[摘 要]《行政处罚法》第9条规定了两种行政没收类型，即没收违法所得和没收非法财物。其中，前者具有恢复性制裁的属性，旨在彻底剥夺不法利益；后者则体现为预防性管制，意在消除危险源、防范再犯。但在立法技术上，该条属于留白式结构，未对二者性质、认定标准及行刑衔接作出明确界定，致使理论阐释存在分歧。诸如违法所得计算方法、非法财物认定标准、行政没收与刑事没收的衔接等问题尤为突出。为此，有必要在厘清两类没收功能分野的基础上，确立“总额原则”及其严格例外以规范违法所得计算；构建“密切专用性联系”认定标准以明确非法财物范围；贯彻刑事程序优先原则并完善行刑衔接机制；建立阶梯式司法审查基准以规范裁量尺度，从而推动行政没收制度运行更加规范、公正与高效。

[关键词]行政没收制度；没收违法所得；没收非法财物；法教义学；行刑衔接

引言

行政没收是行政主体依照法律法规规定，强制剥夺违法行为人违法关联财产所有权的制裁性行政行为，具体包括没收违法所得和没收非法财物两种方式。2021年修订的《行政处罚法》第9条第2项将罚款、没收违法所得与没收非法财物共同列为财产类行政处罚手段。但该条未对两类没收的性质定位、构成要件及适用规则作出实质区分，这种“结构性留白”虽为行政执法预留了弹性空间，却也导致理论分歧。

关于行政没收的问题主要集中在三个方面：一是行政没收是否具有制裁性，主要分为“否定说”“肯定说”“折中说”三大阵营。其中，“否定说”认为，行政没收适用于非法财产和违法所得，并未减损当事人权利，不具有制裁性，应视为区别于行政处罚的行政行为类型。“肯定说”认为，行政没收具有制裁性，没收会对当事人产生惩戒的心理和精神效果，此外对违法占有财产的剥夺亦属于一种减损，故应属于行政处罚的范畴。“折中说”则认为，“所有行政没收都具有制裁性，但并非所有行政没收都是行政处罚”，行政没收兼具制裁与预防双重属性，包括行政处罚和保安处分两种类型。本文支持肯定说，认为行政没收具有制裁性，属于行政处罚，但亦兼具矫正与预防功能。二是在规则构建维度，缺乏统一的适用规则。违法所得的计算长期存在“总额原则”与“净额原则”之争；非法财物的认定缺乏统一标准；善意第三人权利保障规则尚未形成。三是在行刑衔接层面，行政没收与刑事没收在证明标准上存在固有落差，实践中常衍生“刑行倒挂”现象，在刑事程序中未能没收的财产反而在证明标准较低的行政程序中被没收，这种现象不仅威胁着公民财产权，而且冲击了法秩序的统一性。

有鉴于此，本文将对行政没收制度展开体系性重述，着重厘清行政没收性质之争，构建违法所得计算、非法财物认定与第三人保护的规则体系，提出行刑一体化处理机制，并构设阶梯式司法审查基准，以期推进行政没收的现代性转型。

一、行政没收的二元结构及其功能定位

《行政处罚法》第9条所构建的没收违法所得与没收非法财物二元结构，根植于二者截然不同的规范目的与作用机理。

（一）恢复性没收与预防性没收的界分

《行政处罚法》第9条所并列表述的没收违法所得与没收非法财物，体现了“恢复性没收”与“预防性没收”二元界分及其所蕴含的“恢复正义”与“风险预防”两种截然不同的法理逻辑与规制范式。

其一，法律性质的分野。没收违法所得根植于“任何人不得因违法获利”这一贯通公私法的古老原则。其要义在于，要促使人们遵守法律，就不得不使用国家强制力剥夺不法收益，从而使财产关系恢复至违法行为发生前的应然状态。因此，没收违法所得是一种具有公法色彩的恢复原状措施，而非纯粹的惩罚。而没收非法财物的正当性源自现代风险行政法与预防原则，兼具惩戒性和保全性，即通过物理性剥夺与违法行为密切关联的特定财物，消灭违法行为人继续实施违法活动的物质基础，排除非法财物对公共安全、社会秩序造成的现实危险或潜在威胁。因此，其法律性质更贴近保安处分。

其二，功能定位的不同侧重。没收违法所得直接指向已经发生的违法行为，其核心功能在于通过彻底剥夺行为人的不法收益，消除违法行为的经济诱因，进而实现矫正正义，具有鲜明的回溯性与制裁性。没收非法财物的规范目的则主要着眼于防范风险，其核心功能在于通过对可能继续用于违法活动或本身具有社会危险性的财物予以物理上的消除，以切断违法行为的物质条件，防止危害后果的再次发生，其规制逻辑致力于排除危险与预防再犯，具有鲜明的预防性和保全性，体现了现代行政法从单纯事后惩戒向事前事中风险预防的延伸与拓展。

