【摘要】今天的中国，无论是政府管理，还是社会治理，都面临诸多问题。面对这些问题，不同学科的研究者做出了不同的判断，给出了不同的解决方案。本文基于国家与社会关系的视角，从治理结构的方面梳理了善治理论的逻辑演进，检讨了社会管理实践中的误区，阐明社会自治基础上的“协同治理”应该是公共治理和社会管理创新的方向。
【关键词】协同治理；社会管理；社会自治；善治
一、绪论
毋庸讳言，今天的中国，无论是政府管理，还是社会治理，都面临诸多问题。犹如医生看病，面对同样的症状，基于不同的诊断会开出不同的药方，面对当今的问题，不同的人也会做出不同的判断，给出不同的解决和应对方案。
例如经济学家主张打破经济生活的垄断和权力控制，实现资源的市场配置与民营化政治学家主张，打破权力垄断，实现公共决策的公开性和开放性，保障民权（自由权、表达权、知情权、参与权、福利权等），限制公权（管制权、税费权、财政权等）。法学家们更加关注司法的权威性和宪法的司法化，主张基于司法独立和司法公正的原则来推进司法改革。而在公共管理学家们看来，中国的问题归根结底是治理结构的问题；经济联邦主义、部门主义、行业集团主义、寡头主义、个人承包主义给中国治理制造了麻烦，使无论是国家层面，还是社会层面，以及国家与社会的关系层面都面临难题。在他们的方案中，以“公共治理”为核心的治理结构的优化改良，被看成是化解问题的关键。
社会管理实践引发了人们对于公共治理理念和结构的思考，即，“公共事务能人管理”/“公共事务政府管理”，还是“公共事务社会管理”，抑或“公共事务公共管理”？坚持“公共事务能人管理”或“公共事务政府管理”的人，往往从命令与服从的关系角度理解管理，把公共管理视为“我（政府）来发布命令或制定规则，你（民众）来服从或执行”，将最好的管理设定为“无抗议的管理”（governance without protest）。强调“公共事务社会管理”的人，看重社会自治的价值和效果，把公共管理理解为公民社会自我管理的过程，认为最好的管理就是“无需政府的管理”（governance without government）。主张“公共事务公共管理”的人，基于公共事务“公共性”的特点，看重公众参与、社会合作，平等协商、公共选择和集体决策对于公共管理的重要价值，把公共管理界定为政府与社会分工协作、共担责任，共享共治，因此，把所有利益攸关者“共管共治的管理”（governance shared by public and private sectors）界定为最好的管理。本文基于国家与社会关系的视角，梳理善治理论的逻辑演进，检讨社会管理实践中的误区，说明社会自治基础上的“协同治理”应该是公共治理和社会管理创新的方向。
二、善治理论的演进
在日常生活中，人们一般习惯于使用GDP等经济指标来衡量社会发展程度，从可视的物质和物理变化来观察和说明一个社会的进步，比如，高楼大厦的落成，高速公路的建设，高速铁路的开通，N小时生活圈的扩大，等等。但实际上，正如一个事物的变化存在“质”和“量”两个维度一样，社会的发展和进步也体现在“质”和“量”两个方面。上述指标主要反映一个国家一定时期内的生产水平，但不能说明一个国家的治理水平，更不能说明一个国家国民生活的幸福程度。规范研究和经验研究表明，自由、民主、平等等公民权利和社会权利能够在多大程度上得到保障和实施，反映着一国国民的生活状况和生存状态，而国家与社会的现实关系在很大程度上反映着一个国家的治理水平。
国家与社会的关系体现了社会结构功能的分殊程度，因此，也反映着社会现代化的水平。从理论上说，国家代表了统合性力量，社会代表了自主性力量，二者的关系可以分为以下四种类型：（1）强国家-强社会；（2）强国家-弱社会；（3）弱国家-强社会；（4）弱国家-弱社会。其中，“强国家-强社会”模式(powerful state-powerful society mode)自然是一种理想的模式。这种模式意味着：第一，国家对外实力强大，维护国家主权与尊严不受侵害，对内管理有效，提供高质量的公共服务和社会保障；第二，公民生活富裕，社会高度自治，民间力量在经济、社会、文化等生活领域具有较强的自主性、自立性和自助性；第三，在公共事务的管理中，国家权力机关——政府——与政党组织、社区和社团组织所构成的“社会‘大体上各守本位，各司其职，形成良性互动关系，彼此分工协作。从现实的角度看，各个国家由于社会历史条件、发展路径和发展程度不一，因此，其国家与社会关系的现实状况也不大相同。有些国家在某一时期或某些方面呈现出国家取代社会的极权主义特征，有些国家在某一时期或某些方面呈现出国家包办社会的全能主义特征，而有些国家在某一时期或某些方面又呈现出社会集团和社会族群力量宰制国家的法团主义特征。
