摘要：备案审查是中国法治建设中一项具有原创性的制度形态。其深植于我国传统治理智慧、社会主义法治监督形式本土化探索与国家治理现代化需求的多重逻辑交汇之处，在实践驱动下从初步的制度尝试成长为贯通法治全局的创新性制度。它以复合型的功能定位、嵌套式的运行构造与刚柔并济的效力模式，在民主集中制框架下实现体制内规范整合与沟通协商程序理性的有机统一，从根本上区别于西方遵循分权制衡理念的违宪审查模式，定义着中国法治监督自主发展的特有路径。未来，备案审查应在多重功能冲突风险的防范、监督责任分散化隐忧的克服以及法律效力的优化等方面持续推进完善，为全球法治模式的多样化发展继续贡献中国智慧和中国方案。

关键词：备案审查；中国法治；合宪性审查；法制统一；法治监督

一、引言

习近平总书记在阐述坚持和完善中国特色社会主义制度时鲜明指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”这一重要论断将制度安放在国家兴衰的根基位置，揭示出一个深刻的道理：一个国家的核心竞争力最终取决于它能否从自身的实践土壤中生长出具有原创性的制度形态，能否以制度创新有效回应治理实践中的根本性挑战。这意味着绝不能仰赖对域外模式的简单移植或局部改良，而应在确切把握本国历史传统、政治实际与治理需求的基础上，对制度理念、内在逻辑及运行方式予以一体化形塑。在中国法治建设进程中，备案审查就是这样一种彰显比较优势的制度。作为一类本土鲜活实践的简明统称，备案审查指向党委、人大、政府、军队、纪委监委、法院、检察院等各系统，是依照法定权限和程序，对报送备案的法规、规章、司法解释等规范性文件进行登记、核对，并就其是否存在与宪法法律相抵触、不适当等情形予以审查的复合型制度形态。其中，备案侧重对规范性文件制定情况的掌握，审查则侧重依据政治性、合法性、合宪性、适当性四重标准对规范内容进行判断。在功能定位上，备案审查可谓我国宪法监督的主要载体和重要着力点。但它并不只停留于此，而是通过系统性地协调处理法律、法规、规章等各层级规范之间的关系，发挥着贯穿法秩序整体的统合功能，在内容上辐射各部门法领域，构成一项真正意义上的中国法治创新性制度。其超越西方基于分权制衡的违宪审查模式，始终植根于人民代表大会统一行使国家权力的宪制框架，依托全国人大及其常委会的特殊权威，在国家权力机关主导的职权谱系内部探索出一条规范体系自我纠偏的独特路径，自觉贯彻体制内监督的审查逻辑。在此基础上，备案审查更是将党的全面领导、国家权力统一性与法治监督融为一体，集中体现着政理为体、技理为用的深邃思想，即以自上而下的法律管控技术，时刻防止因地方保护、部门本位等引起的碎片化治理乱象，将危及国家法治统一和中央政令畅通的各类潜在风险化解于日常工作当中，从而达到政治导向与法治规范的高度统一。

从更宏观的视野来看，备案审查还为诠释中国特色社会主义法治提供了关键切入口。中国法治的经验形态向来纷繁复杂，是多种法治型式协同塑造的结果。对此，研究者往往会面临一个棘手的难题，即究竟应从何处入手，才能既不陷入对具体制度的零散化描述，又不至于踯躅于对法治一般原理的空泛演绎。备案审查恰可作为这样一个切入口，其不但以法律规范调整为枢轴，连接着立法、行政、司法、监察、军事等国家权力行使的各个场域，而且以宪法上的法制统一原则为支点，牵动着国家权力结构、央地关系模式、公民权利保障等全面推进依法治国中的若干核心命题。经此可以深入中国法治运行的内部机理，在观察一种制度如何在多重约束条件下产生、运转并取得实效的同时，洞悉本土法治创新的特有方式。这之所以可能，正源于备案审查本身特别的生成途径。其自始便遵循改革开放以来惯用的“摸着石头过河”观念，未待理论设计完备先付诸实施，走的是一条以实践积累经验、以制度化形式固化有效做法的渐进式道路。此种实践先行的行进策略充分地显现出中国法治的务实品质，表明本土制度创新并不机械依从某种先验的理论蓝图，而是在不断回应现实问题的过程中逐渐成长。对备案审查的剖析因而超越一般部门法层面的制度探究，升华为对整个中国法治创新范式的学理考察，具有重大的理论生产意义。最直接的表现为，备案审查所展示的制度形成、整合及调试机制，能够为其他法治领域的制度建设提供方法论维度的宝贵参照。更为深远的意义则是，从中凝结的创新智慧有可能促成对中国法治独特经验的概念化表达，将那些无法在域外法治论说中寻求到合适位置的制度元素加以萃取，并赋予其契合本土语境的理论底色，进而丰富人类法治知识宝库。

党的二十大报告在“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”部分明确提出要“完善和加强备案审查制度”，并将其作为“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”的重要举措。这一顶层设计进一步凸显了备案审查在法治全局中的战略地位，也对相关理论研究提出了更高要求。然而，颇为遗憾的是，学术界近年来关于备案审查的探讨整体上仍多聚焦于内部运行层面的技术性分析，尚缺乏从创新性制度的高度进行体系化学理化研究阐释的自觉。当下这种研究格局与备案审查在中国法治建设中应当占据的地位不相匹配，亟待扭转。2023年12月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），这不仅标志着备案审查实践已经基本成型，更为我们从创新性制度的高度对其展开学理分析创造了难得的历史契机。基于此，本文从生成逻辑、中国特色与未来展望诸方面，系统分析备案审查原创特质的由来、表现与发展，以确立其作为中国法治创新性制度的定位。

二、备案审查制度的生成逻辑

作为中国法治的制度形态，备案审查虽然早在20世纪80年代就已正式进入法律文本中，但其蕴含的理论根系却可追溯至更为悠远的思想传统，深植于多重逻辑交汇之处。它既汲取中国传统治理智慧中“大一统”的政治理想与维护法制统一的制度经验，又坚持马克思主义国家学说中民主集中制与权力监督的基本原理，并在国家治理现代化的时代进程中完成了从初具雏形到创新性制度的跃升。可以说，备案审查原创特质的生成经历了思想源流积淀、制度形式本土化探索、时代实践催生创新成果三个层层递进的阶段。

（一）中国传统治理智慧中维护法制统一的历史源流

中国传统文化与治理思想内蕴深刻的政治自觉，清醒地意识到要在超大规模国家达成实质一统，就必须将政治秩序的统一性转化为法律规范的协调性。这是在数千年国家治理实践中反复淬炼而成的治理铁律，构成中华法治文明最具连续性的思想传统之一。当代备案审查所承载的法制统一理论的文化基因正植根于此。具体而言，可从以下三个方面加以把握。