其三，适用要件与判断标准的差异。违法所得没收的核心问题是证明“所得”与“违法”之间的直接因果关系，而非法财物没收则以判断财物本身的“社会危险性”或其与违法活动的“功能专用性”为核心。

（1）适用没收违法所得的核心在于证明“所得”与“违法行为”之间存在直接的因果关系。这不仅要证明财产的增加，且该增加系违法行为直接产生；在计算方式上主要采取总额原则，即原则上不予扣除所谓“成本”，彰显其恢复原状的规范目的，但基于实质正义之考量，法律亦设置了例外规定，必要时可扣除合理成本。

（2）适用没收非法财物的关键则在于判断涉案财物是否具有内在的社会危险性，或是否“专门用于”实施违法行为。其中，如何认定“专门用于”是实践中的难点。一般而言，对于兼具合法与违法用途的“多功能财物”应确立“主要用途”标准进行审慎判断，即只有当该“多功能财物”在事实上已被主要用于违法活动，其合法用途已退居次要或偶然地位时，方可纳入没收范围。

（二）超越单一惩罚的多元功能取向

传统理论惯于将行政没收归为财产罚，这一定位虽具有直观性，却未能充分揭示其在现代行政法体系中所承载的丰富价值。实际上，行政没收的制度意义远超单一惩戒，涵盖惩戒、矫正、预防等多元功能。

其一，惩戒性功能。惩戒性功能系行政没收的固有属性，恢复性没收与预防性没收，均具备此项基础功能。制裁是针对违反社会规范的行为施以否定该行为为目的的反作用力，核心是剥夺一定的利益或科以不利益，其指向的对象是“利益”，而非“权利”。而利益本身具有价值中立性，仅是一种能满足主体需求的“好处”，无所谓合法与非法，只有经过法律的价值评判后，才会分化为合法利益与非法利益。违法所得、非法财物虽是不受法律保护的非法利益，但仍是违法行为人主观追求的利益。没收该类利益，本质就是剥夺违法行为人所追求的“好处”，是对违法行为人的负面评价，当然具有制裁性。

其二，矫正性功能。矫正性功能系恢复性没收所独有的核心功能，其法理基础可追溯至民法上的不当得利制度与公法上的不法利益剥夺理论。违法行为所获利益，本质上是行为人通过破坏既定法律规则，从社会共同体中不正当地攫取的资源。因此，没收违法所得发挥着一种公法上的恢复原状作用。这与民法上的法律行为无效或被撤销后返还财产、恢复原状的理念同源，均旨在消除不法行为造成的法律上不当的财产变动。从矫正正义的视角来看，行政没收制度超越了报应或威慑功能，展现出行政处罚制度在修复公共秩序方面的积极建构作用。

其三，预防性功能。预防性功能为预防性没收所独有。在风险预防日益成为行政法核心范式的背景下，没收非法财物已经超越了传统的事后惩戒功能，凸显出其对社会公共秩序的预防性保障价值。在风险行政法看来，行政权的行使不仅应关注“已然之不法”，更应防范“未然之风险”。预防性没收的目的不仅在于惩戒已然的违法行为，而且在于削弱违法能力、降低再犯风险。这要求行政角色从消极的秩序恢复者向积极的风险管理者转型，例如，在面对涉恐、走私、制假售假等具有反复性、高风险性的违法行为时，即使行为人因未达责任年龄等原因无法被予以行政处罚，该类没收依然可以适用，无需以行为人主观过错或实际造成损害为前提。

（三）与罚款等财产罚的差异化定位

在行政处罚的类型谱系中，行政没收虽常与罚款并列为财产罚，但二者在作用对象、时效取向与规制效果上存在本质差异。

其一，作用对象的特定性。罚款设定为金钱给付义务，指向违法行为人的一般责任财产，其具体数额由行政机关在法定幅度内裁量确定。该过程虽受过罚相当原则约束，但其处罚结果与违法获益或实际损害之间的偏差或难以避免。相比之下，行政没收的对象具有特定性，其并非对责任财产的总括性处分，而是精准指向与违法行为存在内在关联的特定财产，即作为违法行为结果的“违法所得”和作为违法行为条件或具有内在危险的“非法财物”。作用对象的特定性决定了没收的认定必须以客观事实关联为基础。因此，行政没收在财产罚体系中承担着实现精准正义、约束行政裁量的独特功能。

