王建华 王云骏:中国共产党对民主党派的资源配置研究

——基于国家治理的考察视角
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进入专题: 民主党派   资源配置   国家治理  

王建华   王云骏  

摘 要 探讨中国共产党对民主党派的资源配置是否合理,关键是看多党合作的制度建构与价值诉求是否匹配。由此出发可以看出,当前,对民主党派的资源配置还处在“量”的扩张阶段,民主监督还没走出参政议政的制度范畴,已不能适应国家治理的需要。解决上述问题,核心是超越资源配置的革命逻辑,回归国家治理的制度建构。为此,需要创新党派干部选用机制,建构党派监督的制度平台。同时,拓宽渠道,让民主党派参与社会管理。

关键词 民主党派; 资源配置; 国家治理

随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入,现行政治体制改革滞后的矛盾日益突显。与此同时,伴随网络时代的到来,西方社会价值观正全面影响后发国家的政治进程,执政的中国共产党面临着前所未有的挑战。就多党合作制度而言,在制度供给与运行机制等方面,需要进一步适应时代发展的需要。而解决这一问题的着力点和突破口无疑是中共对民主党派政治资源的合理配置问题,即中国共产党如何在多党合作的制度框架下,把相关政治资源合理配置给民主党派,以最大程度发挥民主党派参政议政与民主监督的作用。

一、多党合作的价值诉求与制度建构

政治资源就是个人或组织所拥有的能够直接或间接影响他人行为的物质性资源与非物质性资源。当民主革命让位于国家治理时,探讨中国共产党对民主党派的资源配置是否合理,实则就是看现有的制度建构是否还能满足多党合作的价值诉求。具体而言:

1. 价值诉求

辛亥革命后,政党成为中国现代国家建设的主体。在中国君主制度崩溃之后,整个社会高度分散化,分散化的社会中产生了多个政党。此后,竞争性政党制度的失败,催生了国民党一党建国的政治主张,遗憾的是,单一政党无法应对国家建设的挑战。现代国家建设的重任推动着政党的成长,多党合作随之成为现代国家建设过程中政治发展的必然逻辑。与此同时,作为先进生产力的代表,中国共产党在中国革命与建设的过程中,以实际表现确立了在多党合作过程中的领导地位,由此形成了共产党领导的多党合作制度。因此,多党合作与共产党的领导是中国政治发展的必然选择,也是价值诉求与制度建构的逻辑起点。

汲取历史与现实的经验教训,为保证多党合作与党的领导的顺利实施,1956 年,中共提出了“长期共存,互相监督”的党派合作方针。鉴于民主党派已经参与了国家政权,这一方针的实质就是要处理好“合作”与“监督”的关系。一方面,要摈弃竞争性政党制度恶性竞争、漠视国家与人民利益的一面,强调各政党应坦诚相待,团结协作,这也是 1982 年中央提出“肝胆相照,荣辱与共”的价值所在; 另一方面,又要借鉴竞争性政党制度中的积极因素,即相互监督的一面,因为没有监督必然产生腐败,任何政党都必须接受监督,中国共产党也不例外。由此可见,多党合作的价值诉求就是试图通过党派间的合作与监督,实现对西方竞争性政党制度的超越。

2. 制度建构

梳理中共对民主党派政治资源配置的制度建构,必须立足革命的历史逻辑,在革命情境下,政治资源配置必须满足社会动员与社会控制的需要。一方面,革命的过程就是社会动员的过程,表现在制度建构上,就是强调政治参与的广泛性,以彰显政权的民主性。另一方面,随着社会动员的不断深入,革命政党的社会控制能力不断增强,表现在制度建构上,就是强调革命政权的阶级性质,以巩固新生政权。具体而言:

其一,民主需要广泛的政治参与。民主就是非个人

独裁,就是多数人的统治。启蒙运动后,现代革命无不高举民主革命的大旗,为此,中国共产党提出了各革命阶级联合执政的政治主张。基于此,1940 年 3 月 6 日,毛泽东在《抗日根据地的政权问题》的指示中,明确了“三三制”的政权组织原则。“三三制”可谓中共对民主党派资源配置的最早设想。新中国成立后,人民民主专政的国家政权性质,决定了新政权必须体现工人、农民、小资产阶级与民族资产阶级的利益。同时,让民族资产阶级参政议政,还可以通过参与的广泛性来展示民主政权的真实性。为此,中央在加大国务院部、委中非党员构成比例的同时,强调各省、市厅、局长正职和副职中,非党员的比例一般以 1/4 左右或 1/5 左右为适宜。需要指出的是,基于对西方三权分立制度设计的摈弃,除政治协商会议外,新政权没有为党派监督提供更多的制度平台,由此也决定了参政议政与民主监督没有明确的边界。

其二,革命性质决定民主制度的实现形式。新民主主义革命的性质决定了新政权是几个革命阶级的联合执政,但几个革命阶级在政治生活中的地位是不同的。工人与农民是革命的基本依靠力量,它决定了政权的根本性质,因此,保证党对基层政权的绝对领导成为中共在民主革命过程中一直坚守的底线。在革命根据地,“三三制”原则也主要在县级以上政权表现出来,所谓“中间分子在县级政权机关中占取三分之一,乃至更多一点的位置,对于争取边区和全国的中间势力有重大作用”。由此出发,中共强调,在乡( 市) 参议会和乡( 市) 政府委员会中,共产党员和进步分子占三分之二以上,中间阶层的开明分子占一小部分,这在形式上与“三三制”有出入,但其基本精神则是“三三制”的。建国后,随着土地改革的不断深入,乡村中地主与富农渐被改造,以中间分子为阶级基础的民主党派在乡村基本消亡。改革开放后,民主党派在组织上有了较大发展,但地域分布状况没有大的改变,中共对民主党派的资源配置更多地是基于历史的传承,并一直延续到今天。

3. 一致与冲突

基于革命逻辑的制度建构适应了特定时期社会发展的需要,同时,党派资源的特点决定了多党合作的制度安排基本上适应了特定时期政治发展的需要。具体而言,作为社会中上层的民主党派人士,掌握科学知识与专业技术,让他们在中央与省市政府中任职,既可以解决中共人才短缺的困境,又增强了中共的执政合法性与政治影响力。

从革命到执政的目标转换,决定了执政党由社会动员的主体转变为服务社会的主体,这也是服务型政府的本质含义,由此决定制度建构要以国家治理与服务社会为目标。因此,检讨党派资源配置的历史逻辑,相对多党合作价值诉求与制度安排的一致性,其内在冲突更为突出。建国初期,民主党派虽然在中央政府中占有较多的职位,但其配置的理论基础与价值诉求间出现了逻辑的悖论。根据中国革命“两步走”的理论,中华人民共和国的成立,既标志着新民主主义革命的胜利,又标志着社会主义革命的开始。在土地改革完成后,中国社会的主要矛盾就是无产阶级与资产阶级的矛盾,也就是说,作为民主党派社会基础的资产阶级已经变成革命的对象。因此,这一时期,虽然中央主要领导人就促进民主党派的生存与发展问题有过诸多讲话与指示,但民主党派生存基础的理论悖论是无法消解的,这也是 1956 年之后,中共对民主党派政策出现偏差的根本原因。

回到合作与监督的制度设计,基于革命的民主政权建设,决定了其制度建构是以国家权力的高效运转为前提的,因此,在新政权中对权力监督的制度建构普遍缺失。同时,梳理这一时期中共对民主党派的资源配置,以参与的广泛性,来彰显执政的民主性,更多地是执政党的一种斗争策略,目的是孤立敌人,壮大自己。也就是说,多党合作还没有真正上升到制度层面去认识与把握。因此,多党合作还缺少科学与规范的制度安排,主要表现为参政议政与民主监督还没有明确的界限,民主监督还缺少制度的支撑。改革开放以来,面对新形势,中国共产党在对民主党派政治资源配置问题上,进行了诸多探索,扩大了省市机关民主党派的任职范围,参政议政与民主监督也有了新的实现形式; 但历史的惯性,使它始终没能超越革命的历史逻辑。