国家与社会的关系反映着一个国家的治理水平。就国家这样的共同体来说，实现善治的关键在于处理国家（政府）与社会的关系。从观念和实践的演进历史来看，由于有关善治的思考先后围绕三个侧重点而展开，于是，便形成了善治的三代理论。
以”政府治理“为核心的理论算是善治理论1.0版本。传统国家理论、政府理论、权力政治理论基本都属于这一代理论的衍生版。它们都强调政府是公共管理的主体，甚至把公共管理定义为政府管理，因此，”善治“被理解为政府良政的结果。于是，打造良好政府，实现对社会的有效管理或管控，被视为第一代善治理论的追求目标。
以”社会治理“为核心的理论堪称善治理论2.0版本。现代公民自治理论尤其是80年代以来学术界有关公民社会的理论，权利政治理论等，属于这一代理论的主要代表。它们强调社会组织乃至公民个体才是公共管理（尤其是地方、区域或基层公共事务管理）的主体，并且把”社会管理“的概念纳入公共管理的范畴，把”善治“主要理解为社会自我管理的状态，认为最好的治理应该是社会自治，因此，建设公民社会，实现社会自治（至少是基层自治），应该是第二代善治理论所倡导的核心思想。
善治理论3.0版本的主要代表是”公共治理“或”协同治理“理论。80年代以来学界所提出的”多元共治“、”复合治理“、”多中心治理“等概念可以看做是这一代理论的产物。3.0版本的善治理论强调”公共事务公共管理“，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为”善治“意味着国家与社会良性互动、协同治理，因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是第三代治理理论的主要诉求。
从善治理论的学术演进来看，国家与社会的协同治理，即”公共治理“是善治思考的终点，包括：要实现善治，必须保持（1）权力和权利的协调；（2）政府与社会的彼此合作；（3）公共选择和公共博弈的公平有效；（4）所有利益相关者共同参与，责任共担，利益共享；（5）政府与民间组织良性互动，分工协作，实现对公共事务的共管共治。
三、社会管理的误区
实证研究是当代学术研究普遍推广的方法，也是决策科学化的重要途径和依据。
尽管目前没有充分的实证数据作为判断的依据，但是，经验的观察也许会支持这样的判断：多年来”党政主导“的制度安排和行为模式，使中国人习惯于将主要的社会事务寄托在政府身上，而把政府的全部事情寄托在执政党及领导人的身上。于是，领导人的变动和更替成了社会变化的关键。比较而言，观察其他国家和地区的状况，在许多国家，政治领袖、执政党和政府的变动和更替是常见现象，然而政府政策、地方事务以及社会生活似乎也依然运转正常。对于民间百姓来说，最好的状态是”你关心你的政治，我只管我的商务“。这种状况不仅是民主国家的常态，其实也是威权国家想要的结果。{1}
那么，有没有可能让社会事务与政治事务适度分离，让社会事务归社会，政府事务归政府，政党事务归政党，以降低全社会依赖于”领袖—政党—政府“环链的风险？许多理论研究和实践经验表明，唯有国家与社会的适度分开，培育社会自治，才有实现上述愿望的可能。
然而，现实的状况可能是，中国人（尤其是政府管理者）对于社会生活和社会管理存在诸多观念上的误区。比方，我们懂得，公民应该过有组织的集体生活和公共生活，但是，我们习惯于认为党政组织的生活才是公民生活的主要方式，甚而至于把公民的社会生活完全等同于党和政府所组织的生活。最近几年，我们也认识到了”社区“（community）、”社会“（society）这样的概念对于基层管理的重要意义，于是，”社区管理“和”社会建设“几乎成了挂在各地管理者嘴边的口头禅，但到底什么才是真正意义上的”社区化“，恐怕还须认真思考。真正的社区生活应该是以社区成员的感情投入、彼此联系、共同参与社会事务所形成的集体归属感、认同感和参与感为前提的。我们遭遇了社会管理的挑战，也感觉到既有的社会管理方式不太有效，因此提出要”加强社会管理创新“，但是，我们习惯于认为，所谓的”社会管理“就是政府对社会事务的管理，”加强社会管理创新“就是”加强政府对社会事务管理的创新“，于是，政府对社会的监控、舆情管理、信息控制、危机预警与应对，就成为各地社会管理创新的重要举措。{2}
