周方冶:新旧利益集团的政治博弈——基于权力结构“同心圆”模型的东亚政治转型研究

选择字号:   本文共阅读 1718 次 更新时间:2013-12-10 10:07

进入专题: 东亚   利益集团   权力结构   政治转型  

周方冶  

 

摘要: 政治转型的本质是权力结构在新旧利益集团的相互竞争下进行调适与重组的结果。基于权力结构“同心圆”模型,对东亚发展型国家的政治转型进行分析,韩国、泰国、印尼等国军人威权体制衰落的原因在于单极自律形态缺乏必要弹性,随着社会经济发展,难以有效疏导新兴利益集团尤其是中产阶级与资本集团崛起的结构性压力。威权统治后期,军人集团曾试图构建更具弹性的单极多元或寡头自律的权力结构形态,但是军人集团的历史局限性,使其难以适应市场经济发展需要,最终被迫退出政治主导地位,从而使各国相继转向衡平多元的权力结构形态。

关键词: 东亚; 利益集团; 权力结构; 政治转型

关于东亚发展型国家政治转型的原因,学者们从不同的视角出发,通常会形成不同的观点。有的强调外部因素,认为是第三波民主化浪潮的影响[1]( p53-54) ; 有的强调经济因素,认为是经济危机的影响[2]( p24-25) ; 有的强调社会因素,认为是市民社会的蓬勃发展瓦解了威权体制的政治根基; 有的强调文化因素,认为是本土文化与民主形式的融合推动了威权体制的民主化[3]( p19) ; 有的侧重治理因素,认为是腐败无能的行政治理,使威权体制失去了民意支持。

从解释力来看,上述观点都有其合理性,并在部分对象国得到印证。不过,目前的多数研究都偏重于宏观的概念判定或微观的现象解释,较少进行中观的结构分析,从而难以通过规范化的比较研究对政治转型的普遍规律进行梳理。本文将在中观层面提出权力结构的“同心圆”模型,并在此基础上对东亚军人威权体制的兴衰加以探讨和分析。

一、政治权力结构的“同心圆”模型

所谓政治权力结构,是指政治系统中的利益集团在国家权力竞争与分配过程中的相对地位与相互关系。尽管东亚各国政治转型的表现形式不尽相同,但就本质而言都是政治权力结构在新旧利益集团的相互竞争下进行调适与重组的结果[4]。基于直观分析需要,本文将采用“核心-边缘”的同心圆模型对政治权力结构进行分类和探讨( 见图1) 。

 

政治权力结构的同心圆模型包括三个圈层,从内到外依次是核心圈层、制衡圈层、边缘圈层,其权力地位逐级递减,越靠近中心区域所掌握的权力越多,越接近外围区域所拥有的权力越少,甚至有可能被彻底边缘化。核心圈层的利益集团在政治博弈中处于强势地位,掌握国策主导权,能够自主制定新政策,或是修订或废止既有政策,并通过国家机器予以贯彻执行。制衡圈层的利益集团在政治博弈中拥有常规否决权,能够以拒绝继续提供政治支持的方式,通过合法或不合法的常规渠道施加压力,迫使核心集团更改或放弃所提出的国策主张。

边缘圈层的利益集团在政治博弈中处于弱势地位,通常是被动的政策接受者,但在核心集团所提出的国策主张严重侵害其利益的特殊情况下,能通过暴力或准暴力的非常规渠道施加压力,迫使核心集团更改或放弃所提出的国策主张。

从发展视角看,政治权力结构并不是静态固化的存在,而是动态演进的过程。各派利益集团在“同心圆”模型中所处的圈层,将会随彼此势力的消长而变化更替。新兴利益集团在拥有社会经济影响力后,势必要求相应的政治话语权。其目的一方面旨在维护其既得的社会经济利益免受不正当的侵害,另一方面旨在利用政治权力争取更多的社会经济利益,以满足进一步发展所需。如图1 所示,新兴利益集团的权力诉求,将对处于核心圈层的既得利益集团产生“替代效应”,从而引发新旧利益集团之间的摩擦和冲突。