随着社会主义市场经济与民主法治建设的逐步推进,个体价值取向与利益诉求的多元化成为不可逆转的潮流,由此决定了社会矛盾产生的必然性。消解矛盾的目标诉求,使得执政党的组织理念必须实现从社会动员向国家治理转换。在国家治理的过程中,执政党的首要任务就是为人们在“一个观点多元和利益多元的社会里有秩序地、和平地表达自我创造条件”。为此,执政党必须超越对党派资源配置的革命逻辑,从民主党派参政议政与民主监督的客观需要出发,进行政治资源的合理配置,以维护人民权益与社会公平正义,推进中国特色政党制度的自我完善和发展。

二、民主党派政治资源配置的现状与存在问题

1989 年,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》( 简称 14 号文件) ,第一次把民主党派定位为“参政党”,明确了共产党与民主党派合作协商的政治准则与具体形式,确立了民主党派参政议政与民主监督的总原则。以此为指导,中央与地方统战部门积极探索民主党派资源配置的新路径。由于中共党员在资源总量上已远远超过了各民主党派,较之建国初期,民主党派在中央政府中的职位相对减少; 同时,随着民主党派绝对人数的增长,在省、市地方政权中,民主党派的职位有了增加。但是,中共对民主党派资源配置的总体格局并没有改变。

1. 资源配置还处在“量”的扩张阶段

落实 2005 年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》( 简称 5 号文件) 精神,各省、市、自治区党委先后出台了相应的实施意见。以江苏为例,中共江苏省委通过了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的实施意见》( 简称 18 号文件) ,加大选拔民主党派成员和无党派人士在政府和司法机关中担任领导职务的力度。具体包括: 县及县级以上人民政府,要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。省、市政府要有三分之一以上的工作部门选配民主党派成员、无党派人士担任领导职务,其中,政府组成部门的选配比例要逐步达到二分之一。教育、科技、监察等 11 个政府职能部门,必须选配民主党派成员或无党派代表人士担任领导职务。

梳理民主党派政治资源配置的现状,各地均处在“量”的扩张阶段。一方面,“量”的扩张还没有达到预期目标。根据江苏省委统战部党派处统计,截至 2011 年 6月,现有民主党派成员中,在政府或司法机关担任县处级以上实职干部的有 320 名,据 18 号文件的精神还有一定的距离。受职位所限,民主党派参政议政的积极性还没有充分发挥出来,譬如,部分民主党派主委无法担任省市政协副主席,就直接影响了多党合作的效能。具体而言,各党派为了争取政治安排,对地方党委更多的是依赖而非监督,据民主党派相关负责人反映,基于党派间的资源竞争,部分民主党派对地方党委与政府工作的意见与建议不能充分表达,民主党派“肝胆相照”的诤友作用不能充分发挥。

另一方面,政治资源还缺乏优化配置。部分缺少专业技术与领导能力的民主党派人士任职专业或综合部门,以致难以胜任受聘岗位。可以想象的是,随着公民社会的到来,国家治理与社会服务工作日益繁杂,仅仅基于“量”的扩张的资源配置,既忽视了党派与个体的差异,也难以应对复杂的社会诉求。由此产生的后果是,一方面,民主党派的参政议政与民主监督流于形式,作为参政党的价值无法体现。另一方面,由于资源配置的主体是中国共产党,社会公众自然对中共资源配置的真实目的产生怀疑,进而影响到中共执政的合法性。

2. 民主监督还没走出参政议政的制度范畴

目前,民主监督的形式包括: 在政治协商中提出意见; 在深入调查研究的基础上,向党委及其职能部门提出书面意见; 人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时,可邀请民主党派成员和无党派人士参加; 通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议; 参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动; 应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。由此可见,民主监督还没走出参政议政的制度范畴,或者说,民主监督与参政议政的界限还没有厘清。

