群体对公共政策的影响越来越大,腐败和一些党政机关中的部门及具有准政府权能的部门逐利、寻租的现象日益为人们关注(孙立平,2002)。

1990年代末,发生在卫生行政管理机关的变化是:合并卫生法制与监督机构;设立基层卫生与妇幼保健管理部门,负责规划农村卫生、城市社区卫生服务和妇幼卫生,指导初级卫生保健规划的实施;设立疾病控制管理部门,并将原设于卫生部内的全国爱国卫生运动委员会办公室并入这一部门,负责规划和领导传染病等及与公共卫生相关疾病的防治(瞭望周刊编辑部,1998)。

由于机构的精简和定编定员,相当多的有行政权能的卫生机构被从卫生行政管理机关中分离出去,成为即不像政府行政机关那样受行政程序法制约,又不像事业法人那样受民法制约的可以行使“超级权力”的准政府机构。

延续以往的思路,卫生系统认为卫生体系的构建仍应坚持医疗机构以国家、集体举办为主,以其他社会力量和个人举办为补充,并要“切实纠正乱办医”。在这里,“集体”和“社会力量”在现代法律制度中都是些含义不明的概念(相反,在计划经济体制中它的概念倒是十分明确的)。“国家、集体办”,实际上主要是国家办,而按照旧思路“国家办”就是政府办,就是卫生行政管理机关办。于是机构设置、人员编制、财政投入、价格体系等就必须置于卫生行政管理机关的权力之下。公立卫生机构作为非营利性公益事业单位,享受税、费优惠政策,基本建设和人员经费等,由国家负担(中共中央、国务院,1997)。

卫生系统的改革仍是比照企业的改革设计的。但它不如企业改革的设计之处在于它不是从体制上着眼,而只是想从运行机制上学早期的企业改革(即在提出要建立“现代企业制度”之前的企业改革),形成所谓“有激励、有约束、有竞争、有活力”的人事制度和分配制度。在仅仅是以“防止片面追求经济收益而忽视社会效益倾向”为原则的思想指导下:规定完成基本卫生服务后,医疗机构可以开展与业务相关的服务,预防保健机构可以适当开展有偿服务。

由于城乡分治思路的延续,即使是在将“加强农村卫生工作”定为卫生工作的基本方针后,关于卫生体制的规划和医务人员的职务技术标准也是区别城乡设立的。对此,卫生系统的思路是:农村仍寄希望于合作医疗制度,以个人投入为主,集体(用从个人那里收取的提留)扶持,政府适当支持;村民自愿参加。我们不知道当一些村民自愿不参加时,落实国家“人人享有初级保健”,及使农民“获得基本医疗服务”,“防止因病致贫”的目标将怎样实现。

对于作为社会保障组成部分的医疗保健制度的设置和管理,在这一时期从卫生行政管理机关的职责内划出,划归政府机构改革后新组建的劳动与社会保障管理机关。但其基本思路仍为分别城乡,新的城镇社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的医疗保险制度,不但排除了农村人,也排除了没有职业的城里人,它主要适用于城镇单位从业人员(个体劳动者如要参加,须自缴全部费用)。它的设计思路首先针对了“现行职工医疗保健制度的弊端”,希望建立一种“对医患双方都有约束的医疗费用制约机制”;其次是强调“适应现阶段生产力发展水平”,使国家的投入控制在一定的数额内,并减轻企业的社会负担;三是主张“基本医疗保障待遇与个人对社会贡献挂钩”;四是希望使医疗保险具有“发挥互助互济和公平、稳定功能的机制”(景厉剑,1998)。

城乡分治的思路,使医疗保险制度设置不能特别关注中国独有的1亿多“流动人口”——即那些从农村进入城市谋生的人和他们的随行子女的健康问题。这部分人正是在中国联接着城市和农村的人,就现状而言,“流动”已经成为他们的一种生存方式;就发展而言,他们之中的部分就是今后的城市人,而在他们的背后联接着生活在农村的占了中国人口总数的绝大多数的农村人。

