燕继荣 朱春昊:中国公共政策的调适 ———兼论“以人民为中心”的价值取向及其实践

选择字号:   本文共阅读 164 次 更新时间:2022-10-31 00:11:52

进入专题: 公共政策   政策调适   价值取向   人民性  

燕继荣 (进入专栏)   朱春昊  

  

   【摘要】价值取向对于公共政策具有决定性的影响,当前“以人民为中心”取向是对党和政府长期以来所坚持“人民性”宗旨的继承与发展、自觉与明确,并逐渐成为中国公共政策的核心价值取向。改革开放以来,在不断回应经济社会发展需要和政治实践进程中,中国公共政策的调适先后历经了让人民“富起来”的“以经济建设为中心”、“全面协调可持续”的科学发展观、“以人民为中心”的高质量发展三个阶段。人民(人民性)最终实现对效率公平二分、多元价值调和的超越。新时代把 “以人民为中心”作为引领党和政府经济社会发展工作的重要思想与原则,既具有学理上的优势,又符合中国传统文化和党的人民性宗旨,还有助于解决现实政治社会问题。坚持“以人民为中心”价值取向对公共政策的服务对象与内容、供给方式和途径、结果评估与追踪、政策目标与方向等环节都提出了相应的实践要求,公平优待、需求导向、共治共享、人民满意与引导大众等原则应该是此次政策调适实现政策目标与价值目标相统一的关键。

   【关键词】公共政策; 政策调适; 价值取向; 人民性; 以人民为中心; 政策实践原则

  

   一、问题的提出

   自由裁量权的广泛存在意味着在特定情境下,政策可能会依据一定的偏好与情境特征,去影响甚至决定制度效能。“一方面,制度需要人来执行; 另一方面,制度也需要政策赋予它灵魂,赋予它运行的方向和实质内容” ,因此在治国理政中要重视政策研究,尤其要关注公共政策制定的原点问题。关于公共政策的原点,素有问题取向和价值取向之争,问题取向强调政策制定的目标就是解决现实公共问题,这种工具性简化摆脱了差异化价值、体制、主体对政策制定与执行的掣肘,能更为高效地完成发展与治理目标,但也易导致过于追求结果而忽视手段的道德与正当;价值取向重视政策制定的规范内核,包括政策主体的认知态度、利益偏好与理想追求,但过分强调价值也容易导致政策脱离实际,在现实中寸步难行。以公共政策主体角度分析,前者是政策主体面临外部现实压力的具体表现,而后者会影响政策主体对现实的认知与决断,两者共同构成了公共政策制定的内外环境。“关注政策的问题取向使我们充分解释现实世界,而政策的价值取向则成为我们如何改善世界的凭依” ,因此,公共政策的价值取向能否回应现实的问题需要,一定意义上决定了整个政策过程的质量与政策结果的优劣。

   在公共政策的制定过程中,政策主体必须基于对形势的判断和解决现实问题的需要,在诸多政策目标与价值取向间有所选择和取舍,这一特点在政策实践历史中就表现为在不同的经济社会发展阶段,公共政策的价值取向会顺应客观现实需要而产生一定的调适甚至转型,进而影响公共政策的目标、议程、制定与执行。改革开放四十余年,中国实现了高速的经济增长,人民生活发生了翻天覆地的变化,从整个历程而言,这一客观现实是党和政府长期以来决策的结果,但如果把这一进程划分为不同的阶段,那么每一阶段的经济社会发展状况也对公共政策提出了不同的要求与挑战,相应地,公共政策的目标与价值取向也随之发生调适。