梳理党派民主监督现状,各民主党派与政府部门虽建立了对口联系制度,但由于缺乏监督机制,相关单位表现不积极。据民主党派相关负责人反映,党派联系制度发展不均,有的单位采取敷衍态度,每年开一两次情况通报会即算了事; 还有的联系单位甚至不知道联系的党派。即便对党派重视的单位,由于民主党派通过正常提案程序反映联系单位的问题,而问题同样无法解决,以致联系单位对联系党派失去信任。与此同时,在行风评议员、特约监督员的聘任过程中,由于选聘机制不健全,选聘人员的权力掌握在被监督单位手里,被监督单位根据自己的喜好,随意选聘,以致民主监督多是有名无实。

检讨党派监督的深层问题,主要表现为,监督只是在党的方针政策方面得到原则的体现,民主监督缺少必要的制度平台; 在具体操作程序上,没有真正建立起一整套从知情、沟通到反馈的工作程序,党派监督的互动机制没有建立起来。据全国政协提案委员会副主任毛林坤在“全国副省级城市政协提案工作研讨会”第十次会议上介绍,全国政协每年提案 6000 多件,真正落实的,仅 1000 多件,主要问题是“政协不推动,政府怕增加工作量”。深层原因,还是民主党派掌握的政治资源有限,难以对相关单位与部门形成制度约束。

3. 资源配置已不能完全适应国家治理的需要

社会发展推动着制度的变革,改革开放以来,随着政治经济体制改革的深入推进,体制转型带来的诸多社会矛盾时有激化。从房屋拆迁到土地转让,从升学就业到弱势群体的社会保障,可以说,转型期的矛盾冲突成为国家治理的难点。遗憾的是,由于民主党派资源配置的上层化,带来基层政权中民主党派资源的稀缺,以致解决社会矛盾成为执政党的“专利”。由此带来的问题是,执政党承担着所有的执政风险。由于缺少民主党派的“减震装置”,群众把很多转型期带来的改革阵痛完全归之于执政党的执政能力,进而影响社会的稳定与中共执政的合法性。

政治资源的上层配置源于民主党派组织发展的路径选择。建国初期,中央强调民主党派要在社会“中上层”发展。及至 1986 年,中央统战部提出,民主党派在发展组织上,应坚持以大中城市为主,坚持以中上层人士为主,即发展有一定代表性和影响力的人士。进入新世纪后,面对党派发展的新形势,2005 年,中央 5 号文件把民主党派组织发展进一步概括为“三个为主”,即以协商确定的范围和对象为主,以大中城市为主,以有代表性的人士为主。由此出发,民主党派组织发展主要在省市一级大中城市,即便在经济发达的江苏省,在105 个县市区中,也仅有 22 个有民主党派地方组织。

需要指出的是,建国初期,组织发展的“中上层”是一个社会层级观念,而非地域概念。在计划经济时代,社会中上层人士多居住在大中城市,因此,它与地域又紧密的联系在一起。由此出发,民主党派发展与乡镇就割裂开来,当然,这是适应特定时期组织发展需要的。在社会主义市场经济条件下,社会资源的市场化配置,使得人力资源的流动是全球性的。与此同时,信息化时代的到来,使得传统意义上的地域概念愈加模糊,并颠覆了传统意义上的居住概念。在沿海发达地区,乡村中的跨国公司与世界 500 强企业比比皆是,高层次人才即社会“中上层”与地域之间的界限被彻底打破,民主党派在乡镇社会精英中发展党员,成为组织发展的必然选择。遗憾的是,根据 2004 年《关于进一步做好民主党派组织发展工作座谈会纪要》的基本要求,民主党派在县级新建立组织要从严掌握,原则上暂不建立新的县级组织,一般不在没有本党派县级组织的县( 市) 发展成员。县级民主党派能否发展,怎么发展等问题,已经成为民主党派资源配置必须解决的难题。