1990年代末,党和政府的卫生工作的方针调整为:以农村为重点,预防为主,中西医并重,依靠科技与教育,动员全社会参与,为人民健康服务,为社会主义现代化建设服务。


在SARS流行中思考卫生体制的问题

2003年,SARS在中国流行。回应不灵,在一些地区形成社会整体性的恐慌,部分的、短时间的混乱,使我们考虑到问题不只出在我们面对一个过去不知的、可能会危及生命的传染病,而涉及到了更宽泛的和这个社会的更深层的问题。

SARS防治中暴露出的问题,究竟只是“处理突发公共卫生事件的应急处理机制还不够健全”(曹康泰,2003),还是建立于封闭和市场极度衰微时期的卫生体制不能适应今天中国处于转型之中的社会——一个走向开放和市场经济的社会。如果是前者,按照一种观点所主张的似乎只要建立健全各级疾病预防控制和应急救治机构,赋予卫生行政管理机关以更大的权力、并给予更多的钱、更多的编制,外加对上不隐瞒,指挥统一,人们都自觉遵从指挥、管理,问题就能解决。如果是后者,那么,不从整体上推进社会的改革,重构社会的卫生保健体制,在执政党、政府、医疗卫生机构和民众之间形成新的通力合作的关系,我们就很难在包括SARS流行这样的突发事件面前,尽可能地保护人们的生命、健康、财产,尽可能地减少事件给社会带来的损失和负面影响。

任何社会都会遇有在突发事件或紧急状态下如何应对的问题。但不同的社会、不同的体制和不同的观念,应对突发事件或紧急状态的方式是不一样的。靠什么应急,有没有规则,和依据什么样的规则怎样应急,是有区别的。

从决策和所依据规制的内在结构上看,任何一种政策和法律制度都存在表层的技术处理、中层的结构关系和深层的基础理念三个组成部分。表面上人们会注意到中国具体的法律规定或政策决定在看似政令统一的中国常会因政出多门而相互矛盾,造成这种现象的原因是因为这个社会在结构上的各个组成部分和领域改革有先有后,新旧体制并存。而中国社会的内在的紧张最终源于深层的问题:形成于计划经济时代的行为与思维定式和在走向开放和市场经济过程中形成或接受的规则与观念南辕北辙,致使作为制度体系的基础的中心理念无法形成。

就卫生系统而言,它在中国属于改革相对滞后的部门和领域。它不但在组织结构上基本延续了形成于计划经济时代的体制,在行为、思维方式上延续了形成于计划经济时代的习惯,就是有关“改革”的思路也只停留在1980年代。从20世纪70年代末开始,20多年来,这个社会的一些重要的规则和理念的形成和接受都是经历了长时间的反复争论和较量的,而这些争论和较量大抵发生在卫生领域之外,对卫生系统影响有限。比如说,对包括健康权在内的人权的最终认可,产生于最高决策层关于中国加入两个国际人权盟约的决定;非经法律不得做出对人身自由限制的规定,产生于全国人民代表大会的立法;而对法治原则的认可,对善治的追求;对公共空间重构的重视,对公正、社会正义和弱势群体的关注,等等,都发生在全国人大常委会机关、最高法院、国务院体改委、发展研究中心,计委宏观研究院,及中央党校和中央编译局等立法、司法和宏观决策或宏观政策研究机构,以及人文-社会科学研究领域。只有在艾滋病的防治中的“不歧视”原则是由卫生行政管理机关在国际合作中引入的,但这又因和卫生行政管理机关领导下的卫生系统多年来已成定式的行为、思维模式不一致,至今在实际工作中难以全面落实。

在SARS 防治中暴露出来的卫生系统的问题,并非是今天出现的,它们由来已久:

由于要追求经济收益(卫生行政管理机关要求:不要“片面追求”),中国的医院大多执行不交费不收治的做法,同时,医疗费相对人们的承受能力普遍偏高,造成了SARS流行初期病人被拒治和病人逃跑的现象。这种现象显然对控制SARS传播是不利的;虽然对医院进行了“非营利”和“营利”的分类,但在中国是医院就对经济收益有所追求,只不过是非营利医院的收益不能直接用于投资回报,以至在SARS流行后没有政府可以无需考虑经济因素,只从社会需求出发可以调动的医院;由于产权、政府和法人等概念在卫生系统内都含混不清,甚至连医生在变革后的社会中的身份都不清(是国家干部、医院雇员?还是执业医师;是党用党纪管,政府用行政法管,还是职业组织用协会规章、职业伦理管),以至从来没有从制度上考虑过国家征用医院的补偿,或要求医护人员服从紧急状态的理由、规则;大部分专科医院(如传染病医院)和综合性医院都从属于卫生行政管理机关和改革后都追逐自身利益及卫生行政管理机关只出政策而并不直接对医院利益负责,带来了在是否收治和怎样收治SARS病人上的混乱。

追求经济收益,还派生出一些中国医院特有的或者是非正规的制度。在“有收益就干或者是多干,没有收益就不干或者是少干”的思路下,形成了中国医院的家属陪护(自行护理)制度、特护制度、病人自雇护士或护工进入医院护理制度。这些制度在SARS流行,医院需要隔离的情况下就显现出了问题。医护人员不得不干一些近二、三十年来他们早已不干的事。而过去主要表现在病人与病人之间,或者是病人与家属之间的交叉感染,这次就更多地表现在病人和医、护人员之间。

传染病通过在医院的交叉感染传播和传染病的医源性(包括血源性)传播,在中国的医疗机构中已是长期存在的痼疾。改革滞后的卫生体制的功能只是使门诊、急诊室和住院病房的交叉感染和手术受血、血制品使用感染的情况尽量少为人知,少进入司法审判,少使医院败诉;希望在减少影响的前提下暗中解决。而SARS的流行,则使存在已久、较为隐秘的问题显现了出来。

卫生系统对待法律的态度大致保持了中国社会在1980年代的状态。当时大多数的立法就是给计划经济下的政府管理以法律的形式(对比1981年的《经济合同法》和1999年的《合同法》,就可以看出其中的问题。而变化则发生在1990年代确定市场经济方向以后,特别是1090年代末加入WTO以后,制定于1980年代和1990年代前期的法律开始被大规模地修订,使之符合市场经济和法治社会的要求)。卫生系统至今认为卫生法律应是以“监督管理为主要内容”的法律,主张:“卫生法是实现党和政府卫生政策的工具,是卫生政策的具体化、条文化、定型化、规范化和法律化”(这几“化”正是20世纪50~60年代中国法律界的提法),主张法律是实现国家任务的“有力武器”。这种以法律为工具和武器的主张与法治的原则是相悖的(蔡定剑、王晨光,2001;曹康泰,2003;伍天章等,2001;曹康泰,2003)。

一位就职于全国人大常委会办公厅的法律专家曾提出中国立法方面的问题在很长一个时期表现为不是作为国家最高权力机关的全国人民代表大会立法,而是政府行政机关立法,全国人民代表大会认可;不是全国人民代表大会代表人民立法授权并监督行政机关实施政府职务行为,而是行政机关自己立法扩权,立法吓人(蔡定剑,1997)。

在SARS流行中,卫生系统不断地引证《传染病防治法》,以之为其权力的渊源。但恰恰是从《传染病防治法》和具有组织法性质的国务院卫生部职责规定中可以看到卫生行政管理机关的严重失职。因为早在1989年《传染病防治法》即明确规定:“各级政府卫生行政部门对传染病防治工作实施统一监督管理”。1998年全国人民代表大会通过的国务院机构改革方案下的卫生部职责即包括:“对重大突发事件、病情实施紧急处置,防止和控制疫情、疾病的发生、蔓延”。此前,1997年中共中央和国务院《关于卫生改革与发展的决定》中也有类似的提法(原文为:“增强对突发性事件引发的伤病、疾病暴发流行的应急能力。重视对境内外传染病发生和传播动向的监测”)。而卫生行政管理机关既没有负责任地执行这些规定,也从不对照这些规定来检讨自己的失职。

从法律上看,比这更为严重的是1997年修订的《中华人民共和国刑法》的规定。《中华人民共和国刑法》第四百零九条规定:“从事传染病防治工作的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任,导致传染病传播或者流行,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役”。到现在为止,在中国,还没有政府官员因这一法律的规定而面对刑事审判。