根据利益集团在同心圆各圈层的分布情况,可将政治权力结构划分为五类形态,即单极自律形态、寡头自律形态、单极多元形态、无序多元形态、衡平多元形态。

东亚各国不同时期的政治权力结构,基本都可以抽象为上述五类形态。例如,韩国、泰国、印尼等国军人威权时期,主要表现为单极自律形态,即军人集团独占核心圈层,其他利益集团都被压制在边缘圈层; 日本“55 年体制”时期,主要表现为寡头自律形态,即“政、官、财”铁三角把持核心圈层。其他利益集团都被压制在边缘圈层; 新加坡李光耀时期,主要表现为单极多元形态,即官僚资本集团把持核心圈层,私人资本、宗教派系、种族组织等少数政治力量分布在制衡圈层; 韩国、泰国、印尼等国威权体制瓦解后,短期内表现为无序多元形态,即核心圈层缺乏主导力量,各派政治力量在制衡圈层争夺政治主导权; 20 世纪90 年代中后期以来,韩国、泰国、印尼等国主要表现为衡平多元形态,即核心圈层与制衡圈层都存在相互制衡的复数利益集团。如果从政治权力结构的视角来看,东亚发展型国家的政治转型,其实很大程度上就是从单极自律形态到衡平多元形态的更迭转化。

二、社会发展共识: 军人威权体制的政治根基

何谓“威权体制”? 西方学者通常将之与“极权体制”相对应,定义为具有如下特征的政治体制: 存在一个领袖或一个领袖小集团,没有政党或只有一个脆弱的政党,没有群众动员; 没有意识形态,但可能存在一种思想意识; 有限的但并非负责制的政治多元体制[5]( p175) 。

相较于西方学者侧重强调威权体制的“不民主”形式[1]( p11) ,笔者更赞成国内学者基于功能价值的概念界定,认为威权体制的本质在于“集中权力,保障权利”,即一方面集中国家权力,抑制政治参与的“分配性激励”,另一方面通过改革为国民经济发展创造制度及政策条件,引导社会形成“生产性激励”[6]( p17) 。

换言之,威权体制是以发展共识为前提的等级化政治秩序体制。对于威权体制而言,政治秩序与发展共识是相辅相成的一体两面。尽管东亚各国在构建威权体制的过程中,都曾或多或少诉诸暴力———通过政变上台的韩国、泰国、印尼的军人集团都进行过大规模政治清洗———但是,威权体制的政治秩序能在各国扎根,主要依靠的却不是政治高压或暴力威慑,而是所有利益集团对国民经济高增长的迫切愿望与共同预期。

从政治权力结构来看,军人集团在单极自律形态下拥有不受约束的政治主导权,而其他利益集团则处于明显的政治不利地位,甚至难以通过常规渠道对军人集团进行有效制衡。但是,各派利益集对威权体制却有着相当高的认可度。韩国朴正熙实施“维新体制”的决定,在全民公决中赢得高达91. 5%的赞成票; 印尼苏哈托的专业集团党在20 世纪70 年代到90 年代的历次大选中,得票率始终在60%以上[7]( p117-119) 。

各派利益集团之所以甘于让渡政治话语权,首要原因是军人集团能够肩负起引导国家建设的历史重任。在经历长期苦难之后,东亚各国的社会民众都迫切要求发展经济和改善民生。但是,各派政治力量争权夺利,却使得韩国、泰国、印尼等国的民主政府普遍面临行政腐败、经济低效、社会分裂的困难局面,既无力亦无意推动国家建设。韩国、泰国、印尼等国的军人集团在夺权后,编制国民经济发展计划,明确提出国家建设的路线图,从而赢得民众的认可与信服。

得益于权力独断地位,军人集团在涉及社会经济发展总体规划的国策制定问题上能毫无掣肘的推动体制改革,突破传统利益集团束缚,从而为跨越式发展创造有利条件。韩国在军政府时期,连续25 年平均经济增长率超过9%; 泰国在推行“泰式民主”的60 年代,年均经济增长率为8. 4%; 印尼在苏哈托掌权后的25 年间,年均经济增长率超过7%[6]( p19) 。

三、新兴力量崛起: 单极自律形态的结构性压力

东亚发展型国家在工业化、城市化、全球化进程的道路上阔步前行,一方面实现了国民经济的高速增长,从而为军人威权体制提供了功能层面的合法性,有力巩固了威权体制的政治根基,另一方面也引起社会组织和经济分配方式的明显改变,促成了新兴利益集团的形成和发展,从而对军人集团不受约束的排他性政治主导地位形成了结构性压力。

随着技术创新与资本运作在经济建设中的重要性不断提升,作为新兴利益集团的知识精英———中产阶级与商业精英———资本集团的社会影响力与日俱增,并在此基础上产生了跻身制衡圈层甚至核心圈层的政治权力诉求。

( 一) 知识精英———中产阶级的平等诉求

现代城市中产阶级的形成和发展,很大程度上得益于工业化的技术分工、城市化的人员流动、全球化的观念传播等影响因素,但更关键的决定因素则是国民教育特别是高等教育的迅猛发展。这在根本上巩固和拓展了作为城市中产阶级中坚力量的知识精英群体。