第一，法令一统的政治本体论。在中国传统政治哲学中，法令的统一向来被放置在国家本体论的高度加以理解。法家对此作过深入的阐述，主张法律之所以为法律，根本在于它必须由公共权力统一制定、统一公布、统一适用于全体臣民。如管仲曾言，“法者，天下之程式也，万事之仪表也”，将“法”定义为全天下共同遵守的行为准则。商鞅围绕人性“好利恶害”的判断，力主利用“壹赏”“壹刑”“壹教”打造统一的法令体系。韩非子将这一思想推向极致，强调“法莫如一而固，使民知之”，“言无二贵，法不两适”，不然就会出现“故新相反，前后相勃”的混乱情况，最终造成国家权威的瓦解。和法家不同，儒家推崇德主刑辅，但这并不代表儒家不看重法令统一的作用。《论语》有云：“礼乐征伐自天子出。”这实质上将规范制定的终极权威归属于中央，与法家主张在政治目标上高度契合。可见，儒家和法家虽然在构建统一秩序的具体方法上存在德礼与刑罚的路径分歧，但在“法令必须统一”“权力必须集中到中央”这一根本问题上却有着超越学派界限的共识，这背后的逻辑是我国自古以来就将法令一统看作国家统一和政治稳定的制度保障。正是在这一层面，法令一统构成中国传统治理智慧里的政治本体论预设，为所有维护法制统一的本土制度设计奠定深层的正当性根基。

第二，上位法优先的规范层级论。在法令必须统一的总原则下，如何协调中央立法和地方规定的关系是历代治理者必须解决的难题。中国传统律令体系在处理这一问题时，逐渐发展出一套关于规范位阶的制度安排。各级法律规范的效力因之形成尊卑有序、上下相维的层级结构。这种规范体系经过整个帝制时代的锤炼而逐渐完善，至明清时期已相当成熟。如清代就搭建起中央与地方、刑事与行政规范互相配合的多维协同法律系统，形成了包含会典、律例、则例、省例在内的规范框架。其中，不同规范的适用按照各自的效力等级呈现出清晰的位阶顺序，如中央层面的规定优先于地方，只要中央已有明文规定，地方就不能再另行制定新规则。为使这套秩序有效运转，历代王朝在实践中摸索出一系列配套机制，主要分为以下三种基本类型。一是法规编修中的清理审查。每逢国家启动大规模的律令编纂或修订，都会对现行有效的各类规范进行系统清理，以实现法律体系内部的协调统一。二是常规化的巡察监督。中央通过派遣监察官员巡视地方，考核地方官府发布的政令文书是否与中央律令保持一致。三是逐级上报中的备案复核。地方制定的重要规章在颁行前后需报送中央主管部门备案或核准，中央部门如认为与律例不符，有权驳回或责令修改。当然，此类传统与现代缘起于凯尔森的规范层级结构理论存在本质差异，在效力来源的正当性上截然不同。前者建基于皇权一统的政治逻辑，规范之间的效力层级由制定者在权力格局中的地位决定，最高效力源自君主意志；后者则以民主立法秩序为前提，以立宪主义取向的宪法为最高规范。但从功能比较的视角看，这两种方案在维护规范秩序统一性的制度效用上殊途同归，在规范控制的逻辑结构上具有高度的同构性。二者都预设一个层级化的规范体系，都确立下级规范不得与上级规范相冲突的基本准则，都设置某种审查或复核机制以确保这一准则落到实处，甚至这些机制在功能上不失一定的相似性。如法规编修中的规范清理以及常态化的巡察监督就类似于如今审查方式中的专项审查和主动审查，逐级上报中的备案复核则接近于备案程序中的事前批准与事后备案。在此层面，中国传统法律体系中的规范层级秩序及其制度保障构成当代备案审查可资利用的本土文化资源。

第三，多元一体的秩序观。中国传统治理智慧中最具标识性的特征之一便是在维护中央法令统一权威的同时注重兼顾地方差异，形成统一性与多样性相协调的治理格局。传统中国幅员辽阔，各地风俗民情、经济发展水平差异巨大，如果强行推行绝对统一的法令而不顾地方实际，不仅难以实现有效治理，反而可能引发地方的消极抵制。历代有政治智慧的统治者都深知这点，因此往往会在维护法制统一的前提下，为地方治理预留一定的自主空间。清代在边疆治理中实施因俗而治政策，允许蒙古、西藏、新疆等地区在遵循中央法律基本原则的前提下保留部分传统习惯法，便是这一智慧的集中体现。这种在统一中包容差异、在差异中维护统一的治理哲学，可以概括为多元一体的秩序观。当代备案审查制度在维护法制统一的同时注重协调央地利益配置关系，正是对此种理念的传承。

上述传统并没有随着帝制时代的结束中断，反而经过近代以来的转型得到赓续。虽然古代律令体系因晚清修律引入西方法治成果而逐步解体，但维护法制统一的国家治理需求在央地关系重新调适的过程中获得新的表达形式。清末颁布的《钦定宪法大纲》首开立宪之端，民国时期的省宪运动和数次立宪尝试的结果各不相同，却均在不同程度上触及央地立法权限的划分问题，中央相对于地方的优位性得以在多部宪法性文件中保留下来。建设革命根据地政权时，中国共产党也十分重视法令的统一，通过探索开展法律法规审查工作积累了早期的实践经验。这些历史片段表明，维护法制统一的治理智慧在不同的政治形态下以不同的制度形式承继和演化着。在这一过程中，传统因素通过两种互相交织的机制间接影响着当下的备案审查。一是治理传统的观念承袭，法令一统、多元一体这类治理理念经过历代政治实践的反复验证和提炼，已沉淀为深层的文化心理结构，潜移默化地影响着当今制度设计者的认知框架和选择偏好。二是历史惯性的路径依赖，在超大规模国家中，维护法制统一是一以贯之的深层治理逻辑，会不断催生功能相近的制度安排，让上位法优先、规范审查这类构成要素在时代发展中被反复激活、强化和更新。不过，这种关联是在根本不同的政治前提下完成的创造性转化。传统帝制时代的法令统一服务于君主专制，如今备案审查维护的法制统一则建立在人民主权的全新法理基础之上。由此来看，备案审查制度从诞生开始就承载着中华法治文明的深层印记，它既是古老治理智慧在当代的回响，更是中华优秀传统文化在社会主义宪法框架下的革命性重塑。