卫生行政管理机关只是引述法律阐释自己的权力。在今天看来,在《立法法》制定前十年制定的《传染病防治法》是存在一定问题的。这些问题主要表现在它违背了法治的原则,忽视人的权利,过分地赋予卫生行政管理机关,甚至是非政府机构的卫生部门以不受制约的权力。而卫生行政管理机关在SARS流行中所希望的正是继续扩大这些他们本不应有的不受制约的权力。

新的《突发公共卫生事件应急条例》以行政法规赋予了卫生行政管理机关和非政府机构的卫生部门以超过警察机关的不受制约的和不承担责任的权力。

条例的第四十四条规定:“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合;拒绝配合的,由公安机关依法协助强制执行”。

对比一下警察机关在采取强制措施(而不是处罚)时的规定:

第一,警察机关自己在执行拘传、监视居住、拘留等强制措施时,须符合法定条件,经过县市级公安机关负责人批准;警察机关在执行逮埔这一强制措施时,须经检察院批准或法院决定。

第二,上述强制措施都是有法定期限的。

第三,警察机关办案错误,给公民或法人造成损失的,依据《国家赔偿法》应予以赔偿。

第四,警察违法滥用职权,非法拘禁的,给予行政处分,构成犯罪的,追究刑事责任。

对比司法机关在刑事、民事审判中采取强制措施时的规定:第一,司法机关在刑事审判中决定逮捕,在民事审判中决定实行拘传、罚款或者拘留时,须经本机关领导批准。

第二,不服民事审判强制措施的,可向上级法院申请复议。

第三,司法机关办案错误,给公民或法人造成损失的,依据《国家赔偿法》应予以赔偿。

第四,法官办案错误,追究责任,给予处分,枉法裁判构成犯罪的,追究刑事责任。

对比一般行政机关在做出行政决定(不只是行政处罚)时的规定:

第一,由行政机关中法定的有权机构做出,即使是由级别最低的办事员做出,也必须依据法定的程序,一般应制作要式文书(包括表格),并说明理由和告知权利。

第二,不服决定的可以申请行政复议,并可以提起行政诉讼。

第三,行政机关的行政行为错误,给公民或法人造成损失的,依据《国家赔偿法》应予以赔偿。

第四,公务员职务行为错误,追究责任,给予处分,滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的,追究刑事责任。

通过以上对比,我们可以看到,不管是警察机关、一般行政机关,还是司法机关,凡做出决定,都需要有严格的程序;考虑到人是会犯错误的,都有行政的或者是司法的救济措施;考虑到国家机关的错误可能会造成公民或法人的损失,都设有国家赔偿的制度;考虑到在相当多情况下担任公职的人凭借职权(无论是过失还是故意)给公民或法人造成不应有损失时,担任公职的人个人也应承担责任,都有在此种情况下,追究个人责任,给予处分,或追究刑事责任的规定。而在《突发公共卫生事件应急条例》中,规定对传染病病人、疑似病人和传染病病人密切接触者的人身自由限制的决定,不但可以由“卫生行政主管部门”做出,还可以由含义不清的“有关部门”做出。而公安机关只是无条件地“依法协助强制执行”。“依法”在这里如果是依本条例的话,则此二字无意义。如果是依别法的话,不知依何法?另外,第一,即使是决定仅由“卫生行政主管部门”做出,条例没有规定哪一级“卫生行政主管部门”的什么人有权做出,没有规定做出决定的法律程序。第二,“卫生行政主管部门”做出决定的权力是不受制约的,一旦决定错误,无法通过法定程序予以纠正。在现代社会法治国家中,不但警察机关和一般行政机关的决定,相对人可以申请复议,可以提起行政诉讼;就是具有最高权威的司法机关,除终审法院的裁判外,决定可以申请复议,裁定可以申请复议或者提起上诉,判决可以提起上诉。就是对已生效的判决,仍可依审判监督程序申请再审。此外,检察机关也可以提起抗诉。第三,国家机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民的人身权和公民、法人及其他组织的财产权,依据《国家赔偿法》应予以赔偿。但条例对此未做规定,且“卫生行政主管部门”做出决定,“公安机关依法协助强制执行”,出了错,谁是赔偿义务机关呢?如果是“卫生行政主管部门”之外的“有关机构”做出的错误决定,“有关机构”的权力来于条例的规定而非来自“卫生行政主管部门”的授权,而有关部门又可能不是国家行政机关,那么,是否就应不赔偿呢?第四,按照条例“卫生行政主管部门”、“有关部门”做出错误决定,给公民、法人及其他组织造成损失的,“卫生行政主管部门”的负责人和直接责任人,以及“有关部门”的不知什么人,可以不负责任,不受追究。

