虞崇胜 何路社:探讨与完善中国特色的决策、执行和监督分权模式

——从上下位分权的视角
选择字号:   本文共阅读 7420 次 更新时间:2023-05-03 16:34

进入专题: 决策   执行   监督   分权模式   上下位分权  

虞崇胜 (进入专栏)   何路社  

 

摘要:中国特色社会主义制度的决策、执行和监督分权模式,内在地蕴含着上下位结构性分权逻辑关系。决策权是纯上位权,执行权是纯下位权,而专门性监督权具有双重性,其相对于执行权属于上位权,相对决策权则是下位权。当下,基于这一基础上的分权模式研究尚未引起学界重视。在通过从这一理论维度出发的一系列讨论基础上,对进一步完善决策、执行和监督分权模式,提出各级党委和人大常委两种上位权实行合署办公的建议。并对这项建议的条件成熟性、现实合理性以及预期政治效益进行了分析和评价。

关键词:决策 执行 监督 分权模式 上下位分权

 

分权在政治领域历来是重大议题,但其不仅要考虑能否对公共权力实施有效制约达到廉政,也同时更需要关注能否保证公共权力的运行效率促成勤政。因为其甚至直接决定着一个政治体的兴衰,深刻地影响着一个国家的命运;所以,需要高度重视且审慎行之。目前,这方面不管是在实践的层面还是在制度建设的层面,我们都取得了极为显著的成果,并仍然需要根据新时代的社会主义现代化目标继续进行制度完善与调适,以回应制度所肩负的时代需求。

一、决策、执行和监督分权模式的确立及既往研究

改革开放以来,随着反腐败斗争的不断深入推进,我们党努力寻求建立一种与中国政治相匹配的分权模式,逐步探索出了具有中国特色的权力配置体系。2002年党的十六大报告针对政府机构改革问题首次使用了“决策、执行、监督”的说法。其后,党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”;党的十八大报告在此基础上提出要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”;党的十九大报告则更进一步对决策权、执行权与监督权的运行予以明确要求,提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。

与此同时,国内大量学者从不同角度开创了各种研究。这些研究主要集中在三个方面:一是将决策权、执行权、监督权的三分理解为行政分权,专指行政体制内的权力划分,讨论在行政体制内如何合理配置制约与协调机制以建设廉能政府(竺乾威,2014;王浦劬,2015;薛刚凌,2021)。行政三分的相关研究多以深圳的大部门制改革为实践案例(唐亚林等,2014)。二是分别以决策权、执行权、监督权为研究对象,对决策结构与过程(周光辉,2011)、执行效率与效果(麻宝斌、仇赟,2009)以及监督方式与路径(何增科,2011)等展开研究。三是对其实践意义的阐释和推进路径的研究,如唐亚林(2015)认为决策权、执行权、监督权相互制约构成了中国特色的功能性制约模式。此外,特别是陈国权等将中国共产党提出并持续探索的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制称为“中国特色的功能性分权”。指出中国功能性分权的实践显然超越了行政三分的范畴,逐渐在执政党内部、国家体系内部以及党与国家体系之间展开。[1] 陈明辉强调我国国家权力配置是在人民代表大会制之下进行权力分工,而属性论、职能论和过程论是权力分工的三种基本方式,与西方国家的属性论权力三分法相比,我国国家机构之间的权力分工综合使用了这三种权力分工方式。[2]张国军、程同顺则将十九大后党和国家机构改革的权力配置方案概括为“党政统筹”,即把党和国家政权诸系统纳入党全面领导的整体格局,统一职能配置、人事配备和机构设置,形成党总揽全局、协调各方的领导体系,进而理顺权力运行逻辑和权责关系。[3]

然而,值得注意的是党的二十大报告中没有继续提决策权、执行权、监督权三权分权,这从某种意义上预示着这一分权模式还有不周全之处,需要有待于进一步改进完善。如上述研究中即存在一个共同问题,就是均未注意到决策、执行和监督三者之间的上下位权关系:实际上决策、执行和监督三者之间的关系并非平行的,而是内在地蕴含着上下位结构性分权逻辑关系。[4] 当下,基于这一逻辑的分权模式研究尚未引起学界重视,本文即就这一视角,对中国特色社会主义制度的决策、执行和监督分权模式进一步探讨与完善。