（二）社会主义法治监督形式的本土化探索

作为社会主义法治监督的一种实现形式，备案审查生成的思想根基可追溯至马克思主义国家学说中关于权力监督与代议机关职权的论述。马克思在总结巴黎公社经验时曾提到，工人阶级政权应由人民选举的代议机关集中行使国家权力，同时要接受人民的监督。列宁进一步将这一学说发展为系统的理论，主张由国家权力机关统一行使立法权与行政权，强调检察机关要对法律执行情况进行全面监督。这些经典论述为社会主义国家的法治监督奠定了基本的理论范式。苏联的监督模式据此形成，但中国并未径直照搬，而是在参考借鉴的基础上，结合自身国体和政体的实际，逐渐探索出一条监督形式本土化的独有路径。这一本土化探索的核心是，中国共产党在长期执政条件下创造性提出跳出历史周期率的第二个答案，构建起以党内监督为主导、各类监督贯通协调的党和国家监督体系。监督形式由此从既往国家法制层面的单一集中形态，发展为有机衔接党的组织体系和国家机构体系的多元协同形态。备案审查正是在这一进程中逐步形塑而成，成为中国特色社会主义法治监督的独特制度载体，在多个关键方面实现创新发展。

在监督工作的运行状态上，备案审查实现了从宣告式监督到规范性审查的深层转变。苏联虽然在制度层面明确了最高国家权力机关的监督职权，但在实际运行时，监督大多停留于抽象的政治宣告阶段，缺少对规范文本予以逐条比对、严格判定和有效纠错的制度化机制。中国早期的备案审查也遇到过类似的问题，虽已有相关制度设计，但备案与审查之间存在明显的脱节，备案更多地承担统计管理和信息汇总功能，审查的制度潜力未被有效激活，曾被学者称为“备而不审”。这种情况的改变源于社会主义法治监督所蕴含的实质性规范控制诉求在备案审查制度层面的逐渐落实。2000年出台的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）明确了审查对象、标准以及启动程序，让审查从没有操作指引的模糊状态转向有明确规范可依的正式制度运行。2004年全国人大常委会法工委设立备案审查室，给审查工作提供了专门的组织支撑，审查随之从备案的附属环节变成独立的制度组成部分。此后，有件必备、有备必审、有错必纠的全覆盖要求稳步确立，审查方式从以被动审查为主发展为主动审查、依申请审查、专项审查、移送审查等多种方式协同发力的格局。这一系列变化的本质意义是，备案审查开始真正深入规范体系的内部机理，成为一项维护法制统一的日常性工作。

在监督权力的配置结构上，备案审查渐次完成从单一主体监督到多元主体协同的制度突破。1954年宪法将宪法监督职权赋予全国人大，由其直接行使监督权，在政治逻辑上更为完整地体现人民主权的不可分割性。1982年宪法则在此基础上实现了重要的制度拓宽，不仅明确规定全国人大及其常委会共同行使监督宪法实施的职权，使宪法监督从间歇性的会议监督转变为常态化的制度运行，更将全国人大常委会的监督权限延伸至对法律实施的全面监督，赋予其撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规的权力。于是，监督的对象从单纯的宪法实施延伸至整个法律体系的运行，监督的内涵也从狭义的宪法监督扩充为覆盖法律制定、执行、适用等诸多环节的法治监督。此后，随着备案审查范围的逐步扩展，其他系统的备案审查机构相继建立并有序运转。这一演进过程正是前述党和国家监督体系整体逻辑在规范审查领域的具体投射，各系统备案审查机构在各自职权范围内的各司其职与协作配合，使得备案审查多元多级的组织形态与党和国家监督体系的全覆盖要求形成制度上的对应关系。此种将法治监督职权在最高国家权力机关内部以及各党政机构系统之间进行合理配置的制度安排，既坚持民主集中制下由权力机关统一行使监督权的基本原则，又充分回应多样立法主体并存格局下对各类规范性文件实施全面监督的现实需求，丰富和发展了马克思主义关于代议机关监督职权的理论设想。

在监督程序的民主化转型上，备案审查日趋实现从封闭职权审查到多元主体参与的制度开放。马克思主义经典作家反复强调，社会主义国家的权力监督必须紧紧依靠人民群众。如列宁就曾指出，社会主义国家的监督应是自下而上的群众性监督，应吸引全体劳动者参与对国家机关的监督。中国备案审查制度的本土化发展就深刻践行着这一理念。《立法法》首次规定公民、组织可以向全国人大常委会书面提出审查建议，此后公民审查建议数量持续攀升，从制度建立初期的寥寥无几发展到如今每年数千件的庞大规模，已成为推动备案审查实践的重要动力源泉。2017年全国人大常委会首次听取和审议备案审查工作报告，使备案审查从相对封闭的内部运行走向公开透明的社会监督，极大地提升了制度的公信力。审查建议反馈机制的逐渐完善、典型案例公开披露的常态化以及专家论证和利益相关方意见陈述等程序的渐次引入，使备案审查在坚持职权审查主导性的同时，不断吸纳社会多元主体的参与，让人民监督国家权力运行的宪法原则获得切实的制度载体，这同样是马克思主义人民监督思想在当代中国法治实践中的创造性转化。

（三）国家治理现代化进程中法治秩序需求催生的结果

备案审查最终从实验性法律实践跃升为中国法治创新性制度的决定性动力来自国家治理现代化的时代需求。在当今社会转型发展的过程中，怎样保证以宪法为核心的法律体系内部协调一致、公民的基本权益得到切实保障、改革能够沿着法治轨道推进，是国家治理现代化必须解决的根本问题。备案审查正是在回应这些时代问题的过程中，逐步发展为一项贯通法治全局的创新性制度。

作为地域辽阔、人口规模巨大的单一制国家，当代中国在维护法制统一方面正面临世界罕见的治理复杂性。随着社会主义法律体系的基本形成和不断完善，各类规范性文件数量庞大、层级繁多、制定主体分散，规范之间的冲突难以完全避免。有的地方性法规在行政许可、行政处罚、行政强制等方面增设超出上位法规定的条件，有的规章在涉及公民权利义务的事项上超越立法权限，有的司法解释在实践中变相修改法律的规定。这些规范冲突虽然是个别性的，但若不加以有效纠正，就会侵蚀法律体系的整体协调性，损害社会主义法制的统一和尊严。对此，既有法律制度均存在不足。法律草案审议过程中的合宪性讨论属于国家立法程序中的前置把关，既无法覆盖已颁布施行的规范性文件，又难以将法制统一原则的辐射范围扩展至宪法与法律互动以外的广阔地带，还可能在实践中陷入实效不彰的困局。公平竞争审查着眼于市场秩序的特定政策目标，在审查范围和标准上不免狭隘。行政诉讼中的附带审查虽可由法院对规章以下的规范性文件进行合法性判断，但效力仅限于个案中的不予适用，不能从根本上纠正或废止违法的规范。相比之下，备案审查正是作为专门应对这一治理挑战的制度装置发挥着关键作用。其对已经制定的各类规范性文件进行事后监督，通过纠正地方立法中的越权规定，不仅在动态运行中维护法律规范的层级秩序，更在实质意义上调整着中央与地方之间的利益配置关系，成为国家纵向治理体系中的重要协调机制。