在法治社会,“没有程序就没有立法”,《中华人民共和国立法法》是在1999年制定的。1989年制定的《传染病防治法》虽然规定了对甲类传染病和部分乙类传染病的隔离措施,但在《立法法》制定后本应依据《立法法》中关于限制人身自由的规定应由法律规定的精神重新审定。而就是《传染病防治法》也仅规定“对甲类传染病病人和病源携带者,乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人予以隔离治疗。……拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施”。对除艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人以外的乙类、丙类传染病病人以及疑似病人及和病人有密切接触的人都不能实施限制人身自由的隔离和由公安机关协助强制隔离。现在条例借《传染病防治法》的旧规定,违反《立法法》,不但以行政法规做出对人身自由限制的规定,并且将《传染病防治法》中隔离和公安机关协助强制隔离的适用范围扩大至不分类别的传染病病人、疑似病人及和病人有密切接触的人;将《传染病防止法》中的“可以”由公安部门协助采取强制隔离治疗措施,变为无条件地“由公安机关依法协助强制执行”。

在SARS流行中,卫生系统以医学科学的高度专业化、技术化的外在形式,包裹旧体制的需求和部门的利益,影响高层决策,为卫生行政管理机关和卫生系统的准政府机构要权,要钱,要编制。2003年中国SARS防治中的动员和行动方式都是沿袭计划经济时期总体性动员和行动的方式的,由卫生系统提出的一些立法和政策建议,带有明显的不给公众参与预留空间,架空人大,立法对下,强调服从,严以惩处的倾向。其中所采取的提倡举报,不设行政复议、行政诉讼规定等,对今后中国“实施宪政,厉行法治”可能形成的负面影响,是足以令人忧虑的。

《传染病防治法》在1989年设立了“疫情的报告和公布”制度,但这丝毫也解决不了14年后SARS在中国流行时的统计数字不完整、信息传递不通畅和公众不知情的问题。条例对“报告与信息发布”再次做了规定,但除了更加详细和严厉外,思路并没有改变。

设立疫情报告和公布制度的目的究竟是为什么?是为了使政府了解,还是同时也是为了使公众了解。使公众了解的目的是什么,是只是使公众知道,还是为了使公众在知道的前提下,有可能做出自己的回应和选择,以至是对决策的参与和对政府的监督。

在法治社会中,公众对诸如SARS流行的数字和卫生行政管理机关的工作均有知情权。公民不但有权要求卫生行政管理机关如实、准确、及时地公布数字,并且应有权利要求查阅反映卫生行政管理机关工作的档案,有权利要求卫生行政管理机关就自己的工作做出解释,或者是通过自己选出的代表这样去做。

中国涉及传染病数字的调查与发布,受两个部门控制。一个是统计局,一个是卫生行政管理机关。而卫生行政管理机关的思路是“新闻报道要从严掌握,归口卫生部审查。严格把关,以免造成不良影响和不必要的恐慌”(卫生部《关于加强艾滋病疫情管理的通知》,1986年)。卫生行政管理机关的习惯做法在下列事实中可以得到印证:1989年,当卫生行政管理机关在经防疫站检测确定云南省静脉注射吸毒者中已有人感染艾滋病毒,并认为感染者“已超过千例”时,决定依据“《传染病防治法》第二十三条‘国务院卫生行政部门应当及时如实公布疫情’的规定”,决定:“对疫情要逐步公开”,确定当时“对外宣传口径为‘云南部分边境地区发现数十例静脉吸毒者已感染艾滋病病毒’”,其它,待“各项预防控制措施”“开展和落实”后,再“逐步如实对社会公开”。(卫生部《关于云南省艾滋病疫情及控制措施的报告》,1989年)。