二、决策、执行和监督三者之间的上下位权关系

承前所述,在权力制约上我们提出中国特色社会主义权力分权模式,与西方国家资本主义三权分立和多党竞争执政制的平行对等性分权模式不同,是一种非平行对等性的分权模式。对这种非平行对等性的分权模式,类比法学概念中的上位法与下位法,我们引入上位权与下位权的政治学概念,从权力职能划分的视域,称之为一种上位权(宏观领导——立法、决策、人事、监督等,下同)与下位权(具体执行,下同)两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度。即上、下位权之间,上位权对下位权负有领导与监督的责任;反之,下位权对上位权负责,接受其领导与监督。上位权属于宏观性质的权力,被下位权间隔不直接接触具体事务和具体利益。下位权正好相反,它是涉及具体事务、具体利益和具体责任的权力。在权力来源上,无论上位权或下位权,都既可以是选任,也可以是委任或考任、聘任等。但主权在民,权为民所赋,这是社会主义民主天经地义的原则。所以,由选举产生权力的选任属于原生性,源流合法性具有上位性;而由权力产生权力的委任属于次生性,源流合法性具有下位性。按照上述定义,上位权与下位权计有四种类型:(1)上位性上位权,从权力职能划分上属于宏观领导和在权力来源上属于选任。(2)上位性下位权,从权力职能划分上属于具体执行和在权力来源上属于选任。(3)下位性上位权,从权力职能划分上属于宏观领导和在权力来源上属于委任或考任、聘任等。(4)下位性下位权,从权力职能划分上属于具体执行和在权力来源上属于委任或考任、聘任等。上位权与下位权和上位性与下位性之间,类似生物基因遗传表达的显隐性现象,权力上位者呈强势显性,权力下位者呈弱势隐性。所以,在政治现实中,前三种类型都表达为政务官类公务员,只有第四种类型表达为业务官类公务员。

我们以为这种上下位分权视角,比陈国权先生提出的功能性分权理论,更能有效地解释中国权力运行的现实,从而在政治实践上也更具指导价值。其实,功能性分权与西方政治性分权大同小异,没有抓住中国特色社会主义分权制度的实质。首先,对功能性分权与政治性分权的区分,带有十分明显的主观人为成份,而非真正客观实际的。比如“功能性分权是积极权力观的产物,背后隐含着权力性善的假设,强调在决策权、执行权、监督权分离的基础上通过加强三权之间的协调沟通,从而长效地完成复杂的公共事务;三权之间制约机制的建立是为了防止权力专断和滥用,以保证决策科学、执行坚决、监督有力的实现。政治性分权是消极权力观的产物,背后隐含着权力性恶的假设。强调在立法权、行政权与司法权之间形成相互制衡的权力关系。从本质上来讲,消极权力观是对公权力持冷漠和怀疑态度的自由主义价值观的体现。”其实,事在人为,所谓的功能性分权或政治性分权,都可以与积极权力观或消极权力观组合搭配。难道西方三权分立就不可以协调沟通了吗?只有决策权、执行权和监督权才可以协调沟通吗?何况对协调沟通也要一分为二,有时候所谓的“协调沟通”可以共谋私利,其可能削弱甚至背叛分权本来的权力制约目的,这点特别需要注意避免。立法权某种意义上不等于决策权吗?不过是决策权的外延比立法权更广而已。以此类推,执行权、监督权也如此。其次,对过程性分权与组织性分权的区分,陈国权先生这么讲到:“总体而言,功能性分权是一种基于权力过程的分权,具有相对性,强调特定权力环节的特定关系,而非固定的或绝对意义的权力关系。”可同样的是,不先立法怎么行政(执法)?不先执法怎么司法?这种政治性分权不同样是过程性分权吗?实事求是地讲,我国政治现实中同样存在立法、行政和司法的三权划分。党委、人大立法,政府行政,法院检察院司法。而且,立法、行政和司法,其实分别属于决策、执行和监督,只不过是外延窄点而已。但是,在我国这种分权不是平行的,党委人大是上位性的权力,政府和法院检察院是下位性的权力,接受党委人大的领导与监督。再次,陈国权先生认为:“在我国,中国共产党领导一切,在中国共产党的统一领导下国家权力具有高度的一统性。但国家治理的复杂性又必然要求政治分工,政治分工则需要通过权力的分离予以实现,在分离的权力之间建立制约关系可以防止权力滥用专断,建立协调关系可以保障权力运行效率。于是,在政治分工基础上的功能性分权就成为了中国公权力体制的选择,体现为党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。我国建构的功能性分权体系从属于集中的国家权力,即在中国共产党的统一领导下进行治理权力的分离。”这些表述不就也隐含着和本质是建立在党的领导是一种上位权的逻辑前提基础上。