三、政治资源配置的基本原则

政党基于合作与监督的制度建构较之竞争性政党制度更为复杂。竞争性政党制度是要解决监督与竞争的关系,这个简单,因为监督就是竞争。就制度建构而言,国家只需为参与竞争的各政党提供一个基于宪政的制度边界,其组织发展与政治参与均属政治资源的自然配置。中共与民主党派间执政与参政的关系以及组织体量的差异,决定了国家在制度建构过程中,不仅要提供基于宪政的制度框架,同时还需为民主党派组织发展、政治参与提供制度保障。

1. 协商政治的制度安排

中国共产党与各民主党派间团结协作的共生关系,决定了双方是平等协商的主体,应本着相互尊重的态度,进行制度设计。在这一过程中,首先要处理好共产党的领导与平等协商的关系。相对制度建构而言,中国共产党的领导是政治方向、政治原则的领导,集中体现在党的路线、方针、政策方面,也就是说,平等协商的制度设计并不妨碍党的政治领导。作为平等协商的主体,各民主党派在宪法许可的范围内,应享有充分的话语表达权利,在制度建构的过程中,要保证民主党派能够充分表达自己的政治诉求。

平等协商的难点是处理好 8000 多万中共党员与 80多万民主党派成员的关系。组织“体量”的差异,决定了一般意义上基于平等的制度设计是难以发挥效力的。为此,在制度设计过程中,必须坚持“党派主体”的原则,即每个民主党派都是政治生活中平等的参与主体。在政治资源的配置过程中,应充分尊重民主党派的权益,为民主党派提供参与政权的便利。在涉及民主党派的资源配置上,必须打破制度建构的一般原则,淡化党派间的层级界限,强化党派间的主体差异,为民主党派参政议政搭建新的制度平台。

2. 民主监督的互动机制

所谓监督,就是话语表达的一种权利。在竞争性政党制度下,基于表达自由的党派监督,往往会衍生以诋毁、攻击为目标的消极党争,这是竞争性政党制度的天性与顽疾。为规避西方政党制度的消极因素,中国共产党确立了处理党派关系的十六字方针,实则确立了党派监督的基本原则。2006 年 7 月,胡锦涛同志在全国统战工作会议上强调,要畅通知情、沟通、反馈等渠道,加强制度和机制建设,特别是要在接受民主党派和无党派人士监督的制度建设上多做努力,使民主监督机制更加健全、程序更加规范、成效更加显著。民主党派监督是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度政治功能的重要组成部分,是民主党派政党价值和政治生命的重要体现,它具有独特的政治优势,发挥着其他监督形式无法替代的作用。

发挥民主监督的效能,需要厘清民主监督与参政议政的制度边界,建构民主监督的制度平台。鉴于中共强大的组织力量与执政地位,民主党派对中共的监督,必须建立一套有效的监督—反馈—评价的激励机制,这一机制的核心是执政党对民主党派的监督能及时回应,从而形成良性的互动,以保证把民主党派话语表达的权利转化为有效的政治影响力。事实上,随着网络时代的到来,公民政治参与的积极性高涨,应对体制外无序监督的最有效方式就是实现体制内突破。因此,如何发挥民主党派民主监督的制度优势,也是适应社会民主化进程的必然选择。

3.“荣辱与共”的责任担当

在民主革命时期,为了建设一个民主、独立的新中国,中国共产党和各民主党派在长期合作中,逐渐形成了坦诚相待、相互信任、风雨同舟、生死与共的关系。改革开放后,民主党派发展成为社会主义劳动者、建设者和爱国者的政治联盟。面对新形势,邓小平指出,“民主党派不仅是统一战线工作的对象,更重要的是开展统战工作、促进祖国统一、进行四化建设的一支重要依靠力量”。历史与现实的利益契合,决定了中共与民主党派“肝胆相照、荣辱与共”的关系。由此出发,民主党派参政议政的同时,理应分担中国共产党的执政风险。