法制统一的根本落脚点是捍卫人民的基本权益尤其是宪法权利，以人民为中心是国家治理现代化的根本价值指向。目前聚焦权利保障的法律制度如行政复议、行政诉讼等，虽然在行政行为侵害个人权益时起到重要的救济功能，但当相关争议的根源是规范性文件时，以个案为中心的制度形成逻辑决定其只能矫正作为执法产物的具体违法行为，无法根治因该违法文件继续适用于类似案件而产生的反复侵害现象。更深层次的问题则在于，司法过程本质上难以充分容纳民主价值，不能完全实现人民当家作主的宪法原则。法院的审理活动以专业法官为主导，遵循严格的诉讼程序和证据规则，当事人只能在个案框架内主张自身权益，无法以民主参与的方式直接推动规范秩序的完善。备案审查恰能弥补这一结构性缺陷。其将权利救济的触角从个案延伸至规范层面，通过审查建议机制为人民直接参与法治监督以表达利益诉求提供低门槛、广覆盖的制度化通道。人们只需认为法规、司法解释等规范性文件有同宪法法律相抵触之虞，即可向全国人大常委会书面提出审查建议，不仅无需满足起诉资格，还不以穷尽救济途径为前置条件，更不必证明自身权益受到实际损害。审查机关依法对此进行审查并予以回应，审查结论不只波及特定个案，更能彻底矫治规范性文件存在的问题，使所有受该规范影响的不特定主体同时获得救济。这种制度化的参与机制融人权保障与民主政治为一体，使人民不再是法律秩序的被动接受者，极大地增强了人民对宪法和法治的认同感与获得感。备案审查因而承载着践行全过程人民民主的价值追求，成为连接国家法治建设与人民权益维护的重要制度桥梁。

法制统一与人权保障的深层逻辑最终交汇于改革与法治的关系这一国家治理现代化的核心命题。全面深化改革是当代中国最鲜明的时代特征，而如何协调改革与法治的关系则是国家治理现代化必须妥善解决的关键难题。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”。这意味着改革不能脱离法治轨道任意推进，而必须在宪法和法律的框架内进行；同时，法治也不能成为阻碍改革的僵化力量，而必须为改革提供规范和保障。在此种辩证关系的处理中，备案审查发挥着独特作用。一方面，其通过对涉及改革事项的规范性文件进行审查，确保改革措施符合宪法和法律的规定，防止以改革之名行违宪违法之实，使改革始终在法治轨道上推进；另一方面，当改革需要对现行法律规定有所突破时，其可以通过对相关规范的调适，为改革提供合法性确证，在维护法制统一的前提下为改革预留必要的制度空间。正是通过这种双向的制度功能，备案审查成为将改革与法治统一于宪法之下的制度枢纽，使改革与法治这对看似存在冲突的关系在法治秩序的框架内达到动态平衡。

上述时代治理需求所牵涉的实践命题的广度，恰与中国法治创新性制度对引领全局能力的要求深度吻合。备案审查在维护法制统一的过程中，内在地关联着法律层级秩序、央地关系配置、立法权限划分等法治建设的基础论域；在保障人民权益的实践中，涵盖着法治监督的民主基础、公民权利的救济路径、全过程人民民主的制度化等重要议题；在协调改革与法治的关系时，牵动着法秩序稳定与社会变迁的平衡、政策与法律的衔接等重大问题。三个维度覆盖法治建设几乎所有的核心领域，而备案审查在其中始终发挥着枢纽功能，居于主干地位。作为贯穿法治运行全过程的制度装置，它所提供的调控框架和分析逻辑为理解和统摄上述众多命题奠定了基础性的认知坐标，其他相关制度安排唯有在与它的衔接配合中才能充分发挥各自的功用，进而共同绘就中国法治兴盛的宏伟画卷。就此而言，备案审查制度的展开本身即是对中国法治建设经验的系统整合。从更深层次的视野看，备案审查创新特质的生成还是“两个结合”在法治领域的生动投射，鲜明体现出中国法治秩序的根本特征。在“把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合”的层面，备案审查将马克思主义国家学说中关于民主集中制和权力监督的基本原理，创造性地运用于中国特色社会主义法治监督体系的建构之中，凝结为一种植根于本土政治逻辑的独特制度形态。在“把马克思主义基本原理同中华优秀传统文化相结合”的层面，备案审查赓续中国传统治理智慧中维护法制统一的历史传统，将法令一统的政治理想和多元一体的秩序观在社会主义法治框架下实现创造性转化和创新性发展。可见，历史源流、本土化探索与时代需求内在地构成一个互为条件的生成整体。历史源流所沉淀的治理智慧，为社会主义法治监督形式在中国的落地提供了本土接榫点，使域外理论范式得以经由传统经验的过滤而获得适应性形态；本土化探索所确立的制度框架，则为回应国家治理现代化的现实需求提供了规范工具，使时代命题能够转化为制度安排；时代需求反过来又激活历史传统的当代价值，并为理论范式的进一步调适提供了实践动力。三者之间的交互作用，既使备案审查制度的生成具有历史厚度，又使其获得理论自觉性和现实回应性，从而避免单向度的片面解释。总之，正是这种既统合法治建设基本命题又具备高度原创性的复合品格，使备案审查获得超越单项制度功能的理论纵深，成为承载中国法治自主发展经验的创新性制度，展现出中国法治立足本土、融通古今、面向时代的制度创造力。

三、备案审查制度的中国特色

对备案审查的理论阐释不能仅停留于生成逻辑的历史梳理，更需在当前全球法治文明与域外模式的比较观照下揭示其特有的结构性特征。任何国家的法治监督制度都面临着“如何维护法制统一”这一一般性命题，但不同国家的政治传统相异，回应这一命题的方式也必然呈现各自的特殊性。中国的备案审查制度正是从自身的宪制结构出发，探索出一条不同于西方的独特路径。如果说西方的违宪审查根植于分权制衡的政治架构，体现为独立机关对立法行为的外部审查，那么中国的备案审查则始终在党的领导下国家权力的统一架构内运转，以体制内的规范整合为基本方式，在功能定位、运行构造与效力模式三个方面形成突出特质。三者内在地遵循从构建目标到运作过程再到结果样态的递进逻辑，首尾贯通为完整的创新性制度体系。其中，功能和效力分别构成备案审查的出发点和落脚点，组织结构则是连接两者的中间环节。这种特殊性以中国的方式回应普遍性的法治监督需求，构成一种具有原创意义的制度方案。