此外,从权力制约系统逻辑的视角讨论:权力制约(马)包括三条基本路经:分权(白马)、监督(黄马)和竞争(黑马)。制约是一级概念,分权、监督与竞争是二级概念。狭义的制约仅指分权与监督,分权具有内部性,是内部性制约;监督具有外部性,是外部性制约。我们能够说监督是一种制约,但显然不能够说制约是一种监督。将制约与监督并列是目前学界的一个普遍误区。功能性分权理论即将制约(马)与监督(黄马)并列,认为中国目前的权力运行是弱制约强监督,但通观其所述,实际上描述的应该是弱分权強监督。[5]而且,中国目前的权力运行还同样更是弱竞争强监督。何以如此?其根源是我国的权力运行过度强调集权,而监督正是保证集权效率的必要有效手段。综上所述,因此,其需要将权力分析置于更为基础的党政上下位分权模式之中。

中国国家治理体系存在着两大权力系统:一为中共各级党委执政党权力系统,一为以国家各级人大为中心的国家权力系统。在这种党国分工交互并存的背景下,国家治理结构表现为党委和人大两大系统的复合性,在国家层面,二者分别是“最高政治领导力量”和“最高国家权力机关”。在我国,党和国家呈有机整体关系:“党”与“国家”不是分立的权力形态,而是同属于一个治理结构(刘杰,2011),在当代中国的治理实践中,只有认可中国共产党作为公权力的要素,才能构成一个完全的公权力概念(景跃进,2019),执政的中国共产党和国家体系并非独自运行、各成一系,而是形成了党政统筹协同的治理结构,这一结构既具有政治的权威性和开拓性,又具有行政的规范性和科层性(王浦劬、汤彬,2019)。 总之,在中国党的领导与国家权力有机地相联系,中国共产党与国家机关统合形成一种广义的“党和国家”权力系统,党与国家在权力结构配置与权力运行过程中进行统一的权责分工,将国家治理的整体任务于政党与国家的组织机构之间进行上下位权责划分。

但需要注意的是,中国共产党对国家政权的宏观领导和监督性的控制权,是一种具有绝对优势地位的上位权,两者之间表现为非平行对等性的分权。这里追溯一下其的历史源头:俄国“十月革命”一声炮响,给中国送来了马克思主义。中共以俄为师,首先建立了布尔什维克化的政党组织,之后建立人民军队,通过武装斗夺取政权建立中华人民共和国。即先建党后建军再建国,从权力历史来源上讲,党权力组织机构自然是上位权,军队权力组织机构与国家权力组织机构则是下位权,始终坚持党对军队的绝对领导和对国家的全面领导。党主要掌管国家或地方的大政方针政策,处于领导和决策地位;政府军队则主要负责这些大政方针政策的贯彻落实及保障,处于实施和执行地位,二者构成一种领导与被领导关系。这正好印证着美国政治学家古德诺《政治与行政》一书中提出的政治、行政二分法的合理性:政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。前者是政党的功能,后者是政府的功能。即党在政治、思想和组织等领域进行领导,政府则负责政策的执行与社会经济具体事务的管理。

由于中共党委和人大常委会是议行合一的权力机构,其可谓“大决策”,因为除了掌握决策外,还负有领导与监督决策贯彻落实的职责,具有上位性。其实国家层面将来可以考虑不设国家主席,代之以全国人大常委会委员长为国家元首,正好使宪法规定的全国人大常委会是国家的最高权力机构名符其实。党的总书记和全国人大常委会委员长一肩挑,其与国务院总理之间关系,某种意义上可以比照法国、俄罗斯总统与总理的关系。相对而言,一府一委两院则是单一性的专门执行或监督,可谓“小执行”和“小监督”,具有下位性。党委人大上位决策权(领导与监督),在理论逻辑上具有強势(宏观抽象、权力无形),但在实践逻辑上却处于弱势(虚权务虚)。反之,政府法院纪委监委下位执行监督权,在理论逻辑上具有弱势(微观具体、权力有形),但在实践逻辑上却处于強势(实权务实)。同理,相对上下位性的监督与执行权,也可依此类推。这样,决策执行监督三权之间可以达成一种平衡,既相互之间制约,又不影响相互之间协调。并且不会错位,削弱党的全面领导功能。而西方国家的立法、行政和司法三权分立,政治现实中其实三者也并不真正平衡,而往往总是行政权不断扩张独大,上下位权倒挂,造成许多政治乱象。不仅三权之间群龙无首,各行其是,上位性立法权无法统一领导;而且议行背离,下位性行政权喧宾夺主。西方国家美法的总统、英日的首相、德意的总理等所代表的政府行政权,相对议会立法权政治实践中都表现出一种强势,居于国家权力的核心。