另外,除了统计局和卫生行政管理机关,其他社会组织及个人,可以不可以调查和发布信息呢?比如说研究机构和研究者个人。这次条例将“科学研究机构”置于“统一指挥”之下,要求“相互配合,协作,集中力量开展相关的科学研究工作”。如果是卫生行政管理机构自己的“科学研究机构”或是政府机关自设的政策或专业研究机构,这样规定尚可。如果是其他的大学或科学研究机构呢?能不能自主地、相对独立地开展自己的研究呢?研究中,允许不允许做调查呢?调查的结果允许不允许发布呢?如果调查的结果不能发布,研究者能不能就自己的研究和主张向社会发表意见呢?那么,传媒又可不可以自主地面向社会发布信息和发表言论呢?一般民众又可不可以传递信息和发表言论呢?在今天的SARS流行中和在过去的AIDS问题上,蒋彦永和高耀洁两位医生的情况尤引人思考。统计法有对调查和数据发布的限制,条例第五十二条有对“散布谣言”行为追惩的规定。这些,导致包括研究者在内的公众只能被动员,而很难主动参与;也使得政府发布的信息和政府的行动少了制约。

一种主张认为:在法治国家中,善良公民的座右铭是:对来自法律和政府的规定,“严格地服从,自由地批评”。而搞得不好,在我们这里,会表现出人们对来自国家权力系统的规定,“积极地规避;极力地颂扬”。

SARS的流行还显现出我们的社会保障、卫生体制及与中央、地方关系相关联的问题。无论是改革前的公费医疗制度、劳动保险医疗制度,还是改革后的城镇职工基本医疗保险制度,在中国总人口中的覆盖率都是有限的(至1994年,原公费医疗和劳动保险医疗制度覆盖人口占当时全国总人口的19·3%;至2001年9月,新城镇职工基本医疗保险制度覆盖5676万人,占当时全国总人口的4·5%)。同时,各级政府的卫生行政管理机关对医疗卫生机构一直实行分级负责、分级管理的体制;在改革后的医疗保险基金中,政府所承担的有限的部分,实行着中央出政策,地方出资金的做法。这次条例规定的突发事件应急工作除边远贫困地区由国家财政给予支持外,其他仍主要靠地方财政。中国自20世纪50~60年代现体制建立后,中央和地方的关系经多次调整。20世纪80年代,中央、地方财政“分灶吃饭”,后,致中央财政收入占全国财政收入的比重日低,于是,在1990年代,又按税种重新划分中央与地方的收入,“国税”、“地税”分设,用以增加中央财政收入,增强“国家能力”。但问题仍不能说解决得很好。与此同时,城乡之间和地区之间的收入差距也日益加大,农村人和城市人的人均收入和富省和穷省之间的人均国民国民生产总值相差可达数倍。虽然中央另有专设扶贫款项,但对相当多的低收入人群,特别是生活在农村的人,特别是生活在农村的贫困人口,他们的最低限度的最基本的医疗卫生费用开支,仍缺乏制度性的保障。