威权体制时期,各国教育水平在高比例的财政投入下得到显著发展。韩国朴正熙执政期间,在校大学生人数从1960 年的10. 1 万增至1980 年的60. 2 万; 1988 年军政府下台时,在校大学生人数已超过136 万,高等教育入学率高达39%[8]。泰国军政府时期,在校大学生人数从1957 年的不足1. 5 万增至1974 年的10. 7 万; 1980 年半威权体制建立时,在校大学生人数已超过20 万[9]( p284-285) ,每十万人中大学生人数约1891 人,达到甚至超过西方国家水平[10]。印尼苏哈托执政期间,在校大学生人数从1969 年的15. 6 万增至1998 年的238. 3 万,高等教育入学率也从1. 69%增至11%[11]。

知识精英群体规模的迅速扩充,一方面缓解了东亚发展型国家在技术和资本密集型产业升级过程中面临的人力资源缺口,并推动经济利益结构朝着有利于技术创新的方向发展,另一方面也改变了政治权力结构中知识精英的分布格局。

威权体制初建时,知识精英相对稀缺,因此有志从政者大部分都能通过加入或依附军人集团的方式跻身核心圈层。但是,随着知识精英人数倍增,权力核心层逐渐趋于饱和,大部分新生代知识精英被迫滞留在边缘圈层。尽管对知识精英而言,通过从商等方式也能分享经济增长的发展红利,但问题在于,军人集团在单极自律形态下拥有排他性的权力主导地位,从而使得跻身核心圈层的少数精英能够在付出相同努力的情况下,依托国家权力轻易攫取更多的利益回报和更高的社会声望,从而引起其他知识精英特别是即将步入社会的在校大学生的普遍不满,要求革除政治特权,构建平等的竞争机制。

( 二) 商业精英———资本集团的自由诉求

随着东亚发展型国家的经济腾飞,作为市场经济主体的商业精英逐渐在经济利益结构中拥有举足轻重的核心地位。这就使得以商业精英为社会基础的资本集团不再满足于政治权力结构中的依附地位,开始要求分享政治决策主导权,从而为自身开辟更为独立自由的发展道路。

威权体制的主导者,韩国的朴正熙、泰国的沙立、印尼的苏哈托都在执政期间反复强调市场经济的发展方向,以及对私人部门的扶持与保护。沙立政变上台后,针对私人部门和外商投资者的顾虑,特别在革命委员会的第33 号公告中明确承诺: 政府将不会投资于可能与私人部门形成竞争的工业项目; 政府不会将私营企业收归国有。

从形式来看,私营企业似乎拥有很高的独立性和自由度,但在现实中,由于东亚发展型国家在市场经济起步之初,私人部门的经济资源积累相当有限,根本无法满足私营企业的发展需要,因此在资金、技术、市场等各项经济资源主要集中于公共部门、并为军人集团直接或间接把持的情况下,各国的政商关系通常都呈现“庇护-依附”的互惠式不对称关系。

在韩国,朴正熙政府为提高私营企业的国际竞争力,提供了包括贷款减息、税收减免、厂房用地优惠等在内的诸多补贴措施。其中仅贷款减息一项,朴正熙政府在20 世纪60 年代给予私营企业的补贴额就高达国民生产总值的3%,到70 年代推行重化工业发展计划期间,更是进一步增至10%[12]( p115-120) 。尽管朴正熙政府在形式上设定了相对公平的补贴原则,但在实践中,通常更“理解”政府意图的商业精英能获得更多的优惠政策。

在泰国,私营企业通常都需要遵从传统的庇护制原则,依附于威权政府的权势人物,一方面谋求庇护,以免受公权力侵害,另一方面争取政府把持的稀缺资源,以利于增强竞争优势[13]( p159) 。

在印尼,苏哈托执政后改变了苏加诺时期重视国有化、没收外国资产的做法,但却并未改变发展国有经济的政策初衷,对能源、金融、重化工等行业的国有企业大力扶植,从而使得苏哈托家族及其亲信密友能通过裙带关系的庇护制网络,有效把持国家发展的经济命脉和稀缺资源[7]( p124-126) 。如果私营企业不愿依附于威权政府的关系网络,就很难获得发展所需的经济资源与成长空间。

随着市场经济的蓬勃发展,私人部门的资源积累日益雄厚,再加上海外经济资源的大量涌入,使得私营企业在生产经营方面对威权政府经济资源的依赖性不断下降,曾经有利可图的政治依附关系开始不再具有吸引力。