决策权是纯上位权,执行权是纯下位权,而专门性监督权具有双重性,其相对于执行权属上位权,相对决策权则是下位权。具体而言,横向权力架构中,党委人大掌握统一的领导和监督权,一府一委两院负责执行决策和专门性监督;党委人大为纯上位权,政府为纯下位权,纪监委法院检察院则具有双重性。监督包括一类是业务监督权,是一种对公共事务执行效率及效果的监督,通常由决策权行使,其形式主要有绩效考评、汇报报告制度等;另一类是廉政司法监督权,是一种对公权力运行过程及结果是否违纪违法的监督,通常由特定的监督权行使,如纪监委、法院、检察院根据相关法律法规纪律进行廉政司法监督来实现。上位权监督是积极监督——人事上奖勤罚懒,专门性监督权是消极监督——人事上惩治违法乱纪。纪监委相对政府法院检察院是上位权,相对党委人大则是下位权。同样,法院相对政府是上位权,相对党委人大则是下位权;检察院相对法院是上位权,相对党委人大则是下位权。为了使各种监督集中统一高效,现设的检察院和审计部门将来也可以考虑合并到纪监委。

上下位分权包括横向上下位分权与纵向上下位权分权,其具有嵌套性与相对性。从系统论的视阈讨论,政党、国家和社会是一个周延的一级系统。其中,国家又包括议会(立法——决策)、政府(行政——执行)和法院(司法——监督)三部分,是一个周延的二级子系统。

“党和国家”权力机关及政府之间的上下位性:“党和国家”权力机关具有政治性,负有宏观领导国家治理的责任,不直接临民接触具体利益,属于上位权性质。因此其处于超脱位置,既有利于避免腐败,又能更好地集中精力领导和监督下位权政府执行决策。而政府则具有行政性,负有微观具体执行国家治理任务的责任,直接临民接触各种具体利益,属于下位权性质。

以党委为核心的政党系统权力机构的上下位权性:党委和其常设机构常委会是上位权,负责进行决策和领导监督决策的贯彻落实;党委机关内设职能机构,包括办公室、政法委、组织部、宣传部、统战部,以及单设的纪律检查委员会,这些机构都相对是属于下位权,前者负责贯彻落实党委决策,后者则是专门在人事上监督和保障决策的贯彻落实。上级党委相对下级党委是上位权,反之亦然。

以人大为核心的国家系统权力机构的上下位权性:人大及其常设机构人大常委会是上位权,负责进行立法和领导监督法律的贯彻落实;政府和法院,以及检察院和监察委员会,这些机构都相对是属于下位权,前者负责行政执法与司法,后者则是专门负责监督的机构。就立法与决策和法律与政策而言,立法与法律是一种狭义的决策与政策,立法是法律化的决策,法律是立法性的政策。上级人大相对下级人大是上位权,反之亦然。

政府行政执行系统权力机构的上下位性:政府行政首长是上位权,政府机构横向所设的各部(厅处局)、委、办及直属机构则是下位权。上级政府相对下级政府是上位权,反之亦然。纪监委法院检察院司法监督系统权力机构的上下位性同理(略)。

政治性分权与功能性分权。集权与分权各有利弊,二者不可偏废,真问题是审时度势,何以为本,何以为末,如何相互平衡。政治性分权中的立法属于上位权,行政司法则属于下位权。立法中又有功能性分权,众议院(或下院)决策(立什么法,如何立法)及执行(具体操作立法),参议院(或上院)则监督(通过或否决)。而立法行政司法三者之间,立法是决策,行政是执行,司法是监督。可以说广义的决策、执行和监督分权模式,应该也包含立法、行政和司法分权。

与经济领域的生产社会化分工类似,政治领域的国家治理权力分权也产生于分工,即分工产生分责,分责产生分权。分权与分工是一枚硬币的两面,分权必然分工,分工也必然分权,其是从不同的视角观察同一事物。分工的专业化有利于提高政治效率。一种是国家治理中业务内容性分工,如党政机构各部委,分工之间彼此在运行上相对独立,其专业化有利于提高效率,而一般不会产生制衡影响效率。一种是国家治理中逻辑程序性分工,如立法、行政、司法或决策、执行、监督,分工之间相互联系才能形成权力运行整体,其专业化在提高效率的同时还产生一定制衡,若这种制衡失当则会影响效率。西方资本主义国家的平行性三权分立即存在此缺陷,上下位非平行性分权理论则超越这种经典分权模式,避开了其中的陷阱。