（一）复合型的功能定位

备案审查之所以能成为一项具有创新意义的中国法治制度，首先在于它所承载的功能远超单一监督模式，催生独有的多维谱系。这种谱系是在中国特色社会主义法治体系中生长出来的有机整体，各项功能之间既相互区分又彼此支撑，共同构筑备案审查作为中枢性制度安排的基础。

从功能配置的内在逻辑看，备案审查承担着落实政策、维护法秩序以及救济权利三项任务。落实政策处在功能谱系的统领位置，要求备案审查工作必须保证各类规范性文件和党中央决策部署保持一致，和国家重大改革方向保持同向。这一定位扎根于中国特色社会主义的政治逻辑，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，社会主义法治必须体现党的主张和人民意志的统一。维护法秩序是备案审查功能谱系的基础部分。在多个立法主体共存的规范格局之中，怎样保证以宪法为核心的法律体系内部协调统一，是所有法治监督制度都必须解决的根本问题。备案审查通过纠正不符合上位法要求的下位法规范，不断维持效力位阶秩序的和谐稳定。救济权利则体现备案审查朝向人权保障的价值方向。三者相互配合，使备案审查打通政治与法律、宏观与微观、秩序维护与权利保障等多个层面，呈现鲜明的中国特色。对比来看，西方违宪审查的功能比较单一，不论是以美国为代表的司法审查模式，还是以德国为代表的宪法法院模式，都只是通过个案争议或抽象审查保障基本权利、维护宪法权威，本质上是在分权制衡的框架中对立法权和行政权施加外部监督。这种模式既不需要承担落实政治决断的功能，也不会直接回应法律体系整体协调的需求，功能射程被严格限制在宪法争议的裁断领域。

适配多维度功能谱系的是备案审查在审查标准配置上生成的四位一体结构。政治性审查居于统率地位，主要管控规范性文件对党中央重大决策部署、国家重大改革方向的贯彻落实情况，核心标准是看规范性文件在根本政治立场上是否与党的理论、路线、方针、政策保持一致，是否通过法治程序把党的主张转化成具有普遍约束力的规范要求。设置政治性审查并不是要用政治标准取代法律标准，而是要把政治方向的把关融入法治框架，让备案审查在坚持正确政治方向的基础上依照法定程序和权限独立运行。这是中国制度和域外模式相比最鲜明的特点。适当性审查侧重对规范性文件内容的合理性进行价值判断，考量规范目的与手段是否匹配、权利义务配置是否均衡、对相对人利益的影响是否过度等要素，体现出备案审查制度对立法质量的更高要求。合法性与合宪性审查共同承担规范效力控制功能，其中合法性审查侧重从形式层面判断规范性文件是否符合上位法要求，合宪性审查则直接以宪法规定、原则和精神为依据进行实质判断，在合法性审查无法覆盖的领域独立发挥作用。相较于西方，中国合宪性审查的比较优势集中体现在三个方面：其一，以备案审查为制度载体，实现合宪性审查的常态化和全覆盖，避免了西方违宪审查因个案驱动而难以系统维护法秩序统一的局限；其二，嵌入四位一体的审查结构，与政治性、合法性、适当性审查形成功能分工，不必将所有规范问题都上升为宪法争议，保持宪法判断的审慎品格；其三，以柔性纠偏为效力实现的主要路径，在捍卫宪法权威的同时避免制度震荡。以上四类审查在实践中有序运作，是任何西方模式均不具备的制度配置，充分彰显了备案审查作为中国特色法治监督制度在功能定位上的独特优势。

此外，备案审查在审查方法上始终坚持以抽象规范审查为主导，也展现出鲜明的中国特色。与域外普遍以个案为驱动的程序逻辑不同，备案审查的制度设计从一开始就立足于对规范性文件的直接审查。此举的优势是使法治监督得以摆脱被动等待个案线索的偶发状态，审查机关可以根据国家法治建设的整体需要，主动选择审查对象和时机，积极塑造法秩序。不过，近年备案审查实践中，审查建议成为启动审查程序主力的最新发展态势似乎给自身带来一定的个案化色彩，但其在处理方式上仍区别于域外。审查机关在接到建议后，并非在具体个案的事实语境中作出判断，而是以建议为线索，对被质疑的规范性文件进行抽象的规范检验，审查结论的效力也不限于提出建议的特定当事人，而是及于该规范性文件的所有适用对象。由是观之，主动审查虽具有前瞻性优势，但效果受到信息获取渠道的客观限制。许多规范性文件的问题是在具体实施过程中才逐渐暴露，规范适用的实际场景、实践中的变通做法以及不同主体之间的利益冲突，往往只有通过个案中的现实争议才能被充分揭示。因此，个案式的建议审查乃抽象审查的必要补充。唯有将主动审查的系统性与个案线索的针对性有机结合起来，备案审查才能在规范体系内部形成完整的发现问题、审查处理、纠正反馈的制度闭环，充分发挥其作为法治监督形式的制度效能。这种以抽象审查为体、以个案线索为用的做法既保持备案审查作为法秩序维护机制的制度本色，又有效回应社会公众的权利诉求，在保持制度原旨与因应实践需求之间达到了良性平衡。

（二）嵌套式的运行构造

备案审查的运行构造在组织形态上具有明显的嵌套式特点。此处的嵌套是指，审查主体在多个系统和层级之间组成既分工负责又相互衔接的复合结构。这种构造既可以保证审查职能走专业化分工路线，又能借助衔接联动机制整合审查效能，让备案审查在多元立法主体并存的复杂格局中实现对规范秩序的全覆盖监督。

在主体方面，备案审查依靠双重架构进行。第一重是以全国人大及其常委会为核心的权力机关审查体系。其中，全国人大各专门委员会和常委会法工委承担主要的审查工作。专门委员会凭借自身专业领域的分工优势，对报送备案的法规、司法解释等规范性文件进行专业审查。法工委作为常委会的法制工作机构，负责审查工作的日常运行、协调衔接以及综合研究。备案、审查、纠错三项职能在专门委员会和法工委之间形成有机的流转过滤机制，报送备案的规范性文件经过初步筛选和分类后，送入对应的专门委员会做专业把关，审查中发现的问题由法工委和制定机关沟通协商，重大疑难问题再提交专门委员会审议，最终由委员长会议决定是否启动撤销程序。这种职能配置让审查工作在人大系统内部遵从多层过滤、逐级把关的运行节奏，重大问题的判断始终保留在最高国家权力机关的审议层级，日常性审查沟通由工作机构灵活处理，同时兼顾制度权威与运行效率。第二重是各系统内部的备案审查。这两重架构通过衔接联动机制，凝聚成覆盖所有规范性文件制定主体的监督网络。人大对其他系统的规范性文件行使最高层级的审查权，各系统内部则在人大审查的整体框架下承担前置过滤和自我纠偏的功能。双重架构嵌套后，备案审查在覆盖范围上实现了从中央到地方、从立法到行政、从监察到军事的全方位延伸。