   二、改革开放以来中国公共政策的调适

   受行为主义、实证主义影响,西方学者大多采取问题取向来研究中国公共政策,即便在制度主义范式回归的背景下,也只是在所谓“碎片化威权主义”(Fragmented Authoritarianism)框架下研究体制、制度对公共政策过程的影响,这些研究往往基于一定意识形态定位(如基于自由主义民主观对中国体制的误解、扭曲甚至抹黑)和思维预设(如“自上而下”的少数精英决策模式),不能真正反映中国公共政策决策的实际,更无法深入探讨政策背后的价值理念。二十世纪九十年代末起,国内政策科学研究日渐发展,对于改革开放以来的公共政策价值转型问题也形成了一定的研究。有学者抽象简要地将其概括为从“政治理想主义转向现实功利主义” ,也有人使用效率和公平的二分法,认为当代中国公共政策的价值取向历经了“平等—效率—效率兼顾公平—公平正义”这一发展路径。有研究关注到了多元价值对公共政策制定的影响,强调在政策过程中要整合不同的价值取向,解决多元价值间的冲突与矛盾。首先,基于这一认识,一些学者构建了中国公共政策的多元、分层价值体系,认为某些层次的价值(例如发展)更具优先性和稳定性,某些层次的价值(例如效率、秩序)则更容易受社会结构和风险变动而导致具体政策调整,所以中国是在不断追求发展的基础上,发生了从注重效率到注重稳定、秩序,再到开始强调公平、正义的转变。这些划分或许在宏观上有助于识别不同阶段的政策价值取向,但由于缺乏对当时政策环境、现实问题和政策目标的描述,仅仅用个别抽象概念来概括这段历史容易导致片面与偏颇。其次,一些研究虽然注意到了政策价值的多元分层体系,但未能充分认识政党宗旨、政策价值与政策目标间的关系与差异,未能构建联系政策价值和政策目标的整体价值观。

   党和政府长期以来把“全心全意为人民服务”作为根本宗旨,“一切为了人民,一切依靠人民,从群众中来,到群众去”是中国共产党的优良作风,是中国共产党“人民性”的集中体现。把“人民性”落实到具体政策实践之中,党和政府必须结合特定的历史背景与政策环境,基于一定的价值取向,设置具体的政策目标,形成可行的路径方案,从而回应现实政治社会问题。因此,不同的时空特点造就了党和政府在贯彻“人民性”历程中所形成的具体政策价值和政策目标,这些价值与目标的调适需要过程,学界对其整体认识的形成也需要过程,这个过程集中体现为政策调适的不同阶段,主要包括:第一阶段,上世纪80年代初提出“以经济建设为中心”,实现中国人民从“站起来”走向“富起来”;第二阶段,本世纪初把“以人为本,全面协调可持续”科学发展观作为指导经济社会发展的重要理念;第三阶段,党的十八大以来在高质量发展的要求下,“以人民为中心”发展思想对党“人民性”的进一步自觉与明确。

   (一)第一阶段:“以经济建设为中心”,让人民“富起来”

   1949年中华人民共和国的成立宣告中华民族“站起来”了,但自从1957年提出“以阶级斗争为纲”起,党和政府的政策纲领逐渐与“阶级斗争”目标相重合,这种对社会身份的绝对平等追求在“文革”期间走向了极致,直到1976年,长达十年的“文革”终于以“四人帮”的倒台而画上了句号,然而其对民主法治的破坏,对经济社会的发展造成了长期的负面影响,也使中国错失了经济起飞的大好时机。这十年里,人民生活水平得不到应有的提高,有研究指出1976年每个农民年平均纯收入为113元,仅比1965年增加6元,全国仍然有约2.5亿人尚未解决温饱问题。此时继续“以阶级斗争为纲”偏离了人民福祉,成为了阻碍中国下一步政治、经济、文化发展的桎梏,整个社会的观念、制度亟待革新。

   在这一现实背景下,党中央通过一系列的讲话、文章乃至全国范围的大讨论,终于在思想和观念上取得重要突破,并在1981年党的十一届六中全会通过的决议中正式提出时下社会主要矛盾已从“阶级斗争”转变为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾” ,把工作重心和出发点从“以阶级斗争为纲”转到“以经济建设为中心”上来。由此,原本由政府主导的计划经济才开始逐步向社会主义市场经济转型,公共政策的主要目标和价值取向也从阶级斗争、平均主义走向改革开放、经济增长。在这些前提下家庭联产承包责任制才得以在全国推广,非公有制经济方能彰显活力,公共政策方能进一步提倡先“做大蛋糕”,“允许一部分人和地区先富起来,先富带动后富,最终实现共同富裕”。这些政策所带来的经济效益直观显著,根据世界银行统计数据,1978年中国国内生产总值(GDP)为1495.41亿美元,人均GDP只有156美元,仅排世界第134位,而到了2002年GDP已增长至1.47万亿美元,排名从第11位升至第6位,人均GDP也达到1148美元;人民收入和生活水平较改革开放初期都有了明显提高,国家统计局数据显示,全国城镇居民人均可支配收入从1978年的343元增至2002年的7703元,农村居民收入也从134元增至2476元。