法治性分权与人治性分权。逻辑程序性的分工分责分权有两种基本形式:立法(广义的包括成文规则)、行政、司法的分工分责分权,其属于法治性的权力运行方式。而狭义性的决策、执行、监督的分工分责分权,则属于人治性的权力运行方式。从内涵逻辑角度而言,立法、行政、司法或决策、执行、监督,皆并非平行关系。法治性的立法具有规范稳定性,优点是一视同仁,可以防止权力优越引起的任性(包括独裁和腐败),缺点是挂一漏万,实施中需要适应现实的千变万化。人治性的决策具有灵活机动性,优点是能够具体情况具体对待,适应现实时间空间的千变万化,缺点是事在人为,容易产生权力优越引起的任性。

而且实践中,立法客观上必然总是滞后于现实,也不可能覆盖所有现实。因此,决策也就有了存在的空间。依法治国与依文治国(文件政治),二者相辅相成,不可或缺。但是,我们全面依法治国建设法治国家,在权力分权制约方面,如前所述立法、行政、司法分权,其也属于广义性的决策、执行、监督分权,应该以法治性的立法、行政、司法分权为本,狭义的人治性决策、执行、监督分权为用。

三、进一步完善决策、执行和监督分权模式

下面基于前面所进行的理论性讨论基础上,拟具体就此提出一项建议,即各级党委和人大常委两种上位权实行合署办公。这项建议的可行性论证,关键在于对其条件成熟性、现实合理性以及预期政治效益作出正确的分析和评价。概括性而言,此项制度性改革的选择主要取决于三重因素,一为改革的理论目标指向与意图,二为现行党委与人大常委分设制度所处的实践环境及利弊分析,三为此项制度性改革所蕴含的历史基因与经验,其构成了此项制度性改革选择的理论逻辑、实践逻辑和历史逻辑三重维度。

首先从国家治理权力系统逻辑的视角讨论,其理论目标指向与意图是上位权必须集中统一,令出一门。国家治理要有效率,上位权应当只设一个权力机构核心。基于中共以党建国的历史将党和国家政权视为公共权力的整体,党委和人大常委两种上位权合署办公,使得作为政治原则的“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”走向法权结构化。其符合权力优越“一山不容二虎”的权威性原则,然后再通过上下位权的划分相互制衡,构筑公共利益与个人利益的“隔离带”,进而有效预防和抑制上位权任性腐败,又能够使上位权更集中有效地领导和监督下位权以切实保障政治效率。否则,群龙无首之下,九龙治水,各行其是。当然,同时也要保障“八仙过海,各显神通”,充分调动各方积极性。

2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议将中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征正式写入了《中华人民共和国宪法》总纲之中,为党全面领导国家和全方位参与国家治理提供了宪法依据。此项制度改革某种意义上是宪法新修后,“党的领导”作为“中国特色社会主义最本质的特征”被写入宪法的重塑与证成。其意义和目的简要地说,即是通过各级党的权力机关与各级国家权力机关合署办公,消除现行存在党国两套权力系统“两张皮”的现象——党委拥有实体性权力,人大履行程序性权力。从而形成一种统合性的广义“党和国家”权力系统。而在一套统合后的权力系统内进行协调耦合可以减少摩擦内耗,相对于原来两套权力系统之间的协调耦合能极大提高政治效率,精简机构人员,实现国家治理廉洁廉价的双重目标。