在跨系统衔接方面，备案审查的多系统协同运行已经在制度层面形成相对成熟的联动机制。各系统的备案审查工作虽然各有其权力来源和组织归属，但在维护法制统一这一共同目标下，相互之间保持着密切的制度衔接。当人大系统在审查过程中发现规范性文件涉及其他系统管辖的事项时，可以通过移送审查机制将相关问题交由相应系统的备案审查机构处理。政府系统在备案审查地方性法规的执行情况时，也可以将发现的问题反馈给人大的审查机构。这种跨系统的衔接联动能有效避免审查盲区的产生，也可聚合各系统的审查力量。值得进一步剖析的是，这种嵌套式运行构造背后蕴含着中国国家权力配置的独特逻辑。在西方语境中，审查机关与被审查机关之间构成一种外部的对抗性权力监督关系。我国备案审查则不然，它是在国家权力的统一框架内进行，二者属于职能分工及协作关系。全国人大及其常委会既是我国的最高国家权力机关，也是备案审查的主导机关，这就让备案审查既在权力来源上具备最高性，又在制度定位上保持内生性。审查目的根本上是发现并纠正个别规范与整体法秩序之间的偏差，让多元立法主体的规范制定工作更好地统一于宪法之下。

党的领导融入备案审查是理解这项制度政治逻辑的另一关键。2023年《决定》明确要求备案审查切实保证党中央决策部署的贯彻落实，这指明了它最深层的组织原则。作为一项政治任务，党的领导依靠具体的机制程序贯穿备案审查运行的整个过程。在政治领导方面，党中央把握备案审查工作的政治方向，对涉及国家重大战略、重要改革、重大利益的规范性文件审查进行政治把关，确保审查工作始终服务党和国家事业发展全局。在组织领导方面，备案审查的机构设置和人员配备始终在党的统一领导下推进，审查队伍的政治素质和专业能力通过党的干部管理制度得到持续保障。在制度衔接层面，党内法规备案审查和国家法律法规备案审查的双轨联动构成党规国法贯通协调的制度闭环。两条轨道并行不悖又相互连通，共同维护中国特色社会主义法治体系的内在协同性。

正是在上述嵌套式的运行构造中，备案审查展现出既区别于西方违宪审查模式又不同于传统行政管理监督的独特品格。它以党的领导为政治灵魂，以人大主导为制度主干，以多系统协作为组织延伸，承担体制内自我纠偏下规范秩序整合的功能。这使备案审查获得覆盖全面、衔接紧密、权威高效的组织优势，也使其在制度形态层面取得创新性意义。

（三）刚柔并济的效力模式

备案审查在效力实现上呈现鲜明的中国特色，形成一种刚柔并济的独特模式。其精义在于将多种手段沿着从柔到刚的谱系予以有序排列，并在实践中遵循层层递进的程序节奏逐步展开，最终塑造一种完全有别于域外的逻辑。依照《决定》，审查机关发现规范性文件存在问题后，一般并不直接作出效力判定，而是首先采用沟通这一最为柔性的方式，与制定机关进行非正式的意见交换，指出隐患所在，了解制定背景，商讨解决路径。毕竟，规范性文件的制定本身就是多方利益平衡的结果，审查机关刚介入的时候，不一定能全面掌握所有的具体情况，设置沟通环节可以有效避免因为信息不对称作出不合适的判断。如果沟通没能达到预期效果，函询、提醒这类力度更强的方式就会依次推进。函询会把正式的审查意见以文书形式送到制定机关，要求对方在规定时间内给出说明或者回应，带来的制度压力比口头沟通明显更强。提醒则会直接指出规范条文中存在的具体问题，比如规定和上位法不一致的地方，督促制定机关主动启动修改程序。此类柔性建议虽然不具备法律上的强制力，但在实际操作中往往有很强的引导作用，制定机关一般会在充分研究后接受。 这些处理方式的共同特点是审查机关始终把自己定位为提示者和倾听者而非发号施令者，整个过程以制定机关自行判断、主动纠错为前提，尽可能降低对其威信的影响。如果制定机关不对审查意见做出回应或是回应没有实质内容，柔性手段的作用边界便会显现，审查机关就将沿着效力光谱继续上行，发挥保底功能的责令修改和撤销才会启动。对于撤销权的行使，全国人大常委会一直保持高度的谨慎，到目前为止还没有动用过，这说明刚性手段更多的是作为备用方案存在，一般不会实际启用。

由此可见，备案审查效力手段的梯度化配置及其实现过程的内在构造实乃同一事物的两个侧面，二者互为表里、融为一体。从柔到刚的效力光谱天然地限定了审查实践必须从柔性手段起步，而层层递进的程序节奏也正是其中各手段位阶关系的实践展开。这种运作模式在制度理性层面给制定机关留下了充足的裁量空间，符合我国实际。毕竟规范性文件的制定权是宪法和法律赋予特定国家机关的重要职权，备案审查的纠错不宜轻易否定这项权力的行使。在文化基因层面，它延续了我国先礼后兵的协商治理传统，信奉理想的秩序维护应借助协商、劝诫、感化等柔性方式引导各方回归共识。从法理基础看，这种效力安排深受我国国家权力运行内在逻辑的影响。全国人大常委会比其他国家机关具有更高地位是相对的，国家权力的分工协作原则要求备案审查必须兼顾制度权威的政治与法律属性。行使撤销权代表着最高国家权力机关对制定机关立法意志的否定，在单一制国家结构背景下，这不仅是法律层面的效力判断，更是政治层面的关系调整。优先选用柔性手段的惯例正是对这种复杂关系的审慎回应，它既维护法制统一，又避免刚性冲突可能引发的央地关系紧张。总之，备案审查这种刚柔并济的效力模式是中国实践有别于域外的显著标志，它借助梯度化的手段排布、逐层推进的程序节奏，在监督效能和立法自主之间寻找动态平衡，把民主集中制原则下体制内监督的制度理性和先礼后兵的传统治理智慧有机融合在一起，展现出中国法治监督制度在效力层面的独特智慧。

