燕继荣 张志原:市民诉求驱动的城市社区治理体系创新

——以北京市F街道“接诉即办”实践为例
选择字号:   本文共阅读 3239 次 更新时间:2022-12-25 19:12

进入专题: 市民诉求   城市社区治理  

燕继荣 (进入专栏)   张志原  


摘要:经过大约20年的改革努力,我国大体形成了纵向职能到底、横向网格覆盖为主要特征的社区治理体系,这一治理体系遵循了由国家意志为主导、社区作为执行层的对基层社会实施自上而下控制、管理与服务的治理逻辑,具有管控性强、覆盖率高等优势,但同时也加重了社区的任务负担与职责的碎片化,使基层部门缺乏足够的能力、精力和意愿来对居民需求做出灵活调整与及时响应。应对社区治理的新难题,北京市“接诉即办”改革提出了一条以市民诉求为驱动实现城市社区治理体系创新的解决路径。基于北京市F街道及其下辖社区的实地调研,本文认为,“接诉即办”改革以居民诉求为核心,重构了社区治理体系中的工作流程、职权分配与考评标准和方式等制度要件,通过强化市民—政府间责任关系纽带、激励社区(居委会)—居民间的协商沟通、赋能社区居民自治等作用机制,促进了社区治理效能的提升。“接诉即办”的治理经验表明,实现社区治理从行政意志主导向民众诉求驱动的转型,经由社区的“中间层”实现国家与社会间的有效响应、互动合作与协同治理不仅是必要的,而且是可行的。


一、问题提出

社会治理是国家治理的重要组成部分,城乡社区是我国社会治理的基本单元。我国从2004年党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”,社区治理逐渐成为连接行政管理与市民生活的关键环节。党的十八届三中全会以来,社会管理开始向社会治理转型,中央着力推动国家治理体系与治理能力现代化,城乡社区治理更是被提升至执政战略的高度。党的十九届四中全会进一步指出,必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,构建基层社会治理新格局。在新时代背景下,深化社区治理体制改革、加强社区服务能力建设,已经成为我国各地区推进社会治理现代化的主要着力点。

党的十九大报告指出,要“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移”。在我国的社会治理体系中,社区是国家与社会之间的结合点。社区居委会虽然规定为居民自治组织,但是归街道党工委和办事处领导,处于行政系统的末端,兼具“自治性”和“行政性”的双重属性。伴随着经济发展与城市化,基层治理事务日趋复杂,城市居民对于各类社会管理和公共服务的要求增加,社区所承接的职能涵盖了卫生健康、社会保障、志愿服务、环境保护、城市管理等多方面的公共事务管理。此外,社区层面的组织形式与管理模式也在调整,例如设立“社区工作站”或“社区服务中心”,负责承接区县、街道政府下派的任务;实行网格化管理,将“人、地、事、物、组织”全部纳入网格范畴,做到资源、职能下移和责任到人等。

无论是社区层级行政职责的扩大还是管理模式的变革,所体现的逻辑都是将国家力量经由社区这一“中间层”下沉到基层社会,实现资源输送、权威统合和社会建设的功能。这种社区治理模式的优势在于在强化政策执行、实现精细化社会管理。特别是在新冠肺炎疫情防控中,组织化的社区委员会、工作站与基层政府协同配合,承担了重要的抗疫任务,显示了当前社区治理体系在应急管理时期显著的优势。但也有学者指出,社区治理的重心下沉催生了一系列问题,例如,基层政府、社区存在权责不一致现象,一些下沉至社区的事项超出了基层的承担能力;繁重的事务性工作造成基层工作人员工作重心偏移,强化了对上负责的逻辑,挤占了与社区居民的沟通与联络;行政力量对社区事务大包大揽,诱发了居民的“看客心态”等。简而言之,在对上的承接职能、执行任务强化的同时,对下的组织居民自治、回应民众诉求的能力与意愿却被削弱了。

社区层级的治理状况展现了国家-社会间的合作与张力,国家代表了统合性力量,社会代表了自治性力量。当国家尝试以单元化、标准化的方式改造和控制社会时,却往往会忽视社会秩序的复杂性和需求的多样性,致使政策遭遇社会力量的反弹和陷于失败。与之相似的,治理重心下移至社区是为了应对城市化和现代化所带来的社会管理、公共服务需求激增,政府希望将行政资源与职权下沉,结合“两级政府、三级机构、四级网络”的管理体制,将政府职能一插到底,但其结果反而导致社区治理体系中基层部门愈发僵化和对上负责,削弱了基层工作人员与居民间的关系纽带,难以对居民的诉求做出有效响应,造成了社会治理效能的降低。

那么,应当如何变革城市社区治理体系,既能应对现代城市高度复杂的社会管理需要,同时又能保持面对社会需求时的弹性与回应性?北京市“接诉即办”改革给出了一项以诉求为驱动,实现城市社区治理体系创新的解决路径。“接诉即办”改革是北京市自2019年以来主推的基层社会治理创新举措,北京市依托“12345”政务热线,建立了一整套针对民生诉求的受理、响应、派单、办理、反馈的工作体系。在社区治理层面,北京市改自上而下的“任务驱动”为自下而上的“诉求驱动”:以诉求为中心调整社区工作流程,以诉求为基础落实各级政府、社区的职权与责任分配,以诉求为标准设置绩效考评体系。在这样一套以诉求为导向的社区治理制度安排下,得以建立起政府与市民间的责任纽带,强化社区与居民间的协作关系,并充分赋能居民自治,起到了重塑城市社区治理体系的作用。

笔者所在的研究团队于2020年12月至2021年8月间,就北京市W区F街道的8个社区开展了扎根调研与回访调查,通过对社区工作的参与式观察,以及对街道办负责人、社区居委会书记、社会工作人员、社区居民进行访谈,了解了“接诉即办”改革前后,社区治理发生的变化,积累了10余万字的调研纪要。本文将以F街道及其下辖社区为案例,探索北京市如何通过“接诉即办”改革充分激活基层社会治理的活力,消解治理重心下沉后社区建设存在的问题,增强政府-社区-居民间的分工协作、互信沟通,提升社区治理效能。