现在，要矫正这些认知偏差，就要用”社会自治“的概念重新定义”社会“、”社区“以及”社区管理“和”社会生活“。这就要求我们不仅需要从改善政府管理绩效的功利角度看待社会生活，而且还要从改善公民生活质量的目的意义上理解社会生活。古典政治学关于”什么样的生活才算是好的社会生活“的问题有许多讨论，过一种有德性的生活——公民生活——是一个基本结论。那么，什么样的生活才算是”有德性的公民生活“？答案很简单：国家法治+社会自治。
如此看来，”社会管理“应当有广义与狭义之分。广义的”社会管理“泛指对于社会事务的管理，而狭义的”社会管理“实际上指的是”社会自治“，即社会生活中各类组织（自发组织）、团体（党派和利益团体）、机构（非政府机构如学校、社区管理机构）企业和个人对于公共事务的自我管理。不管是广义概念，还是狭义理解，从理论上讲，社会当以”善治“为目标，而”善治“取决于两个方面的工作配合，即，良好的政府管理和良好的社会管理。”政府管理“通过政府决策和行为体现政府对于社会事务的管理（management）和控制（control），属于”国家法治“的范畴，反映了政府的施政能力（governability）与水平。”社会管理“通过社会集体决策（collective decision）和集体行动（collective action）体现社会的自我协调和自我管理（social self-government），属于”社会自治“的范畴，反映了社会的自组织和自管理能力与水平。片面强调政府对社会的管理而忽视社会自治，会造成公权力的过度扩张，损害公民的基本民主自由权利。同样，片面强调社会自治而忽视政府管理，也会造成社会族群利益之间因为缺乏公共协调而使社会陷入长期的矛盾冲突之中，最终影响社会秩序稳定。
四、公共治理的方向
许多中国学者的研究指出，中国有着悠久的社会自治传统。{3}在传统中国，帝国的”皇权“止于县政，为乡村社会留下了自治空间。{4}有人将中国传统的国家治理结构概括为”上下分治“的格局，即，上层是中央政府，由自上而下的官制系统所构成，底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流所掌控。{5}中国社会学家费孝通先生将这种格局称为”双轨“政治。{6}正是出于同样的认识，黄哲真先生在上个世纪30年代出版的《地方自治纲要》一书中作出判断，”地方自治“一词虽然是清末才由国外引入，但是自古以来就有以”乡党“之人治”乡党“之事，以”保甲“、”乡约“制度来达到乡党相助的目的。因此，中国虽没有”自治“之名，却有着”自治“之雏形。{7}
在中国传统社会，家族观念深厚，社会规范主要存在于家族和一定地域之内的社会单位之中。费孝通先生于20世纪40年代写就的《乡土中国》剖析了中国农村的社会结构，阐明了中国社会”乡土性“的特点。根据他的分析，在乡土社会中，人们彼此熟悉，信用的确立不必依靠正式的契约和国家权威；人们追求”无讼“，公共秩序的维护勿需依赖国家法律，而是依靠”对传统规则的服膺“。乡土社会是一个”无法“的社会（假如把法律限于以国家权力所维持的规则），但是”无法“并不影响它的社会秩序，因为乡土社会是”礼治“之下的熟人社会。熟人社会好管理，其原因就在于，熟人社会创造了社会信任，提供了社会规范，在很大程度上实现了社会自治。
新中国之后，随着”社会主义改造运动“的推行，中国共产党开始重建社会秩序，在农村建立了”人民公社“制度，在城市建立了街道居委会制度和工作单位制度，同时，国家赞助和组建了各种群众组织，如工会、共青团、妇女联合会等，实现了对城市居民的组织管理和控制。{8}在”左倾“路线的主导之下，上述制度安排为国家公共权力向社会的高度渗透提供了便利，从而形成了高度集权的全能主义（totalism）计划模式。在高度计划体制下，家族组织遭到破坏，取而代之的是政府和国家组建的”单位“，人们被组织在功能齐全、内部联系强大而又相对封闭的各种”单位“之中，”单位“活动成为人们社会交往和社会生活的核心。改革开放以后，市场化的改造、经济活力的追求、治理方式的改善，将中国逐渐地引上了收缩国家权力、回归社会自治的发展道路。