从消极层面来看,作为依附者,商业精英需要为威权政府的权势人物提供源源不断的献金,以满足庇护者对个人敛财和派系分赃的利益需求。由于在权力结构中处于边缘圈层,因此即使是掌握着市场话语权的财阀,也很难抵御来自军政高官的公权力侵害。后者一方面攫取庞大利益,另一方面却“不需要对商人群体承担政治责任,而且毫无理由认为,他们会希望采取或实施任何普遍性法规以维护商人的社会经济利益”[14]( p252) 。这就使得缺乏安全感的商业精英开始寻求更高的政治权力地位,以提高对公权力侵害的抵御能力。

从积极层面来看,随着大型私营企业在残酷的市场竞争中脱颖而出,逐渐拥有国际竞争力,威权政府在“进口替代”时期奉行的保护性政策开始不合时宜。对于渴望更多资金、技术、人才和市场的私人资本而言,威权政府对国际融资的限制、对进出口的监管、对行业的特许审批等,都成为制约其扩张的重要障碍。于是,通过资本集团施加政治影响力,促使政府改弦更张,推行更自由的市场经济政策,也就成为商业精英的迫切诉求。

四、威权体制瓦解: 市场经济发展的现实需要

由于在单极自律形态下,政治主导权具有唯一性与排他性,并未给新兴力量预留发展空间,因此除非军人集团动用暴力镇压反对派,否则根本无法通过协商与合作的非暴力方式化解结构性压力。这就使得在威权统治后期,军人集团迫于形势开始对政治权力结构进行调整,试图构建新加坡式的单极多元形态,或是日本“55 年体制”的寡头多元形态,从而在更具弹性的架构下继续维持军人集团的政治主导地位。

对于中下层政治反对派,军人集团一方面加强政治宣传,深化以国家发展为目标的政治共识,并承诺有步骤的政治改革,安抚中产阶级不满情绪,另一方面采取暴力的强硬手段压制民主运动,特别是激进学生运动。例如,泰国1976 年“10·6”事件,造成至少46 人死亡,100 多人受伤,3000 多名学生被捕[15]。韩国1980 年光州事件,造成至少154人死亡,4000 多人受伤或被捕[3]( p224-225) 。印尼苏哈托执政期间,更是娴熟运用暴力或以暴力相威胁的手段迫使反对派就范[7]( p128-133) 。

对于上层政治反对派,特别是拥有雄厚资本的财阀,军人集团则为其预留了政治发展空间,使其能在权力结构中跻身制衡圈层,甚至有条件涉足核心圈层。例如,泰国军人总理炳执政期间,曾鼓励私人部门通过正式的商业组织对国家经济政策提出意见和建议[16]( p58-65) 。20 世纪80 年代初,炳政府设立公私联合咨询委员会,并使之成为国家经济决策体系的重要组成部分[17]( p228) 。该委员会主席由总理兼任,成员包括政府官员以及泰国商业协会、泰国银行家协会、泰国工业联合会的代表。从1981年到1987 年,该委员会总共审议通过经济政策决议143 件,其中三大公会提出87 件,政府与公会联合提出40 件,政府单独提出仅14 件[18]( p124) 。

由于各国军人集团的领袖权威存在差异,因此各国在权力结构的调整方向选择上有所不同。泰国的政治强人沙立病逝较早,其继任者他侬在执政期间不仅大肆贪腐,并且无视军人集团论资排辈的等级传统,试图指定其子纳隆为继任者,结果不仅严重损害军人集团凝聚力,而且也使得沙立时代树立的领袖权威遭受重创。因此在炳执政时期,被迫赋予资本集团更多的政治话语权,使得权力结构的调整方向更偏向于军人集团在核心圈层与资本集团等政治力量共治的寡头自律形态。与此相比,印尼的政治强人苏哈托长期执政,有效保证了军人集团的凝聚力与政治领袖的权威性; 韩国的政治强人朴正熙遇刺身亡后,其继任者全斗焕成功承袭了领袖权威的政治遗产,避免了军人集团的冲突分裂。因此,印尼与韩国的军人集团赋予资本集团的政治话语权相对有限,从而使权力结构的调整方向更偏向于单极多元形态,即军人集团独占核心圈层,但在一定程度上受到制衡圈层政治力量的监管与约束。

尽管军人集团为保持统治地位进行了改革,并且让渡了部分权力,但问题在于,无论是寡头自律形态,还是单极自律形态,都在市场经济条件下对政治主导集团提出很高的执政能力要求,从而使固步自封的军人集团日渐难以胜任。