二、重心下移:城市社区治理的发展趋向与困境

(一)城市社区治理的“下沉化”趋势

中国对于“社区”的定位不同于西方意义上的“community”,后者是社会自发秩序演进的结果,是滕尼斯定义下的基于情感、习惯、地缘、血缘等因素所形成的“共同体”。相比之下,中国的城市社区建设并不是由基层居民自我管理自发形成的,而是在国家推动下建成的“行政性社区”。随着改革开放后单位制走向解体,需要以新的方式来组织和管理城市人口、输送和分配公共服务资源,经历了“街居制”的短暂过渡,社区就成为了我国城市基层社会管理和社会建设的基础单元。1990年施行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在法律制度框架上决定了居委会具有“自治性”和“行政性”的双重属性:社区居委会是基层群众性自治组织,但同时也承担着协助人民政府及其派出机关执行行政职能的任务,居委会在组织结构上与上级街道的高度同构,在组织功能上是基层政府职责的延伸,在人力、财政资源上高度依赖行政系统内的输送。

伴随着市场化、城镇化的加深,社会层面的组织形态变迁与利益群体分化日益凸显。在社区治理中,单位制的解体改变了“国家办社会”的旧有格局,社区获得自主发展的空间,加之商品房市场的繁荣造就了庞大的业主阶层,他们以物权为利益纽带,拥有更强的自治能力与维权意愿,对社区治理提出了更高的要求。此外,市场经济的发展诱发了许多新的社会问题,诸如劳动就业、社会保障、物业维权、公共安全等,这些问题的成因往往是宏观且普遍性的,但问题的具体解决却需要基层政府乃至社区层级负责。最后,城镇化与城镇常住人口的增加提升了社区的人口密度与多样性,同质性高的单位小区逐渐让位于更多元化的社区类型,社区人口的熟人化、亲缘化转变为地缘化和陌生人化,这使得社区居民对于社会管理、公共服务的需求愈发多样。总而言之,改革开放四十多年来,我国城市社区治理出现了社会自主发展、基层事务复杂化,以及社区居民诉求多样化等变化趋势。顺应这一发展趋势,社区开始承担更多的管理与服务职责,治理重心下移成为了我国社会治理体系的主要变革趋势。

治理重心下移首先是职权的下移。2006年,国务院出台《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出了“就业、社会保障、社区救助、社区卫生和计划生育、社区文教体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务”等7大类全覆盖的内容。2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出要“做好与城乡社区居民利益密切相关的劳动就业、社会保障、卫生计生、教育事业、社会服务、住房保障、文化体育、公共安全、公共法律服务、调解仲裁等公共服务事项”。社区所承担的社会管理与服务职能逐渐从最初的基础民政事务,扩展为包含劳动就业、福利社保、教育卫生、人口管理、公共安全等更广泛的公共管理范畴。

此外,社区的组织形式也在发生变化。其中比较有代表性的网格化管理的普及与“社区工作站”、“社区服务中心”的设立。通过建立起纵向的“区县-街道-居委会(工作站)”的直插基层的行政条线,以及横向的将“人、地、事、物、组织”全部覆盖的网格组织架构,国家通过社区这一中间层实现了对社会的控制、管理与服务,做到“小事不出社区、大事不出街道、出现矛盾不上交,就地化解”。近些年来,随着互联网产业的发展,“互联网+”社区治理成为了基层治理创新的新方向,信息技术可以搭建网络社会服务平台,建立智能化网格监控体系,通过网络留言板、社区微博微信群等渠道对辖区信息进行动态管理和实时响应。概括而言,城市政府通过“公共职能下派”和“组织形态下沉”,实现了将社会重心下移至社区层级,在这个过程中,社区逐渐演进为城市社会治理和公共政策执行的“输出终端”。

(二)重心下移后的社区治理悖论

如何评价社会治理重心下移对于社区建设的影响?很多学者肯定了这一治理模式所具备的优点,例如,有学者指出,当前“横向网格覆盖,纵向直插基层”的社会管理体系在管控性、覆盖性、应急性等方面具有显著的优势,极大地提高了城市社区治理绩效。在疫情防控中,社区的组织化有效承担了防控任务,监测了人口流动轨迹,阻断了传染源,显示了这一社区治理模式在应急化时期治理的巨大优势。然而,治理重心的下移过程同时也是国家力量不断以行政逻辑改造社区的过程,尽管其本意在于增强公共服务的可获得性、提升基层解决社会矛盾的能力,但在实践中却将社区逐渐变成了政府各部门交办任务的执行载体,加重了社区层级的负担,反而造成了社区-居民间纽带关系的减弱与社区治理效能的降低,形成了学界对于“社区组织行政化”的担忧。具体表现为如下三个方面:

首先,治理重心下移存在权责不一致的现象。一些下沉至社区的事项超出了基层的承担能力,造成社区“小马拉大车”。正所谓“上面千条线,下面一根针”,城市化发展过程中土地投机性开发、交通拥堵、人口膨胀、环境污染、教育及医疗卫生供给不足等各类城市病问题日益凸显,这些问题或多或少要落到社区层面解决。在实际工作中,各部门权责交叉,甚至将一些政策性强、需要执法权的工作下沉至基层,由于缺乏统一明确的治理主体,往往导致社区治理上的权责不一,社区工作人员经常有发现问题“想管又没有职权,只能以劝解、建议为主”的情况,大大增加了社区的工作难度。与此同时,社区也存在着“事务下沉,但责任没有下沉”的情况,当面临居民提出的诉求,特别是需要协调上级多部门才能解决的问题时,又会出现各部门“踢皮球”、无人出面负责的窘境。由于社区相较于行政系统内的条块部门于弱势地位,这使得社区工作者在应对居民提出的诉求时,常常出现“无能为力”的感觉。