其次,现行的党委与人大常委分设存在两大张力。一是人大常委与党委的张力,以县市为例,县市人大主任在县市域地方治理中的权责地位,其从文本上讲仅次于县市委书记,对县市域一府一委两院国家权力机构领导职务担任者负有领导和监督的责任与权力。但是,其职权中最主要的部分与县市委书记交叉重叠:《中国共产党地方委员会工作条例》规定,县以上地方党委“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”、“对本地区重大问题作出决策”和“按照干部管理权限任免和管理干部”。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则规定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,人大常委会享有决定重大事项、人事任免和对“一府两院”工作的监督权。从中不难发现,县市委和县市人大常委两种上位权具有权责同一性。这两种上位权的权责同一性与党的领导体制决定,为保证党的领导,在干部人事任免和立法或决策上,人大的工作任务是执行落实党委制定提出的方案政策和意图。在监督方面也如此,围绕党委的决策部署和中心工作进行各项监督。现行的县市委与县市人大机构分开各自设立,在政治实践中必然造成如此情形:(1)政治实践中无法把县市委“重大问题”的决策权和县市人大常委“重大事项”的决定权区别开来并统一起来,党管干部人事的原则下也无法坐实人大常委的人事任免权。(2)县市人大常委必须自觉地服从和接受县市委领导,其对一府一委两院的领导和监督,如涉及到县市委决策、意向或部署,即使有不同看法,也很难行使。(3)县市人大代表是县市人大的最主要人力政治资源,但县市人大代表并非专职,其主要身份角色是本职工作。其中,不少县市人大代表属于党员领导干部,且在县市人大代表组织结构中和人大会议上处于核心地位,起关键作用。

二是人大常委与政府的张力,仍以县市为例,由于上述县市人大法定职权的程序性和非实质性,使之在政治现实中实际上的权责地位远居于县市长之后。县市长负有县市域地方治理中行政执法方面的最大具体执行权力及责任,虽然文本上受县市人大主任的领导和监督,实际中的权责地位仅次于县市委书记。所以,官员位次排名中县市长排在县市人大主任前面,县市人大主任副主任和县市长副县市长,组织层面上同属党组,个人层面上同为党员,但县市长与常务副县市长是县市委常委,县市人大主任、副主任却不在其中。即人大常委与政府之间的上下位权倒挂,而党委与政府之间的上下位权关系正常。这催生了两大缺陷:一是人大常委直接领导监督政府却权威不足,二是党委领导监督政府具有权威却不直接。如2019年9月1日起实施的《重大行政决策程序暂行条例》(国务院令第713号),其第31条规定“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告”,而非向同级人大常委请示报告。但履行请示报告程序的主体是行政决策机关本身,还是行政决策机关中设立的党组,执行中有不同意见存在争议。[6]而合署则有助于弥补上述两大缺陷,一是党委嵌入人大常委合署办公使上位权精简统一,节约政治资源提高效率,达到对政府的领导、监督既权威又直接,产生一加一大于二的效应。二是上下位权分开隔离形成党政分工,有利于将党的领导与监督法治规范化,上下位权之间相互制约防止腐败。

中国共产党对国家事务实行全面领导与监督,这一上位权制度安排保障中国共产党的执政地位,赋予它在思想、组织、人事、财政、决策等方面的全面领导权力,从而也保障了立法、行政、司法三者之间既相互制约又协同配合。可是在党委与人大常委会分设的情况下,权力运行远非人们主观道德化想象,而是客观利益化的“世俗化”,权力者之间不允许他人随意触碰对方的奶酪。如人大监督纪监委虽然有法可依,但实践中这项工作仍存在一定的难点。安徽省芜湖市三山区人大常委会干部滕修福在一篇文章中提到,地方各级纪委与监委“一套人马,两块牌子”的制度设计,使得一些地方人大及其常委会存在“不敢越位、生怕错位”的顾虑,从而造成监督缺位。这说白了就是人大生怕自己架空党委,党委也不允许人大架空自己。[7]

我国每年两会,各级人大代表行使人大上位权对一府一委两院下位权的监督职能,但其实效性往往不尽如人意。原因何在?一言以蔽之,上下位权分离不到位。人大代表的人员组成上,包括了大量的行政领导及专门监督官员。人大代表中三分之一是各级各部门的各种领导,而且处于关键位置,主导着人大上位权的行使。即被监督的下位权官员与负责领导监督的上位权官员混合不分,自己监督自己,这样自我监督容易流于形式。上位权分务实与务虚两类,党委、人大务实,政协务虚。下位权则纯粹务实。上下位分权,一是形分离,不能一起办公,二是人分离,不能身兼二任;三是事分离,不能相互混合。