从制度建构的一般原则出发,任何个体与组织在拥有权利的同时,必须承担相应的义务。马克思对权利与义务的同一关系作了最好的概括: “没有无义务的权利,也没有无权利的义务。”与此同时,各政治主体所承受的权利( 力) 、义务和职责必须相一致,也就是权责相当;在主体违反义务时,必然引起法律和制度给予对等的否定性评价。在权责关系中,不应当有脱节、错位、不平衡等现象的存在。基于“肝胆相照”的合作关系,执政的中国共产党给了民主党派参政党的地位,以共同分享政治资源。在分享权利的同时,它自然要求各民主党派承担相应的义务,也就是共同承担执政风险,这应是“荣辱与共”的时代内涵。

中国特色的国家治理是一项崭新的事业,同时,在前进道路上,挫折与风险不可避免,但当下的制度安排,使得中共“所有重担都自己扛”,由此出发,任何社会矛盾的激化都与中共执政党的合法性联系到了一起。对此,参政的各民主党派却因现有的制度安排,可以回避国家治理过程中的一切风险。因此,如何使民主党派切实履行参政议政与民主监督的职责,共同承担执政风险,成为制度设计必须解决的问题。

四、对策与建议

中共对民主党派的资源配置是基于中国革命的历史逻辑建立起来的,其改革与完善的目标就是满足现代国家治理的需要。基于资源配置的基本原则,改进对民主党派的资源配置,需做到以下几点:

1. 创新党派干部选用机制。第一,在党派干部的推荐使用过程中,注重党派干部培养,为党派成员提供从事行政与实职锻炼的机会。同时,在党外干部安排过程中,尽可能向民主党派成员倾斜。第二,在人大、政协职位安排上,坚持党派平等原则。八个民主党派既然是平等协商的主体,而人民政协又是各民主党派参政议政的制度平台,在这一组织中,各党派理应一律平等。因此,应保证各民主党派中央与地方主委中,有一人担任同级人大副主任,或政协副主席的职位。第三,民主党派机关干部和人大、政府、政协干部交流的渠道要打通,以锻炼与提高党派干部的行政能力。

2. 建构党派监督的制度平台,完善民主监督机制。民主制度的建构不仅要保证个体与组织拥有话语表达的权利,而且要保证这种权利真正转化为维护自身利益的有效方式。为此,必须建构民主党派话语表达的平台。第一,建立党派评议政府制度。主要是,建立党派对各级政府执行人大提案情况的评议制度。由各级政协或统战部门牵头,每年组织民主党派对上一年度政府执行人大提案情况,做出民主评议,并提交同级人大与上级党委备案。第二,完善特约人员制度。特约人员的聘用应由受聘单位向统战部门提出申请,统战部根据职能要求联系相关民主党派,由统战部协同候选人所在党派向受聘单位推荐。同时,由统战部牵头,定期对特约人员进行业务培训,建立特约人员工作流程。把特约人员对受聘单位的监督纳入单位年度目标考核体系。

3. 拓宽渠道,让民主党派参与社会管理。民主党派参与社会管理,对共同承担执政风险具有重要意义。以社会突发事件的处置为例,一方面可以通过民主党派的党派属性,为公众提供利益表达的新渠道,缓解激化的社会矛盾; 另一方面可以激发民主党派参政议政的积极性,实现参政党的政治价值。与此同时,建立民主党派接待日,为化解社会矛盾提供新的渠道。在人民调解员制度,价格听证制度,公务员考试制度等社会热点问题中,可以让民主党派更多介入,从而把民主党派从社会治理的评论员转变成宣传员、调解员与消防员,以共同承担执政的压力。最后,从满足民主党派履行职能的需要出发,发达地区民主党派的发展,应适当打破地域界限,条件成熟的县( 市) ,统战部门应帮助民主党派建立地方组织。

来源: 《南京社会科学》2012.4

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