其次,治理重心下移加重了社区层级对上负责的倾向,疏忽了为民服务的本职工作。社区承担着大量来自上级部门的常规性或非常规性工作,在条块体制下,部门间的权力分割使得各部门想方设法寻找基层管理单元作为执行工作的“抓手”,将各条线的业务都下派至最基层的社区,从而加重了社区居委会、工作站的任务负担。加之社区工作本身就具有很强的任务导向,群众的需求很难进入议事日程,致使社区工作人员缺少时间和精力聚焦于居民服务上,削弱了社区与居民间的联系。在调研中,FH社区书记说:

“像做报表这类琐碎的事很多,再加上每周的例会和市委、区委和街道下派的各种活动,社区已经是满负荷在工作了,社工能够与居民联系的时间被不断挤压。”

任务、职权、资源的下沉往往还伴随着频繁的检查与考核。对于社区工作而言,无论是人力、财力、奖惩措施,亦或者是执行任务所需要的职能配合,都高度依赖于自上而下的资源输送,这也使得社区相较于解决群众关心的问题,更在意的是贯彻落实上级政府的想法与政策。这就导致社区作为最接近居民生活,最了解居民诉求的公共部门,反而却出现了居民诉求与社区工作重点之间的“错配”。

最后,治理重心下移强化了行政力量对社区事务的包揽,诱发了居民的“看客心态”和对社区居民自治的替代效应。当前的治理重心下移仍然主要表现为重政府行为、轻多方参与,基层政府通过行政命令下派的方式将治理工作以任务的形式派发到社区层级,并配合以各种考评、问责措施督促社区执行。这就造成了一方面基层干部和社区工作者事无巨细、承担了主要的社会治理任务,另一方面社区居民产生了“有事找政府、有事找社区”的心态,理性地失去参与的意愿和动机。在F街道下辖的社区中,普遍存在着居民对于社区活动参与积极性不高的情况,少数活跃的社区积极分子也主要是有闲有钱的退休人员或家庭主妇。只有在需要进行集体维权的时候,业主才会集合起来参与到社区公共事务中。

多方面的问题相结合,共同造成了重心下移后的社区治理悖论:一方面城镇化、现代化带来的社会治理需求激增,需要政府不断将行政管理资源下沉,通过网格化、信息化以及将更多的人力、财力投入到社区层面,来解决社会问题,回应民众诉求;但另一方面,大量的自上而下的行政职责与任务分派挤占了基层工作者的时间与精力,强化了社区治理中对上负责的逻辑,削弱了回应民众需求的能力与意愿,反而使得社会需求无法得到满足。中国城市社区治理出现了组织结构碎片化、工作流程过度行政化、治理效果内卷化的困境,导致了社会治理效能的降低。

(三)国家与社会之间:社区治理向何处去?

城市社区治理所面临的困境展现了国家与社会间的张力。长期以来,学术界对于中国城市社区治理应向何处去都存在着“社会中心论”和“国家主导论”间的争论。在社区制发展之初,一些学者延续了滕尼斯的“社区共同体”的理论设想,希望社区能够提供一个独立于国家的社会发育空间,社区居委会能够承担起组织社会自治的功能。在“社会中心论”视角下,国家应当审慎介入社区治理中,避免社会治理的过度行政化,同时在制度创设上给社区自治、群团组织及第三部门的参与留下充足空间,在自治的基础上实现国家-社会关系的重构。居委会也应当明确“社区居民自治组织”的定位,精简人员、减少行政事务,让居委会的工作重心回归到社区居民自我管理与服务上来。然而,学界对于“社区自治”的构想和现实情况间存在着差距,我国的城市社会自组织力量起步晚、发展弱,存在着社区居民利益分化、参与成本高昂、组织动力不足等问题,难以承担社区治理的主要责任。

相比之下,“国家主导论”则将社区治理视为政权建设的延伸。有学者指出,由于中国城镇社区地域特征明显,政府在基层社会管理和公共产品供给起主导作用,就决定了社区治理不能只依靠社区自身发展,而必须强化国家的外力介入。在“国家主导论”视角下,社区是“后单位时代”城市社会治理体系中的基础单元,国家以社区为基本单位建立起新的社会调控、社会整合与社会服务体系。社区居委会、工作站等实际上成为政府管理社会的“抓手”,借助强大的政党组织与行政系统,将社会管理、公共服务等功能强势导入社区,使社区成为城市社会治理体系的执行终端。尽管在这一过程中,也会强调社区建设中居民、市场、社会团体的参与力量与协作治理,但国家权力始终在社区治理领域具有支配性地位。由于中国城市地区的社会自组织发育不足,社会动员机制薄弱,依靠行政力量再造社会秩序,就成为了源自实践需要而走出的一条经验。从“单位制”到“街居制”到“社区制”再到如今的社会治理重心下移,基本上呼应了这样一种自上而下的国家意志主导型社区治理逻辑,国家改造社会的意志被延伸到基层,社区成为国家与社会交接的最广阔领域。

然而,正如米格代尔在《强社会与弱国家》中提到的,国家对社会的控制并非整齐划一,而是高度碎片化的。国家试图推动改造社会的重大工程时,碎片化的网状结构、分散的权威和控制权都会对国家能力造成极大的困难。当人类步入后工业化、后现代化时代,社会的异质性、复杂度也在提高,渐趋多样化的居民诉求与围绕着单一国家意志展开的行政体系间的结构张力愈发增强,从而降低了资源、技术投入所能带来的治理效能提升。国家意志主导下的社区建设,其缺陷在于政府往往缺乏对于社会复杂性必要的信息,保持着家长式的思维模式和“替居民做主”的决策方式,就会导致政府的外部意愿强加给居民和对社区治理的过度干预。而由于社区已经在长期的任务下派、突击行动、考核问责中被体制化为了基层政府和各部门的执行抓手,使本应最了解居民情况、体察居民诉求的基层部门,也会为了完成上级任务而违背自身及居民的意愿,逐渐疏远了与社区居民间的协作与联络。同时,由于条块分割体制带来的事项权责不清、隶属关系不明,很多事情都要落在社区层面解决,导致“社区似乎什么都管,但又什么都管不了”,形成了一种治理重心下沉后的社区治理失灵状态。