据此,党委人大常委与政府的办公场所应当各自独立分开,在仪式和形式上有利于上下位权隔离。现在地方各级党委常委与人大常委,存在该分离的不分离,不该分离的却分离的问题。以县一级为例,决策执行监督三权在人员组成上不分开,县政府县长常务副县长、县纪监委书记(主任,下同)与县委各部门领导等都是县委常委会成员。这样决策权执行权监督权三权混合一体,反而不利于三者各自独立有效地行使自身权力,容易造成决策集权,执行依附,监督失效。其违背了分权的初衷,县委常委决策权“狐假虎威”三权集于一体,易干扰执行权和监督权的行使,难以受到有效制约而可以任性。决策权、执行权和监督权三权,在机构设置与人员组成上应独立分开不相互交叉重叠。决策权机构县委常委应由县委书记副书记(一至三名)、县人大常委主任副主任(二至四名)及政协主席组成,县政府县长常务副县长、县委各部门领导和县纪监委书记等执行权或监督权机构领导不再为决策权机构县委常委会组成人员。县政府县长常务副县长、县纪监委书记与县委各部门领导必要时可列席县委常委会研究重要事项会议,但其列席的职责和意义不同,县政府县长常务副县长和县委各部门领导是履行理解执行的职责,县纪监委书记则是行使了解监督的职权。政治现实中政党不便直接治理国家,只能由国家有关部门直接治理国家,如法院,检察院,公安局,司法局,教委,卫健委,民政局,市场质量技术监督局,自然资源管理局,农村农业局……但是党在国家的各种行政机构及企事业单位中都同时设有党组织,并发挥领导作用。党组的设立使得非党组织兼具双重身份——既有国家机关、人民团体、经济文化组织等的身份,又有党组织的身份。西方国家多党竞争轮流执政,一般没有固定的长期执政党,所以业务官自然而然必须中立,不允许在各政党国家权力机构中建立组织系统,否则国家权力机构运行无法正常运行。在中国中国共产党执政,各民主党派参政监督,为了保障实现党的全面领导,在国家机构中建立党的组织在所必然。而党从上到下的各级区域组织机构则担负着该区域的全面领导职责,对同级国家组织机构具有上位性权力。

至于党政分工性的分开,以实现对权力的分权制约,则是通过国家组织机构之间,和国家组织机构内部的上下位分权保证。而目前在学界备受关注重视,由陈国权先生提出的功能性分权理论,说到底决策权、执行权、监督权功能性分权上面,总还是有一个集权性的党的统一领导协调权不受任何分权制约。[8]即党的领导在功能性分权结构中定位笼统而模糊,没有确切位置。其既非决策权,或加上监督权,更不是执行权,而是一种超越一切分权的集权,不受任何分权形式制约,仅受监督形式制约,如党内自我监督、民主党派监督、人民群众监督。中国共产党领导是中国特色社会主义的最大本质和优势,但坚持党的领导要有一条正确路径,只有加强和改善党的领导,才能更好地坚持党的领导。政治实践证明,分权是制约权力的重要方式,不受分权制约的任何集权,都必然容易产生腐败,效率上也事在人为,没有制度性的根本保证。中国共产党所探索出的全过程民主是一种民主性监督,以及也同时实际存在的上下位分权(目前尚是处于自然状态而非自觉状态)则是一种结构性分权,对于权力制约二者都不可或缺。使这种可能性落地的重要条件之一在于党委与人大的有机统一、党的领导与人民当家作主的有机统一。

再次,从已往的机构改革政治实践看,在省、地市一级早就有实行党委书记与人大主任一肩挑的做法,县和县级市一级虽然极少这种做法,但似乎还更加可行。这应是此项制度性改革可行性上历史逻辑的某一方面有利证据。十八大后开始着手实行的中共纪委与国家监委合署办公的做法,更是直接被实践证明了其能够很好地实现党的领导与人民当家作主的有机统一。有学者即指出,纪检监察机关的合署办公是纪监互融的现实前提。“纪监互融”的基本点是在党统一领导下,党的纪律检查委员会和国家监察委员会在价值追求、组织结构、职能安排、人员配置的互融状态中达到最佳治理功能发挥。借用“系统论宪法学”的研究范式,阐释纪委与监委之间的融合,纪监互融可以理解为政治系统在反腐败治理领域的整体化表达。政治系统中“互融”的纪委和监委可以“共振”而作出“监督”的政治决策,该决策经过与法律系统的再次“共振”就可以转化为法律运行。[9]其具体做法概括为实行三个统一:一是党纪检组织内设机构与国家监察组织内设机构统一设置;二是党纪检组织机构的人员编制与国家监察组织机构的人员编制统一安排,包括选举任命的党和国家官员;三是党纪检组织机构的权力职责与国家监察组织机构的权力职责统一行使。从而实现了党的纪检机构与国家监察机构的有机融合。