东亚发展型国家在经济起飞阶段,奉行国家发展主义,因此政治主导集团的首要职能是稳定政治局势,并以强制甚至暴力手段集中资源办大事。军人集团拥有严格等级制度与集体行动能力,能在最大程度上契合国家发展主义的客观要求,从而成为社会发展共识的承载者,获得独断专行的政治主导地位。

不过,随着市场经济的发展与完善,各类社会经济问题日趋复杂,政府管理对专业化的要求不断增加,曾经为军人集团所熟悉和掌握的命令式管理方式已不再适应形势需要。由于缺乏专业的行政管理人才,军人集团在政府工作中越来越多的倚重技术官僚。这就使得在威权统治后期,尽管军人集团依然在形式上把持行政权,但在具体工作中,行政执行权却为技术官僚集团所渗透和掌握。

军人集团执政能力下降,最突出的表现在无力应对社会经济发展中出现的新情况与新问题,尤其是如何协调效率与公平的现实难题。工业化与城市化的发展,一方面推动了国民经济高增长,但另一方面也引起城乡差距、贫富差距、地区差距的发展失衡问题。在韩国,尽管威权政府通过“新村建设”有力推动了农村地区的发展,但主要资源集中于首尔及近畿的客观现实,使得地区差异相当明显,从而引起强烈的地域主义倾向。在泰国,“重城市,轻农村”的政策导向使繁华城市与破败农村的反差明显,从而引起中下层民众特别是农村民众的普遍不满。在印尼,贫富分化与马来人-华人族际冲突以及爪哇岛-外岛地域冲突的相互叠合,使得原本就缺乏凝聚力的“千岛之国”面临严峻的社会分裂难题。

尽管军人集团意识到发展失衡的严重性,并且试图通过制定国家发展规划的方式出台对策,但最终却根本无力贯彻落实。一方面,随着单极自律形态的瓦解,军人集团不再拥有独断专行的决策权,必须兼顾各派政治力量尤其是资本集团的利益诉求,因此并不符合商业精英既得利益的公平发展政策,很难在政策博弈中顺利通过。另一方面,公共部门也很难承担经济改革的成本。缺乏竞争力的国有企业,舞弊低效的行政机构,根本无力贯彻军人集团的改革意图。

社会经济改革方面的无所作为,不仅严重损害了军人集团的社会威信,使其失去了社会发展共识的承载者光环,而且也在很大程度上影响到军人集团的组织凝聚力。

对于军方保守派而言,曾经的历史使命感已不复存在,更重要的是在下台前尽可能攫取利益。韩国朴正熙过世后,其继任者全斗焕高举“肃贪”的旗号政变上台,但掌权后的受贿金额却高达2259 亿韩元[19]; 印尼苏哈托执政后期,通过裙带关系编织政商网络,其下台时的家族财产高达450 亿美元[20]。

对于军方革新派而言,军队国家化已是大势所趋,尽早退出政治泥潭将有助于挽回军人声誉。事实上,从韩国1987 年“六月抗争”运动迫使全斗焕政府下台[19]( p117-118) ,到泰国1992 年“五月流血”事件迫使素金达政府辞职[21]( p197-200) ,再到印尼1998年群众运动迫使苏哈托政府退位[7]( p140) ,尽管都要归功于中产阶级掀起的民主运动高潮,但是,如果不是军方革新派在关键时刻拒绝动用武力镇压,那么,看似风云激荡的民主运动就很有可能惨淡收场。

随着军人集团退出核心圈层的政治主导地位,韩国、泰国、印尼等国相继在20 世纪90 年代形成了衡平多元形态的权力结构。尽管在形式上与西方发达国家颇为相似,但社会经济发展阶段的差异性,却使得东亚发展型国家很难有效发挥多元体制的优越性,尤其是很容易因为缺少政治主导集团而失去决断性与执行力。从1997 年对亚洲金融危机的应对来看,多元体制下的韩国与泰国,并不比威权体制下的印尼更有作为。

军人威权体制的衰落,根本原因是军人集团未能与时俱进,从而无力在市场经济条件下继续承担引领社会经济改革与发展的重任。事实上,近年来韩国的“财阀帝国”现象[6]( p149-155) ,特别是政治强人朴正熙之女朴槿惠当选总统,以及泰国的“他信派系”崛起[22],尤其是“电信大亨”他信及其妹夫颂猜与幺妹英拉相继出任总理,都在一定程度上体现了资本集团主导下的单极权力结构的政治回归。

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