事实上,近年来学界和政策界已经开始了对国家意志主导型社区治理逻辑的反思,并试图建立一种国家引导下的社区协同共治模式作为替代。例如,建立社区、社工、社团“三社联动机制”,改变公共服务由政府统包统揽的局面,以政府协调组织、购买服务推动社区层面的协作共治。以及将“网格化管理”与“组团化服务”相结合,把服务、协作等柔性要素与强管控的网格管理结合起来。国家-社会协作模式为社区治理体系的发展提供了一个良好的理论构想,但仍存在两方面问题:首先,很多所谓的协同治理其本质依然是行政力量的主导,社区及居民只发挥配合性作用,社区任务重、向上负责等问题依然存在。此外,不少社区治理创新尽管取得了很好的效果,但高度依赖于特定的社区领导者、更成熟的社会发育、或是源自于政府大量资源的输送,而一旦缺少这些条件,协同化治理创新就很难延续下去,成为一种“盆景式”创新。

三、以市民诉求重塑社区治理:北京市“接诉即办”改革的制度设计

面对城市社区治理难题,北京市“接诉即办”改革提出了一种新的解题思路,即改变社区治理体系的运行逻辑,将自上而下的行政命令驱动转变为自下而上的市民诉求驱动。“接诉即办”改革是北京市自2019以来主推的一项基层社会治理创新举措。北京市整合了各领域60余条热线,建立全市统一的12345市民服务热线受理平台,对居民反映的诉求进行统一受理,按诉求轻重缓急进行分级响应,依照职权分工向政府部门、辖区快速直派,并要求受理单位限时内办理。受理单位对每件诉求办理情况点对点向群众反馈,12345热线中心每月电话逐一回访来电群众,由群众对诉求办理情况进行评价。市级政府以接诉响应率、问题解决率和群众满意率为指标,每月对各街乡、各区、市级部门等进行“三率”考评,并通报排名。考评结果纳入各级领导班子和领导干部日常考核,对群众诉求办理不作为、慢作为现象进行执纪问责。经过三年多的实践,北京12345政务热线共受理群众来电3134万件,民众诉求解决率从53%提升到89%,满意率从65%提升到92%。基层政府回应民众诉求的积极性和能力都有了较大改善,促进了北京市公共服务质量的提高。

2020年起,北京市开始试点直接分派12345热线诉求到社区层级,笔者团队所调研的W区F街道正是试点地区之一。F街道地处北京市核心区,辖区内有众多政府机构、大型企事业单位、以及历史文化建筑等。街道下辖20个社区,包括胡同、单位住宅小区、商品房小区、商业写字楼等多种混合空间形态,同时社区居民之间也存在较大差异,既有高收入白领、机关工作人员等,也有居住在平房院落的中低收入者和外来务工人员。由于社区和人员构成复杂,政策诉求多种多样,街道在住房、城乡建设、市容环卫、交通管理等方面都存在治理难题,居民与居民间、居民与社区间的矛盾纠纷多、认同归属感弱。F街道内的社区治理状况集中体现了大型城市基层治理面临的难点与困境,可以作为典型案例用于研究北京市“接诉即办”改革的制度设计与治理效果。具体而言,F街道的“接诉即办”工作从流程再造、职责重配、绩效考评三个维度,以解决居民诉求为导向,进行了一系列的制度设计与创新。

(一)以诉求为中心的社区治理流程再造

在以国家意志为主导社区治理体系下,社区工作流程具有很强的压力型体制的特征,治理事项被以任务的形式由基层政府下派给社区,无论治理任务是否是社区居民所需要的,都会成为基层干部、社区工作人员的优先处理事项,长此以往,基层政府和社区疲于应付庞大的工作量,却造成了与居民服务与沟通上的挤出。“接诉即办”改革则改造了社区治理的流程,从过去的以自上而下的任务派发为导向,转变为了以自下而上的居民诉求为中心,以此为基础设置了基层政府与社区的各项工作环节。

具体而言,F街道设立了全响应街区治理中心,负责承接由市、区两个层级派发的12345热线诉求,确认是本街道职责范围的,由全响应平台立即签收。在诉求处置的标准上,F街道根据群众反映诉求的轻重缓急进行四级差异化处理,其中涉及突发事故、与防疫相关的紧急诉求要求立即处置;水电气热等群众生活保障的诉求当天处置;一般类诉求正常办理;疑难复杂类诉求推动办理。在诉求转派的管理上,F街道建立了“双督双派”制度,即依照职权、区域划分,由街区治理中心将市民转派给具体的科室和社区进行处理,并对各承办科室、社区的日常热线的办理进行全程跟踪、督办落实。在诉求的处理上,F街道要求社区负责人与办案科室负责人主动联系,沟通案件情况,与办案科室一起到达现场,与反映人沟通,处理案件,并将处理过程以照片或者视频的形式留存。在诉求办理完成后,由上级热线管理部门对市民进行回访,依据热线考评实施细则,对街道的诉求处理状况进行“三率”(响应率、解决率、满意率)的绩效考评(见图1)。

疫情期间,为应对各类突发的疫情相关诉求,F街道在接诉即办工作流程基础上进一步建立了“四方联动机制”:疫情防控专班接收到市、区等各级部门下发政策后,及时向相关科室、社区等执行部门下发通知,确保政策能够被正确理解,有效实施;全响应治理中心负责承上启下,接到疫情相关居民诉求后,立即转派到相关职能科室,说明案件级别及办理时限,时刻关注诉求进程,督促职能科室按时提交办理情况。诉求承办科室和社区接到案件后,立即相互联系一起赶赴现场,核实案件,协同处理,处理结果及时通过系统反馈给全响应并提交回访。“接诉即办”以居民诉求为中心,有效促进了社区治理中各部门、层级间的工作联动,提高了基层治理中应对突发情况的响应度,取得了较好的治理成效。