健康是人的基本需求,对相对贫困者尤为重要。要使人健康,需要一定的资金支撑,在中央和地方政府的事权划分上,中央应在此方面承担更多的责任。

在分析SARS流行可能造成的经济损失和社会影响时,特别要注意SARS流行正值中国体制改革和社会转型之时。在这种情况下,一些人、事会处于新、旧体制交错中的行政管理和社会统计的视野之外。在一般情况下,虽然行政管理机关和研究者都说不清社会的“这一部分”的情状,甚至有时会忽略他们的存在,但他们实际上是这个社会的结构和运行的部分。一旦如SARS这样的突发事件发生,社会因需要隔离而突然进入停滞状态时,问题就会显现出来:一些人立即无法生存;一些完全靠市场调节而政府少储备的物资立即紧缺;水、电、气的供应和交通通讯一旦发生问题会造成比平日更大的麻烦;一些全靠独生子女照顾的老人会因隔离而无法得到照料;一些患SARS之外其他病的人可能会因SARS而无法就诊耽误救治;一些企业会严重亏损甚至破产;社会治安可能要进入一种紧急状态。当中国已从封闭走向开放,从计划经济走向市场经济,从整齐划一走向多元一体时,中国也就从一个低风险的社会转向了一个高风险的社会,一切规划和管理,一切政策研究,都要面对这个转变的过程,都要注意到在旧的体制和规则已经逐渐失灵,新的体制和规则尚须时日建立之前,社会要有一种过渡性的应变机制和规则。这种过渡性的应变机制和规则要有利于社会的转型和发展,而不是把那些旧体制下的动员方式和管理办法再用法律的形式肯定下来,给今后的发展设置新的阻障。

SARS流行中还有一个问题,就是对“科学”的过分强调。强调“科学”本不是坏事,但“科学”并不能解决一切问题,——尤其是所强调的“科学”主要是技术,主要是相对“不科学”的“科学”。

我们应该特别注意“科学与技术”——特别是“技术”,或是打着“科学”名号的“技术”,实际具有的“双韧剑”的品性。它们并不是一般的总是对人类发展有好处的。我们应该特别注意和“科学与技术”对应的还有“人文”与“伦理”,它对我们同样重要。它们对我们的重要并不次于“科学与技术”。在政策选择、法律制定、制度设立时,首先需要的是有一种价值选择及人文关怀。重人还是重物,绝对为己还是推己及人,要求别人都遵从自己的价值和标准还是崇尚多样、尊重多元,这些,都关系到设立什么样的制度,采用什么样的政策,制定什么样的法律。

在SARS流行中,有一种说法说SARS是“可防可治”的,以此来教育人们不要恐慌。这并不错。但如果SARS是不可防不可治的,难道作为人就应该恐慌?如果一个人必死无疑,这个人在死前就可以胡作非为了吗?人之为人,要有伦理的重负,要有信念。这些,不是靠“科学与技术”所能解决的。

战胜SARS,除了“科学与技术”外,还需要有“制度”,还需要有人与人之间的信任与关怀,而这后二者正是在我们这个社会中应特别强调的:我们需要良好的制度,需要法治与善治;我们需要在社会转型之中重建信任,我们需要人与人之间的关爱。它们的作用一点也不比“科学与技术”差。


政策性建议;进一步的思考

卫生体制的改革的目标不能仅仅是为了“抑制医药费用的过快增长,减轻社会负担”(社会兰皮书,2001)。而应以认可和保护人的健康权为第一要义。

一个社会要使人能凭借自己的努力去提高生活质量,前提是要使人能接受进入社会主流生存所须的最低限度的教育和保有身体和精神的健康。要使尽可能多的人做到这一点,——特别是要使些那些处于贫困或者是不利状态下的人也有可能做到这一点,国家就有责任设立义务教育制度和包括医疗保健在内的社会保障制度。

联合国《经济、社会、文化权利盟约》关于健康权的规定为:要求缔约各国承认“人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”。并通过采取行动,一,减低死胎率和婴儿死亡率,和使儿童得到健康的发育;二,改善环境卫生和工业卫生的各个方面;三,预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病;四,创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件,以实现人的前述权利。此外,这一国际盟约还规定了人人有“享受社会保障,包括社会保险”的权利。中国在1997年签署了这一盟约。2001年,全国人民代表大会常务委员会批准了这一盟约。

要实现中国的承诺,我们应该建立对国民普遍适用的最低限度的包括医疗保健在内的社会保障。费用应由中央财政承担。如果国家财政没有能力负担所有中国人的最基本的医疗保健费用,那么就应该负担收入在纳税标准之下的人及由他所供养的家庭成员的医疗保健费用。如果国家财政没有能力负担这部分人的最基本的医疗保健费用,就应该确定更低的标准,由国家财政负担这些收入更低的人及由他所供养的家庭成员的医疗保健费用。