上述中共纪委与国家监委合署办公的法理,同样也适用于中共党委与人大常委合署办公,而且由于后者属于上位权政治系统,不存在需要避开前者纪委所属的狭义政治系统对于监委所属的行政系统形成去界分化和工具化的风险。人民代表大会常务委员会是人民当家作主的国家权力机构,合署办公后由政党主导,使其在一定程度具备了“政治性”。党委与人大常委机关的合署,两块牌子,一套人马,两大权力,党的领导与人民当家作主得以贯通。这一制度构造在某种意义上类似于中央军事委员会和国家军事委员会的关系。其权力配置模式和权力运作关系实质是,以党领导下的党委与人大常委合署办公为制度架构,从机构设置制度上保证党的领导与人民当家作主内在根本统一,有利于保证执政党依法治国和宪政合法性。并由党委与人大常委合署下官员的双重身份所决定,其必须接受党代会与人代会及其代表的双重选择与监督。党的组织机构领导职务与国家组织机构领导职务一肩挑,前提是授权上必须分别经过两次授权,即党内党员民主选举或党组织任命授权和国家人民民主选举或国家组织任命授权。其虽然不搞多党制政党竞争,但必须经过官员个体有序竞争,以此来保证和提高政治效率。而且,这当然都必须是需要在制度性法治框架中进行。

即通过党内民主党员选举党代表,党代表选举党委会,党委会选举党委常委会。通过人民民主人民选举人民代表,人民代表选举人大常委会。党委常委及党委职能部门主要负责人,通过人民民主选举同时进入人大常委会,加上其它渠道选举进入人大常委会的成员,其等于是一个扩大了的党委常委会,两个政治权力机构的组成人员重叠,共同履行党的领导与人民当家做主的政治职能。党委和人大常委合署办公所作出的重大事项决策与每项立法,都必须通过两个常委会先分别一读、二读讨论,再一审、二审决定。总之,我们以为此项制度改革在机构设置上表现为突破了过往的党国分割决策体制,从而实现了“党和国家”广义国家治理结构的整体规范化,同时必然也加强了党的领导。

当然,最后还需要指出一点,此项制度改革直接指向了政治体制,某种程度上“既尊重宪法,但也不囿于宪法文本”,其尚待今后用宪法变迁来回应。因为,党委和人大常委的合署不等于合并,互融不等于一体。党委和人大常委在权责上需要有一个相互关联的限度,这个限度就是党国分工。而度量这个限度的“尺子”便是宪法。宪法是政治系统与法律系统的结构耦合。

 

参考文献

1、陈国权、皇甫鑫:《功能性分权:中国特色的权力分立体系》,《江海学刊》2020年第4期;陈国权、皇甫鑫:《功能性分权与中国特色国家治理体系》,《社会学研究》2021年第4期;陈国权、皇甫鑫等著:《功能性分权:中国的探索》,中国社会科学出版社2021年版

2、陈明辉:《论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构》,《法商研究》2020年第2期

3、张国军、程同顺:《党政统筹下的三权分工:当代中国的国家治理结构及其调适》,《中南大学学报(社会科学版)》2022年第1期

4、虞崇胜、何路社:《论中国特色社会主义制度权力架构进一步科学化》,《战略与管理》,2018年第3/4期;虞崇胜、何路社:《当前我国国家治理权力架构存在的问题与对策》,《战略与管理》2019年第1/2期;虞崇胜 何路社:《我国县域地方治理权力架构的考察及讨论——兼与杨华、陈柏峰及欧阳静先生商榷》,《扬州大学学报(人文社会科学版)》2019年第5期

5、陈国权,周鲁耀《制约与监督:两种不同的权力逻辑》,《浙江大学学报:人文社会科学版》2013年6期;陈国权等著:《权力制约监督论》,浙江大学出版社2013年版

6、王建芹,陈思羽:《党内程序如何介入行政程序——论重大行政决策程序与中国共产党重大事项请示报告程序的衔接》,《中共天津市委党校学报》2021年第2期

7、、张笛扬:《人大如何监督监委:多位省级监委主任走上报告席》,《南方周末》2021年6月19日

8、陈国权、皇甫鑫:《完善基于功能性分权的国家治理现代化》,《社会科学报》2021年10月5日

9、秦前红、李世豪:《纪委与监委互融的可能与限度》,《四川师范大学学报(社会科学版)》2022年第1期

 

作者简介:

虞崇胜(1952-),男,湖北黄石人,武汉大学教授、博士生导师,华中科技大学特聘研究员。研究方向:政治文明与政治发展。

何路社(1955-),男,湖南邵东人,武汉大学政治文明与政治发展研究中心特约研究员。研究方向:政治哲学与公共权力。

(载《廉政研究》2022年第1期)

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