(二)以诉求为基础的社区治理职责重配

针对社区治理中权责不清、社区行政任务繁重、部门间“踢皮球”现象明显等问题,“接诉即办”改革在职权分配上做了统一调整。在《北京市接诉即办工作条例》中,社区在“接诉即办”工作中的职责被明确界定为“协助承办单位处理社区(村)范围内的矛盾纠纷,解决公共事务等方面的诉求”,还特别强调“承办单位不得将社区职责清单外的事项交由社区办理,不得将社区协助政府工作的事项交由社区作为主责办理”,让社区回归居民自治组织的性质,减少其负担行政职责的压力。北京市通过梳理社区工作事项,完善工作清单,严格社区工作准入事项,减少了不合理的下派社区事务将市级部门下派社区的表格系统从44项精简为3项,在盖章证明事项从15项减少到3项。对社区工作职责的结构性调整是后续重塑社区-居民关系的基础,减少了社区层级的自上而下的工作负担,能够将社区的职能回归于与民生诉求、民众生活直接相关的事务,使社区将更多的精力放在回应居民诉求、解决居民提出的问题上。

而在责任关系的落实方面,“接诉即办”实行“首接负责制”,即除了存在职责或者管辖异议外,接到派单的单位应当即时接受派单,不得推诿,办理诉求涉及其他单位的,首接单位应当负责牵头协调办理,从而减少了各部门面对民众诉求互相推诿的空间。在F街道,职能科室科长、社区居委会党委(支部)书记、主任被明确为本社区热线工作的第一责任人。职能科室负责人需要做好案件的处理工作,将处理结果通过系统提交,并及时与反映人反馈。社区主要领导则要了解辖区内发生的每一个案件,并同时与职能科室联动,及时赶赴现场,全程跟踪,与居民面对面沟通,做好思想工作,尽量使居民满意,并将沟通情况上报全响应街区治理中心。F街道还设立了处级干部包干制度,将辖区划片后由处级领导带头包干,不限时、不限域进行走访调研、排查隐患,及早发现、收集并解决群众难题,维护安全生产环境、改善人民居住条件。以此明确了多方主体在社区治理和诉求解决上的职权分配与责任到人,确保了民众的诉求能够得到回应与解决。

此外,很多治理问题发生在社区层级,但并不是仅凭借街道乡镇政府和社区就能够解决的,需要上级政府和职能条线的配合完成。“接诉即办”改革建立了“街巷吹哨、部门报到”机制,对于涉及多个责任主体的诉求,可以直接向涉及职能部门吹哨,并向区热线分中心备案协办单位。对管辖权属存在争议的重点类诉求,提交改革专项领导小组研判确定。F街道所在的W区建立了“综合问题街道办、专业问题部门办、专项案件企业办、职能交叉首派承办”的案件办理原则,针对跨部门解决的复杂问题建立临时工作组,由承办单位“吹哨”召集相关单位现场办公、集体会诊、协同推进,从而落实了上级政府和职能条线部门在社区治理中应负担的职责。

(三)以诉求为标准的社区治理绩效考评

北京市“接诉即办”围绕着市民诉求建立了一整套绩效考评体系。事实上,12345市民服务热线在全国范围内的各城市多有设立,而北京的创新之处在于引入了全面的考评、监督体系,将接诉响应率、问题解决率和群众满意率“三率”作为核心指标,统一由市级层面对各区、街乡镇政府,以及各委办局进行打分和排名。其中解决率和满意率(即“双满率”)被赋予更高权重,以强化解决问题和群众满意的导向。北京市每月会向社会发布“接诉即办”工作成绩单,公开综合评分前十名、后十名的街乡以及排名靠前、靠后的区,同时将完成“接诉即办”工作情况纳入各级领导班子和党员干部日常考核,将考核结果作为分析研判和动议干部的重要参考。

在北京市一级的统一要求外,各区、街道也根据自身具体情况制定了考核细则。F街道所在的W区建立了对每月综合考评成绩较高的社区的奖励机制,奖励资金会用于“接诉即办”工作中解决群众紧急、突发诉求。F街道在2020年全年共接受12次考核,成绩在全市所有乡镇街道政府中排名中上游。为争取更好的成绩,F街道将回应民众诉求作为2021年的工作重点,并将考核指标进一步传递给各科室与社区。F街道对社区制定了有关“12345”热线的考评制度,考评内容除了市政府要求的响应率、满意率、解决率之外,还包含与市民面谈情况、科室协调情况和工作留痕等新增内容。考评周期为每季度一次,全年的汇总成绩纳入年度绩效考评,结果公开并与个人绩效奖金挂钩,对办案不力、影响街道考核的部门或社区,街道纪委监察室给予相应的处理。

通过设置以解决诉求为标准的考评制度,居民成为了评价社区治理好坏的核心主体。在访谈中,F街道的社区居委会书记普遍表示,目前回复12345热线的居民诉求已经成为了社区层级最重要的工作。在组织架构上,社区通常会设置专人负责12345热线诉求的回复和处理。例如,SS社区设置了专职处理12345热线诉求的社工,协助社区居委会主任处理由政务局派单来的居民诉求。MK社区则将辖区划分为了3个区域,由每两个社工负责一个区域的接诉即办工作,社区服务站副站长负责统筹协调,以及将社区层级难以解决的问题上报给街道。而在工作内容的调整上,社区书记及社工普遍表示,“接诉即办”改革后的工作量和考评压力都明显增大,处理来自“12345”热线的投诉已几乎成为主要的日常工作。在时效性的要求下,社区书记往往会亲自与居民联络,保证解决问题或反馈处理状况。社区工作人员也更加重视居民提出的意见,积极回应民众诉求,推诿、拖延的现象大幅减少。