   改革开放政策,“以经济建设为中心”的提出实质上是把政治从无休止的意识形态、社会身份之争中解脱出来,它解决了中国在历史与命运的“十字路口”要“发展什么”的问题——经济发展是国家的首要政策目标。“贫穷不是社会主义”,当时中国人均国民生产和收入远远落后于国际平均水平,只有通过优化资源要素配置,不断扩大社会财富,让人民“富起来”才有物质保障,人民的生活水平才能有所提高。但在具体政策实践过程中,由于法律规范、政府监管存在不足,部分地区过于追求总体经济规模与指数的增长,让市场力量“野蛮生长”,无形中拉大了贫富差距,加剧了社会不公。因此这一阶段的政策意在解决人民“温饱”问题的同时,也表现出了对效率的狂热取向,忽视了公平价值的重要性。

   (二)第二阶段:坚持科学发展观,实现“全面协调可持续”

   改革开放以来中国经济迎来了数十年的高速增长,一定程度上可以说是“以经济建设为中心”政策目标的直接结果,中央和地方政府通过政策支持、特区试点、开放经营、招商引资等一系列手段方式,把发展经济作为当地工作的重心,这在创造了举世瞩目的经济“奇迹”同时,也埋下了一些潜在的隐患:牺牲环境为代价的经济指数增长、城乡区域经济社会发展不平衡、官员腐败现象增加、就业社保医疗教育等领域的民生问题凸显。首先,经济建设中过度强调某些经济指数增长是造成这些问题的主要原因之一,由于地方政府盲目把GDP的增长作为政策制定的主要目标与评估标准,对增长效用有限的领域(如生态环境、民生服务等)的发展与治理缺乏关注,出现为了拉动GDP不惜污染生态环境,或是过度投资又导致重复建设、政府债台高筑等现象。其次,有限的分配与再分配政策导致了不断扩大的城乡、区域收入差距。自1990年至2002年,城乡居民收入比逐年增加,城镇居民人均收入从是农村的1.76倍提高到2.37倍,2006年达到了改革开放以来的最大值2.5倍;区域收入差异也在不断拉大,1978年至2003年的25年间,东、中、西部城镇居民人均可支配收入的比值由1978年的1.15∶1.00∶0.97变为2003年的1.28∶1.00∶0.91,农村居民人均纯收入的比值从1978年的1.18∶1.00∶0.97变为2003年的1.59∶1.00∶0.82。收入差距、社会不公的扩大化,会激发与加剧社会矛盾与冲突,给公共秩序稳定和人民安居乐业带来不利影响。

为回应这些现实经济社会问题,自党的十六大起党和政府逐步形成了“科学发展观”战略思想,提出要“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。科学发展观的第一要务依然是“发展”,但它在经济领域发展的基础上进一步明确了:第一,要“发展怎样的经济”——以人为本,把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋;第二,要“如何发展”——全面协调可持续,统筹政治、经济、文化、社会、环境等各领域的全面建设。与社会身份和利益结构的多元化相一致,虽然这一阶段公共政策的基本目标还是发展,但背后的政策价值已然更为复杂、多元,效率、秩序、人本、公平、正义等诸多价值开始在政策过程中发挥影响,过去一味追求GDP增长已被判断为是不科学、不合理的发展目标,相对的,以人为本、全面协调可持续的发展开始提上日程,有学者认为这标志着中国公共政策格局的根本性转变,(点击此处阅读下一页)

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