四、备案审查制度的未来展望

备案审查作为一项中国法治创新性制度的地位虽已被证成，但由于其实践本身尚在发育中，所以有必要立足当下制度运行所隐藏的风险，继续研讨未来可能的完善方向，以在改进现状的基础上更加充分地释放治理效能。

（一）多重定位下功能冲突风险的防范

备案审查的复合定位在连通政治决断落实、法制统一维护与人权保障等方面的同时，也潜藏着多重功能相冲突的风险。首当其冲的便是，政策贯彻功能可能挤占法秩序维护与权利救济功能的发挥空间。强调备案审查要肩负政治使命的同时，不能忽略政治判断和法律认定在思维方式上的差别。前者以达成政策目标为方向，侧重对规范性文件承载的政治意图和治理效果做综合评估，论证逻辑更偏向宏观和灵活；后者以法律文本为出发点，遵循法释义学的推理逻辑，利用文义解释、体系解释、目的解释等方法，在现有规范框架内找到确定的裁断结论。在政治性审查的统领下，如果缺少清晰的界分规则和程序约束，政策考量就容易越过法治框架的边界，取代法律推断，使合法性和合宪性审查的独立性受到削弱。实践中，个别审查意见的论证方式更偏重政策目标的宣示，相对弱化规范层级的分析，已经在一定程度上反映出这种问题。更堪忧的是，政策判断本身带有的模糊性可能会让不同审查主体因为理解不同，对同一条规定得出完全相反的审查结论，进而损害法制的统一性与权威性，影响法秩序维护功能的落实。与之相关的是，权利救济功能同样面临被过度挤压的风险。当政策目标被放在优先位置时，哪怕规范性文件对公民权利的限制缺少明确的上位法依据，也可能因为符合政策方向而被放宽处理。

另外，后起的权利救济功能可能会冲击原本的法秩序维护功能。随着审查建议数量的持续井喷，权利救济在备案审查中所占的分量越来越重。这当然值得肯定，但也催生了新的问题。最突出的就是，因为审查机关的大量精力被海量审查建议消耗，主动审查、专项审查这类以维护法律体系和谐为直接目标的审查方式在实际运作中的空间被挤占。审查机关的人力资源终归是有限的，当疲于应付公民权利诉求时，对法秩序统一性的关注便可能弱化。更需注意的是，在保障人权的过程中，法秩序维护所要求的央地关系协调也容易被忽略。备案审查在纠正地方性法规的违法规定时，固然是在履行权利救济功能，但也可能因此压缩地方立法的自主空间，使法制统一滑向整齐划一，从而背离多元一体的治理智慧。在全面禁燃烟花爆竹不合法一案中，尽管法工委审查意见在保障公民行为自由与企业营业自由方面发挥了积极作用，获得社会各界的广泛肯定，但值得深入思考的是，当上位法仅作出部分限制性规定而非全面禁止性规定时，地方性法规依据民主原则将部分限制具体化为全面禁止是否应当给予足够的形成空间，以便地方确能做到不同情况不同对待。如果备案审查在保障个体权利时过度压缩地方立法的自主空间，法秩序的灵活性和适应性便可能受到损害，维护法制统一与尊重地方立法自主之间的平衡也将随之被打破。

为应对上述风险，需对现有制度运行做出必要的调整。针对政治功能挤压法治功能的问题，关键是用法秩序维护功能吸纳政策贯彻功能，让政策目标借助法治框架内的规范技术达成。这就要求审查机关在进行政治性审查时，把政治方向判断转换为法律规范表述，将政策要求融入合法性与合宪性审查的论证逻辑中。对于那些确实难以在法规范层面加以吸纳的纯粹政策性问题，则应通过联动机制移交党委系统的备案审查机构处理，让政治把关和法律审查在制度层面做到合理分工、有序衔接。针对权利救济功能潜在侵蚀法秩序维护功能的问题，首先应建立针对审查建议的筛选过滤机制，设定必要的形式门槛，比如要求申请人明确指出所质疑规范性文件的具体条款，以及该条款和上位法可能存在的冲突，由此筛选出真正具备规范审查价值的建议，避免审查资源被无端消耗。其次，还要通过差异化配置审查强度，在保障公民权利的同时协调好央地关系。如在合法性审查时，涉及国家主权、中央专属立法事项、公民基本权利保障等核心领域的规范性文件，应适用严格审查标准，确保中央立法权威与公民权利保障的底线不被突破；针对地方立法进行创新探索的领域，像地方特色产业发展、基层社会治理、生态环境区域性保护等，则应保持克制，尊重地方立法在法定权限内作出的自主判断；介于二者之间的中间区域，可适用中度审查标准。

（二）对监督责任分散化隐忧的克服

嵌套式运行构造虽能实现对各类规范性文件的大范围覆盖，但多头审查的布局也存在监督责任分散的隐患。这在当下集中表现为不同系统间衔接联动的内在矛盾。我国备案审查体系涵盖多个系统，各系统按照自身组织架构和职权范围展开工作。多个主体共同参与自然会带来协调难题，不同系统之间的衔接联动在实际运行中还存在不少缺口，限制着备案审查制度整体效果的发挥。其中最突出的就是审查标准不统一，如人大系统主要从宪法和法律层面进行审查，政府系统往往还要同时考虑行政效率和政策目标，党委系统则是以政治性审查为中心。这在特定情况下可能会让同类规范问题得到不同的审查结论，不利于法制统一原则的实施。信息共享不充分则进一步放大了监督责任分散的问题。各系统的业务信息现在大多处于相互隔绝的状态。针对某一系统已排查的违法问题，其他系统可能因为信息不通畅，重复投入资源处理。各系统在工作中总结的成熟判断和论证思路通常也无法及时交流分享。移送渠道不顺畅同样是不容忽略的问题。实际工作中，当某一系统的审查机构发现问题属于其他系统管辖范围准备移送时，经常因为相关标准和流程不够清晰而卡顿，跨系统的规范问题因此很难得到及时高效的协同处理。这些缺口存在的根本原因是，多元审查体系缺少统一的制度框架来统筹。现行操作大多依赖工作层面的沟通协调，当出现审查标准分歧、信息共享需求或移送管辖争议时，往往没有清晰的规则依据和流程指引可以遵循。