四、“接诉即办”下的社区治理效能提升

提升治理效能是国家治理现代化的目标所在。有学者提出,国家治理能力实则是一个国家的人们(尤其是执掌国家政权的政党、权力机关)运用国家制度解决现实问题的能力,而能否有效解决现实社会问题,是检验国家制度和治理体系及其能力的根本标准。这里的社会问题既包括国家发展长线目标,即追求全面、协调、可持续的发展,也包括短期内避免和应对危机,如新冠疫情的防控。在社区治理领域,长期存在着居民参与意愿不足、社会组织活力匮乏、社会矛盾显性化、居民诉求难以得到有效回应等问题。这些问题出现在社区层面,但又不仅仅是依靠社区工作人员的努力所能解决的,而是需要更系统性的变革管理体制和再造工作流程才能实现。能否解决这些治理难题,是评判社区治理体系优劣与社区治理创新成功与否的重要标准。

在“接诉即办”改革中,北京市政府扮演了制度创设者的角色,导入外生性制度安排施加约束和激励,通过影响社区治理中基层政府、社区工作人员以及社区居民的行为逻辑与方式,转化为解决社会问题的能力与意愿。具体而言,如图2所示,在以诉求为导向城市社区治理体系下,“接诉即办”改革通过建立政府-市民责任纽带,强化社区-居民协作关系和赋能居民自我管理三项作用机制,一方面让社区治理重新贴近居民生活,服务于居民需要,解决居民日常诉求;另一方面,增强对应急处置能力,对突发事情、疫情防控等能造成群众生命财产损失的事项及时了解、响应。在下文中,笔者将以F街道下辖社区的治理实践为例,具体阐述“接诉即办”改革是经由怎样的路径与机制实现社区治理效能的提升。

(一)建立政府-市民责任纽带

在当前治理重心下移的背景下,基层政府在社区治理中发挥着至关重要的作用。一方面,城市化发展过程中出现了人口膨胀、交通拥堵、环境污染、公共服务资源供给不足等问题,这些问题大多都需要落实在社区层面解决。另一方面,由于社区居委会并非政府层级的一环,也不具备执法权,很多事务的处置都需要街道乡镇政府的配合执行。然而,作为政府科层体系的末梢,基层政府的行为逻辑带有很强的“对上负责”倾向:在F街道,随着属地责任被不断压实,在安全生产、食品安全、环境治理等领域都建立起了“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的属地责任体系,签订责任书,一旦处理不当,就要面临被问责的风险,处理上级派发的各类任务、应对考核就成了基层政府工作的主要内容。但社区治理事务又要求政府工作人员要深入基层,熟悉社区情况,灵活应对民众的多样化诉求。长此以往,基层政府陷入到“运动式治理”的窠臼中,占用了大量时间精力,而居民的诉求向上表达不畅、难以得到满足,这成为了社区治理的核心症结,正如F街道科室工作人员所说:

“基层工作千头万绪,利益交织重叠、民意诉求多元多样,过去一旦出现问题、矛盾冲突,往往是发现问题的没有执法权,收到问题的不了解基层情况,老百姓则不知找谁办、不知该怎么办。”

在“接诉即办”改革后,通过将居民诉求进行“解决率”、“满意率”考核,基层政府响应居民诉求、解决治理问题的责任被压实,居民成为了评价基层政府工作优劣的打分者,从而发挥了“指挥棒”的作用,激励基层干部回应民众诉求。在访谈中,F街道的工作人员普遍表示,回复12345热线的居民诉求成为了基层最重要的工作。F街道已经可以做到接到派单后100%及时响应,第一时间联系反映人,一方面安抚反映人情绪,反映的事情有职能科室办,有专门部门督办,另一方面防止居民反复投诉,减轻对政府的不满情绪。在诉求处理中,对于政策咨询类诉求,街道会给出相应的法律条文,给反映人解释明白;对于合理诉求,职能科室协调相关部门予以满足;对于不合理诉求,街道也会解释政策,并细致耐心做居民思想工作,争取居民的理解。

此外,“接诉即办”改革通过向上吹哨机制,将更高层级的政府与行政部门与基层治理事务联系起来,促进了一些疑难负责诉求的解决。例如,F街道的SS社区是一个老旧平房居住区,违搭乱建以及居民的产权和居住权问题一直是该社区的治理顽疾,居民围绕着产权、办理房产证的问题提出了很多诉求,发生了不少纠纷。在2021年北京市设立了“每月一题”制度,对市民诉求所展现出的普遍性问题,每月选定一个主题实施清单式管理、项目化推进、全过程督办。通过“每月一题”,市政府识别出了“房产证办理难问题”是存在于北京社会的一项普遍问题,市规划自然委探索了“无错优先、尊重历史、标本兼治”的治理路径,在2021年累计解决16.8万套房的办证难题,SS社区的房产问题得到了很大程度的缓解。

(二)强化社区-居民协作关系

“接诉即办”也在重塑社区居委会与社区居民间的协作与信任关系。中国城市社区的规模普遍较大,再加之城市化带来的人口快速流动,社区人口异质性普遍较高,特别是在老旧小区、商品房小区、保障房小区等,居民的单位、职业、收入各不相同,居民与居民之间,居民与社区之间缺乏必要的互动与互信,许多居民对于社区居委会组织的活动并不积极,对于社区能否代表自身利益、回应自身诉求持怀疑态度,甚至于不知道居委会在哪、居委会主任是谁。而对于社区工作人员,完成上级自上而下派发的任务就已经疲于奔命,缺乏额外的精力与动力去维护和居民间的关系。