在市场经济使人们有可能凭借自己的能力取得更多的收入和占有更多的财富的同时,社会保障制度的原则要求平等地对待每一个人,并实行向弱势人群倾斜的政策。籍此,以实现社会公正,维护社会正义。

应该改变卫生行政管理机关现在的名为管医院和其他卫生保健机构,实为办医院和其他卫生保健机构的做法。由国家出资举办的医院及卫生保健机构只能从事基本医疗服务,不能从事任何有偿服务。非营利医院应由财政出钱,由卫生行政管理机关出标准、规则并负责监察,面向社会招标,由具有执业医师资格的人或由具有执业医师资格的人的组合中的中标者去办。执业医师由医师协会管理。

我们应当注意到在改革之中中国社会的结构已经开始了变化,与政府空间对应的市场空间已初步形成;私人空间的边界正走向清晰;公共空间有望出现。卫生行政管理机关作为政府的组成部分要精简机构,转变职能,不能走把原来的政府机构变为准政府机构,或者是把原来政府机关的职能交给由政府办的从属于政府的事业单位或政府办的非政府组织去行使的路。因为这两种办法都不能在实际上减少财政的开支、减少国家的编制,和减少政府的实际负担。

而从另一方面看,政府的职能、机构、编制、经费在经充分论证、确定之后,也不宜轻易更改。如果哪个部门、哪个领域出了事,就可以因事增人,因事增钱,政府的机构改革将劳而无功。1998年、2001年,就有过这种倾向,这次SARS之后,一定要引以为戒。

卫生工作,包括突发公共卫生事件的应急工作,必须在法治的原则之下进行。法治的基本原则是认可和保护个人的权利、限制国家的权力和遵守法定的程序。在法治之下的政府是有限政府,它必须在公民选出的立法机关的授权之下工作。“依法行政”首先是“依”代表人民的立法机关所立之“法”,而不是行政机关自立之法,否则,“违法无效”就成了只是要求行政机关自己订规则自己遵守,而不是人民代表制定法律要求行政机关遵守了。

法治在品性上还包含了公众的参与。从政治学的角度讲也就是推崇“善治”。善治使政府在困难时不再是孤立无援,使社会在多元一体的结构下有形成共识和合作的可能。1999年,哥本哈根社会发展首脑会议将参与列为良好管理的基本形式和发展的基本指标。在发展中应当建立公众参与机制,使每一个人都能从公共当局那里获得有关的资料,包括预示危险的和可能与自己的生活和活动以及自己感兴趣的问题相关的资料,并使其有机会参与决策过程,以及能有效地运用司法和行政程序,包括补偿和补救程序(丁元竹等,2001)。

关于善治的理论告诉我们善治被认为至少包含如下要素:一,国民的安全得到保障,法律得到尊重,特别是这一切都须通过司法独立,亦即法治来实现;二,公共机构正确而公正地管理公共开支,亦即进行有效的行政管理;三,政治领导人对其行为向人民负责,亦即实行职责和责任制;四,信息灵通,便于全体公民了解情况,亦即政治透明性(俞可平,2000)。

另一种关于人类发展概念同样引发我们的关注:人类发展是指人们可以依靠自己的意志自由地发挥聪明才智,因此,它不仅要求人们能够过上健康长寿的生活,能够充分接受教育,同时还要求社会能够向他们提供足够的空间,使其能充分参与社会、经济和政治生活。人类发展的这种参与特性,将人们所被赋予的权利作为最基本的价值。

人类发展概念中最重要的一点是:让人们参与对其自身生活产生影响的决策。而同样影响人类发展的,是政府在收入分配、医疗保健与教育、男女平等、民族和环境保护等方面的政策(联合国开发署,1997)。

最后,我们注意到,SARS流行是突发事件,我们不能临事即乱。作为中国执政党的中国共产党在它经历了近半个世纪的执政之后,在1997年,在它的十五大上提出了“法治”,此后,又在2002年,在它的十六大上提出了“政治文明建设“。其实,这些,正是中国在今天的条件下,解决发展和对应像SARS这样的突发事件的根本。


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及:

中国法律和文件



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