防范这类风险的关键是，促进多元审查体系从各系统分工转向一体化协作。2025年的工作报告首次提出研究制定备案审查专门法律，这为改革创造了重要的历史机遇。专门立法的主要作用是给“七大系统”的备案审查工作提供一套各方共同遵守的基本规则，把分散在各系统内部的审查实践整合成协调统一的制度整体。在此基础上，要重点建立统一的衔接联动机制，明确各系统间信息共享、移送审查、联合审查的操作细则。信息共享方面，可尝试搭建覆盖所有系统的备案审查信息平台，促进各系统信息资源的互通。移送审查方面，应明确移送的条件、程序、时限及反馈要求，确定接收机关的回复与审查义务。联合审查方面，针对涉及多个系统管辖领域的复杂规范问题，可由相关系统的备案审查机构共同参与审查，经过充分沟通后形成一致的审查结论。同时，要促进审查标准的相对统一，在各系统充分协商的基础上，形成政治性、合法性、合宪性和适当性审查的共同基准，避免审查结论出现根本分歧。此外，还需厘清党政联合发文、监察法规、军事法规等特殊类型规范性文件的审查路径与程序规则，消除审查盲区与管辖争议。

（三）备案审查结论法律效力的优化

刚柔并济效力模式暗藏柔而无刚的现实风险，需加以警惕。当前，对被审查主体的约束刚性存在不足，这在制定机关没有及时履行纠错义务时表现得格外明显。尽管现行实践中形成的以沟通协商为主的纠错模式在绝大多数情形下能有效推动制定机关主动纠正规范偏差，维护制度运行的和谐与效率，但当制定机关出于部门利益考量或其他原因拒绝接受审查意见、拖延修改进程时，柔性手段的内在局限便显露出来，审查结论就可能陷入悬空的尴尬境地。例如，关于民航发展基金的审查意见提出后，有关部门尚未有实质性的完善举措；又如，在反复纠正对出租车司机的户籍限制后，仍有地方没有对相关规范做出及时修改。在此种现实情况下，倘若继续固守撤销权备而不用的定位，整个效力谱系便可能面临失衡的风险。柔性手段之所以能够有效运转，很大程度上依赖于刚性手段作为终局威慑所提供的隐性保障，一旦制定机关普遍感知到这种威慑并不可靠，沟通协商的基础便会遭到侵蚀，备案审查的约束力也将随之弱化。长此以往，备案审查结论甚至可能被误解为仅具建议性质，制度权威难免受损，不利于备案审查发挥应有的长远作用。同时，相对于其他主体，柔而无刚的风险转化为备案审查结论效力的辐射范围问题。对此，《决定》第14条第2款确立了其在规范性文件体系内部的普遍约束力，明确法规、司法解释被纠正或撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应及时修改或废止。然而，由于正式的纠正撤销决定在现实中的持续缺位以及审查意见约束力的有限性，这一规定实际上并不能彻底解决备案审查结论对其他制定机关的刚性约束问题。即便该困境未来会随着纠正撤销决定的真正适用抑或审查意见通过参照最高法的案例指导制度获致某种事实层面的约束力而逐渐消解，适用法律的机关特别是法院是否以及如何受结论约束的疑惑也尚未得到清楚回应。当某一规范性文件经备案审查被宣告与上位法不一致而应予修改后，依据该文件作出的已生效行政行为或司法判决是否受到备案审查结论的影响，这一问题的复杂程度远超一般想象。从法的溯及力理论出发，被宣告违法的规范性文件原则上自始无效，据此作出的行政行为和司法判决似乎应随之失去法律依据。但社会关系的稳定性要求对既成法律状态给予必要的尊重，若因规范性文件被废止或修改而允许无限制地回溯推翻已生效的判决，则不仅会使大量已经趋于稳固的社会关系重新陷入不确定的状态，还会对司法裁判的终局性和权威性造成严重冲击。在此，备案审查结论的司法效力问题实质上转化为既判力维持所承载的法秩序安定性与受违法规范侵害的当事人权益之间的审慎权衡。如何在其间找到合理的平衡点是备案审查在未来发展中面临的核心难点。

为精准化解上述风险，宜分类施策。对于被审查主体的刚性补强，首要着力点是健全聚焦审查决定执行的督导问责机制，要求制定机关在规定期限内报告审查意见的落实情况，对未按期落实的进行催办督促；对拒不执行或拖延执行的，应通过将其纳入相关机关绩效考核和责任追究体系的方式予以纠治。此举的有效性早在祁连山立法“放水”案中得到验证，正是在中办、国办的严厉问责下，制定机关才最终彻底改正错误。同时，进一步明确审查决定的法律效力层级，厘清书面审查意见与正式撤销决定之间的效力差异。意见虽然不具有撤销决定的强制力，但作为审查机关作出的正式法律判断，应对制定机关产生一定的约束力，制定机关无正当理由不得拒绝执行。还可以尝试建立补充性的公开通报制度，以社会监督压力倒逼审查决定的执行。对于备案审查结论在司法领域的制度嵌入，未来应逐步明确其对已生效司法判决的效力辐射规则，建立起层次化的效力机制。对于尚未生效或正在审理的案件，可允许当事人援引备案审查结论提出抗辩，审理机关应将其作为判断规范性文件合法性的重要依据。对于已生效判决，原则上维持既判力以保护法秩序的安定性，但在规范性文件被认定严重违反宪法法律且该判决侵害当事人人身自由、生命健康等重大权益的例外情况下，应设置特别救济通道，允许其通过再审程序申请救济。另外，应探索构建备案审查与行政诉讼、行政复议中规范审查的移送反馈机制，使备案审查结论能够通过司法和复议渠道实质性地嵌入具体案件的处理过程，从立法监督层面延伸到个案正义的达成，实现从监督闭环到法治闭环的跨越。

五、结语

本文归根结底是要阐明一个核心命题：备案审查以其独特的制度逻辑和实践理性，不仅定义着中国法治监督自主发展的特有路径，更是在重塑法治秩序建构的理论想象。在世界法治的谱系当中，西方违宪审查模式长期占据话语主导权，似乎法治监督只能沿着分权制衡、外部审查、严格裁决的路径展开。备案审查的实践则表明，在民主集中制下同样可以生长出一套行之有效的法治监督体系，它以体制内的规范整合取代外部的权力对抗，以沟通协商的程序理性消解单向裁决的显性冲突，以梯度化的效力配置实现法制统一与治理协同的有机统一。这种根植于中国宪法体制、赓续中华法治文明基因的制度形态，为世界各国探索适合自身国情的法治实施路径开辟出不同于西方的全新空间。当今世界正经历百年未有之大变局，全球治理体系的深刻变革呼唤更加多元的法治文明贡献。备案审查作为中国特色社会主义法治实践的原创性成果，其制度韧性和治理效能已经在长期实践中得到充分印证，成功为大国法治秩序的建构贡献中国方案，为世界法治模式的多样化发展注入中国智慧。这正是将备案审查作为中国法治创新性制度加以理论阐释的深层价值所在，也是中国法治以自主制度实践参与全球法治文明对话的时代使命所在。

作者：秦前红，武汉大学法学院教授。

来源：《中国社会科学》2026年第9期