“接诉即办”改革影响了社区居委会的工作方式。由于社区层级需要解决的社会问题多,同时又直接面对着解决居民诉求的考核压力,需要动员多方力量协商合作,共同解决问题。在F街道,不少社区都建立起了协商议事制度,以应对社区居民提出的、需要多主体协作配合的重点问题。例如,FH社区将凡是涉及居民利益的事项,都会邀请利益相关居民或对相关事项熟悉的居民开会讨论。为了处理小区危旧房改造问题,EL社区邀请了居民代表、开发商、区规划委工作人员参加协商议事会,对采光、污染、噪音、人流量等诉求集中的问题进行了协调解决,取得了比较好的效果。

在“接诉即办”的考核下,社区也更倾向于“未诉先办”,即在居民的诉求通过12345热线表达前,就主动与居民协商沟通、解决诉求,以减少来自12345热线的派单压力。FH社区书记表示:

“减负是自己给自己减负,而不是靠政府,从根本上解决问题,比如12345投诉的件的减少要让居民知道社区的存在和作用,而不需要通过投诉的方式解决。”

JJ社区书记也有类似的观点:

“先把社区能够提供的服务讲出来、做出来,然后再请求居民帮忙,促进邻里间的温情沟通,服务要有温度,温度需要手对手传递、面对面沟通。”

在这一过程中,上级政府既发挥了提供制度供给的作用,也承担着对社区-居民间互动状况做监督评价的角色。由于社区希望减少来自居民的投诉量,因此就会在日常工作与民众搞好关系,通过积极地向居民展示,很多问题可以在社区得到解决,做各种事情也都会考虑到居民的意见,从而避免居民投诉。社区也会定期召开活动,参加活动的社区居民会和社区工作人员交流或集体发表建议,社区从谈话中主动挖掘了解社区居民需求。社区书记或其他工作人员会频繁进行社区巡视或入户探访。通过实地探访或访谈主动发现和挖掘居民需求,并提出解决意见和办法。而对于社区居民,“接诉即办”的开展也增加了居民与社区人员沟通的“底气”。12345热线实际上提供了一层问题肯定会得到回应的担保,居民得以更从容地将诉求表达给社区,开展互动和沟通。

在社区工作人员的努力下,笔者在所调研的社区中,都观察到了社区-居民关系比较明显的提升,SS社区书记指出:“12345热线拉近了社区与居民之间的距离,让社区更好地解决居民切实需求”。也有不少居民表示说“现在的社区工作者真的辛苦,也真的在为老百姓解决实际问题,很感谢你们”。在JJ社区调研中,社区工作站的站长及社工与居民保持了很高的熟络程度和交流的友好态度,几乎每遇到社区的居民,站长都会主动向他们问好。在相互信任的关系下,社区的很多工作都更容易展开,例如在SS社区,老年人的新冠疫苗接种率就很高,居委会书记在总结经验时提到,正是由于平时与社区居民关系较好,老年人服务工作到位,因此能够取得比较充分的组织动员效果。由此,接诉即办增进了社区与居民间的互动关系,又在互动中增进相互信任、相互理解,从而达到了培育社会资本,提升社区治理效能的作用。

(三)赋能居民自我管理

居民自治是当前我国城市社区治理的一项薄弱环节。社区居民的自组织能力普遍较弱,居民对社区认同度低,利益关联不足,这些原因共同招致了城市居民参与社区治理不足,自治力量长期缺位的情况。社区居民群体并不缺乏诉求,但由于社区内部结构异质性强、居民需求多样等原因,很难形成一致的意见和开展有效的协商。在这种情况下,社区居委会的引领与组织作用就发挥了至关重要的作用。然而,居委会对于居民自治也经常持犹豫、怀疑态度,担心业主组织起来后难以管理,或是加剧业主与物业公司、政府部门间的矛盾。HJ社区的居委会主任就提到,他成立社区的业主委员会就被一些同僚视为是“太年轻,给自己惹麻烦”的行为。因此,尽管培育社区自治很重要,但社区干部却存在激励不足、行动迟疑的情况。

而在“接诉即办”的制度安排下,回应和解决居民的诉求成为了社区最主要的工作内容之一。面对居民诉求量的增加,社区希望能够培养起业主自治力量,将很多邻里问题通过自组织、协商的形式在内部消化解决,以减轻社区的工作和考核压力。同时,资源下沉又赋予了社区更多可调拨的资金和场地用以支持居民自治组织。FH社区书记说:

“社区工作要乐在其中,钻进去琢磨明白了,把社区治理的理念融入到社区日常工作中,再植入到居民的头脑中,之后的工作就会简单很多,做工作不能简单粗暴,要用社区治理的理念,建设好社区治理的体系,环环相扣最终形成一个闭环。”

在这一背景下,F街道的一些社区开始主动培育居民自治力量。例如,EL社区充分动员社区居民中的积极分子,设置楼长、门长、层长,通过加强居民的参与度、提升居民参与意识,将居民拉入社区自治队伍,协助社区完成各种工作,成为社区的手足。让楼门层长帮助动员疫苗接种,就可以大大减轻社区动员负担,并提高疫苗接种率。还有不少社区建立起了制度化的居民议事会制度,FH社区每月举办1-2次居民议事协商会议,通过居民协商,将社区内部问题尽力在社区内部解决。2021上半年,居民议事会议协商并解决了社区关于环境、居家、邻里等诸多方面的问题,在入夏前的居民议事会中,居民提出希望有一个良好的夏日生活环境,依据往年经验和居民提议,社区提醒、督促街道相关科室和物业尽快给街道边的树木修枝、打药,督促物业及时更换小区楼内破损纱窗,提前解决居民的入夏困扰。JJ社区则是将罗伯特议事规则引入到居民议事会的讨论中,并鼓励居民担任议事会的主持人,通过制度创设、提供场地、设置议程等方式,培养社区内居民自我协调、自我管理的能力。