现代政治理论一直倡导国家是”自由人的联合体“，国是大家的，它由我们推举的代理人——政府——来代为掌管和打理。然而，现代国家建设和改造是一个曲折而艰辛的过程。由于国家法治不甚昌明，市场机制尚不健全，社会机制遭到破坏，因此，社会管理面临诸多问题。现实的情况往往令人沮丧，政府与社会不协调，比重失衡：政府很强势，社会很弱小；政府权力大，公民权利小；政府很富有，社会福利少。而且，改革的不到位使国家与社会渐行渐远，国家与社会的关系很多时候蜕变为管制与被管制、体制内与体制外、强势群体与弱势群体的关系：一方面，一些机构、部门、行业中有组织的群体，经常打着”国家“旗号，利用手中的权力，不仅通过所谓的”公共政策“随意切割公共利益，而且还经常以”国家“的名义，侵占社会空间和私人领地；另一方面，处于无组织或低组织状态的社会成员，难以组织有效的利益表达和利益谈判，通常采用极端行动或暴力抗争的方式来维护自己的利益。显然，这种国家与社会、管理与被管理关系的扭曲状况，不可能带来国家”善治“的效果。
现在，要改变这种状况，就要引入善治理论3.0版本来改造政府管理和社会管理，这个版本的核心理念就是”协同治理“。为此，我们需要确立全新的理念：（1）公民有组织的社会生活不只限于党组织的生活和政府安排的生活，应当承认，公民有组织的社会生活更主要地表现为非官方组织安排的生活——自治的行业协会、合作社、社会组织、慈善机构、兴趣爱好者协会、俱乐部、联谊会等组织的生活才是公民生活的主要表现。（2）社区建设绝不等于把城市居民或农村居民聚集在一起那么简单，社区建设更不能与”拆迁“和”搬迁“划等号！应当明确，社区不是一个地域概念或物理概念，而是一个组织概念或社会概念，必须让社区成员相互交往，结成有机联系，形成互助、互信、具有共同归属感、认同感和集体行动能力的生活共同体。（3）社会管理不等于政府对社会事务的管理。必须明确，”社会管理“更强调社会对于社会事务的管理，它的主要表现形式不是政府管制，而是社会自治，即，社区、社团、社会组织、企业等各种社会单位、团体和个人对于社会公共事务的共管共治，”协商治理“、”协同治理“才是它的真谛。
五、结论：社会管理的创新之道
从理论上讲，在一个得到有效治理（善治）的社会，政府与社会应该各有自己的活动范围和领域，彼此各守本分，分工协作。一般而言，政府主要应该站在共同体的立场上，对涉及全局性的、长远性的公共利益的公共事务实施必要的管控与协调，而把那些涉及地域性的、群体性的、基层性的公共事务留给社会自治，让公民通过社区、合作社、民间组织、社会企业等多种自治组织方式实施自我管理。就中国以往的情况而言，国家公权力过多地挤占社会自治的空间，政府管理几乎包揽了公民生活的全部领域。这样做的后果是：第一，政府因为能力有限，不可能做好所有的事情，很容易引火烧身，使自己成为社会发泄不满的对象；第二，政府管制过多，经常替民做主，结果侵害公民自由民主权利；第三，政府权力过大，给那些掌握权力而又经不住利益诱惑、不能恪守合理本分的官员和机构直接侵害公民权益提供机会，最终损害政府公正形象。
国政似家政，治国如治家。人们经常用”全能主义“这个词来形容中国政府管理。实际上，全能主义管理使政府扮演了一个”家长“的角色。家庭是以血缘关系为纽带的组织，家长是无可选择的先天安排。在家庭生活中，子女对于家长的种种不满，要么选择忍受，要么闹腾分家，要么索性离家出走。但是，政府是人为的社会共同体组织，政府的构成具有很大的选择性，这决定了家庭与国家的最大不同。在现代国家生活中，政府与公民的关系并非自然血缘的父子关系，而是代理与委托的契约关系。现代政治理论提供了大量论证认为，民主宪政算是控制政府的最好办法。除此之外，政府放弃”家长“包办心态，通过允许和鼓励社会自治来改善管理绩效，实现社会善治，也算是防范和化解社会抗议的良策。如此看来，建立政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作，才是社会管理创新之道。
【作者简介】
燕继荣，北京大学政府管理学院教授、北京大学政治发展与政府管理研究所副所长。
【参考文献】
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