然而,目前“接诉即办”改革在激励居民参与治理、培养社区自我管理力量方面还存在不足。一方面,赋能社会自治大部分实践都源自于基层政府或社区负责人在接诉工作压力下的自发性创新,影响范围和深入程度都较为有限,也依赖于基层部门负责人的创新意识和工作能力。另一方面,“接诉即办”也可能对社会自治产生负向效应,在严格的接诉考核下,基层部门有可能对社区事务大包大揽,反而纵容了居民的“看客心态”,降低了居民参与治理的动力,也加重了基层政府和社区的工作负担。因此,在深化“接诉即办”改革中,应当通过制度机制设计,鼓励基层部门更多地放权给社区居民,提供培育社区自治的环境与空间,让“未诉先办”的主体不只包括基层政府与社区,还能容纳进社区居民自我管理的力量,从而实现“接诉即办”的长期可持续的发展。

五、结论与讨论

党的十九届四中全会提出,要“推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化服务”。在过去的十几年间,治理重心下移是我国城镇社区建设的主要发展趋向,一系列重要的社区治理创新举措,如网格化治理、一站式社区服务模式、互联网+社区治理等都在这一过程中涌现。然而,现阶段的治理重心下移主要表现为国家意志对社区建设的主导与渗透,总体逻辑是将行政资源和公共服务下沉,通过“区县-街道-工作站/居委会”的纵向管道和覆盖“人、事、物、组织”的横向网络,实现国家对社会的控制、管理与服务。这种治理模式在具备强执行性、高覆盖性的同时,也加剧了社会治理体系的僵化,强化了向上负责的逻辑,削弱了基层政府、社区与居民间的联系,大大限制了基层部门服务于居民利益、回应居民诉求的能力与意愿。

如何在维持社会治理的重心下沉,完成各项社会管理和服务职能经由社区贯彻落实的同时,又能实现社区与居民间的良好协作与沟通,对居民的诉求进行响应与解决?这是中国城市社区治理体系创新所要解决的关键问题,也是如何处理国家意志与社会需求之间张力的核心议题。本文认为,应当实现从国家意志导向的社区治理模式,向社区居民诉求导向的社区治理模式的转型,而北京市“接诉即办”改革的意义就在于,通过政府回应居民诉求的制度供给提供了一种改革的“抓手”,倒逼社区治理模式转型。在制度设计方面,北京市以解决居民诉求为核心改造社区治理工作流程、落实基层部门职权责任配置、实施以回应诉求为标准的考核目标,在这一新型社区治理体系下,“接诉即办”改革通过建立政府-市民责任纽带,强化社区-居民协作关系和赋能居民自我管理三项作用机制,有效地提升了社区治理中解决居民日常诉求和应对疫情等突发事件的能力,实现了社区治理效能的提升。

长期以来在“强国家、弱社会”的社会格局下,中国城市的社区建设高度依赖于国家权力的强力介入与推动,国家意志运用政治权威的合法性重新嵌入和渗透到社区建设中,弥补了国家与基层社会之间的真空地带。在社会治理重心下移的背景下,城市社区治理更多地体现了迈克尔.曼意义上国家凭借基础性权力(infrastructural power)型塑社会的过程,即利用各种基础设施和后勤技术的支持穿透社会来实现国家的目标,社会生活受到来自国家权力无往不在的关照、管理和控制。然而,社会并非只是被动接受的一方,经济发展与技术进步也同样赋予了社会不断增强的基础能力、多样化的需求与提出表达诉求的意愿,这对于处在国家-社会结合点的社区治理而言既是挑战也是机遇。在国家与社会之间,北京市“接诉即办”改革的意义就在于,提出了一条不同于国家意志自上而下主导社区建设的治理逻辑,转而以社区诉求自下而上设定治理议程、工作流程与制度体系,通过动员起城市社会的参与意愿,以市民诉求制衡、约束和监督下沉的国家权力,进而实现国家意志与基层社会在社区层面的有效互动和互嵌。

需要指出的是,当前北京市“接诉即办”改革仍然存在着一些问题有待改善。例如,尽管社区在接诉工作中的法定职责被明确为“协助承办单位解决诉求”,但在实际工作中仍有大量工作被直接交由社区负责,工作压力依旧很大;基于“三率”的考核体系虽然清晰、简洁、激励效果强,但也会扭曲基层部门行为,为了达到目标付出高昂成本,也纵容了一些不合理诉求的产生;此外,现阶段“接诉即办”工作仍带有较强的“压力型体制”色彩,社会力量没有被充分地吸收进社会治理过程中。基于这些改革中存在的问题,应当进一步明确和落实各层级部门间的分工与职责,如社区应当回归基层自治组织的定位,将工作重心放在了解和反映居民需求,引导和培育居民自治上,在接诉即办工作中作为社区居民的代表配合科室部门解决治理问题;街乡镇政府是接诉工作的承担主体,要发挥统筹协调、及时响应解决诉求的功能。各方主体应当各自履责、加强协调,避免越俎代庖、职责混淆等问题。此外,应当培育社会自治,市民群体不只是表达诉求和评价的主体,也应更深入地参与到治理议程设置、协商、决策过程中来,以社区自治替代政府大包大揽,实现“接诉即办”改革的长久发展。

习近平总书记在2017年考察北京市工作时强调,“要坚持人民城市为人民,以北京市民最关心的问题为导向”。“接诉即办”改革为如何在城市基层社会治理中践行“人民至上”理念提供了可供借鉴的实现路径。尽管“接诉即办”发端于北京市应对首都和超大城市治理难题的实践创新,但其仍然具有较强的可复制性,北京市以市民诉求为核心构建起的治理流程、职责分配、考评体系等制度要件,同样具有移植到其他城市的潜力。而随着“接诉即办”改革的扩散,各个城市围绕着如何回应市民诉求、解决治理问题,结合本地区实际开展进一步的政策创新,也能推动“接诉即办”继续积累新的经验,完善以人民为中心的基层社会治理体系。


燕继荣,北京大学国家治理研究院研究员,北京大学政府管理学院院长、教授,北京大学公共治理研究所所长;

张志原,北京大学政府管理学院博士后。

原文刊发于《中国行政管理》2022年第10期,注释从略。



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