其二，时效取向的双重性。罚款主要是对已发生违法行为的事后评价与惩戒，其预防效果依赖于行为人对未来成本收益的理性计算，具有间接性与或然性。相较之下，行政没收则在时序上呈现双重性：没收违法所得的时间维度指向过去，聚焦于违法行为已产生的财产性后果，旨在恢复至违法前的财产秩序；没收非法财物的时间维度指向未来，旨在对可能继续用于违法或本身具有社会危险性的财物进行物理性排除。

其三，规制效果的根本性。罚款作为一种成本型威慑，其效果有赖于行为人的理性计算，易被内化为“经营成本”，甚至异化为“以罚代管”。行政没收则跳出“定价式”惩戒思维，通过剥夺经济动因与消除物质条件两种方式从根源上瓦解违法行为存续的基础。因此，较之罚款等财产罚手段，行政没收能够更加彻底地消解行为人的违法动机与违法能力，具有罚款所不及的优势。

二、认定标准、计算方式与第三人保护

如何精确核算违法所得、准确界定非法财物，以及有效保障善意第三人的合法权益，是行政没收实践中的三大难题。行政处罚法及相关规定在这几个问题上呈现出较强的抽象性，有必要通过体系化解释，将散见于各单行法中的相关规则加以整合、阐释与续造，从而构建可操作的规范体系。

（一）违法所得的认定与计算规则

违法所得的认定与计算是行政没收实务中的核心争点之一。在认定层面，其核心在于界定“不法利益”的边界，需以关联性与不法性为基准。在计算层面，长期存在“总额说”与“净额说”之争，应当以总额为原则，例外情形下允许扣除合理成本。

其一，违法所得的认定须同时满足关联性与不法性两个要件。

（1）关联性，即所得利益与违法行为具有直接因果关系。因果性，即该利益的取得源于违法行为，无违法行为即无该利益；直接性，即该利益是在违法行为实施过程中即时产生的，而非事后衍生的孳息。例如，企业制售伪劣产品的收入属于直接违法所得，应予没收，如果违法所得存在利息的，也应予没收；而企业利用违法所得进行合法投资产生的收益，属于间接获利，不应纳入没收范围。

（2）不法性，即行为人取得该利益无法律依据，合法取得的利益即便与违法行为存在关联也不得没收。例如，违规经营过程中合法销售部分的收入属于合法利益，应予以区分；若无法区分的，由行政机关承担举证责任，举证不能则不得全额没收。

其二，违法所得的计算规则。

（1）总额原则。在2021年行政处罚法修订前，对“违法所得”的计算标准还没有统一规定，具体有“总额说”“净额说”“折中说”三说。其中，“总额说”主张，违法行为所产生的全部财产性增益，自始便不具有法律上的正当性，国家必须将其完整地剥夺，包括实施违法行为获得的利润和投入的成本。“净额说”主张，违法所得应界定为行为人实施违法行为所获收益，应当扣除其投入成本。“折中说”则认为，对于违法所得的计算，不宜一概采取不扣除成本的“收入论”，亦不应一律采行扣除成本的“收益论”，而应综合考量行为人违法意图、主观恶性及损害后果等因素。2021年修订的《行政处罚法》第28条第2款明确了总额原则，即不予扣除成本，以全部收入为计算基数。其价值在于：一是总收入较净收入更易核查，限缩裁量空间，有助于“同案同处”；二是避免介入“涉及企业内部的会计事项”，提高行政效能；三是堵塞行为人通过虚构成本等手段保留不法利益的制度漏洞，彻底贯彻过罚相当原则。

（2）例外规定。《行政处罚法》第28条第2款也设置了例外规定，允许在特定情形下扣除合理成本，但例外规定的适用须遵循严格条件。一是依据法定，例外规则的设定权严格限于法律、行政法规、部门规章。地方性法规、地方规章及规章以下的规范性文件无权创设例外规定。二是扣除成本须同时满足合法性与可分离性的要求。合法性，即该成本不得违反法律的强制性或禁止性规定，例如用于违法活动的贿赂资金、盗取的设备，因其本身即具有违法性，绝对不得扣除；可分离性，即该成本对应的财物或服务，能够与违法行为的核心不法内容及实施过程在观念上与事实上进行相对清晰的剥离。三是遵守程序规则。主张扣除成本的举证责任由当事人承担；若当事人无法证明的，应推定为不得扣除，按总额原则计算。

（二）非法财物的认定标准与范围

非法财物的认定宽严直接关系到处罚的合法性与正当性。《行政处罚法》第9条将没收标的限定为“非法财物”，《治安管理处罚法》第11条为违禁品、违法工具的收缴提供具体依据。但是，关于非法财物认定的规定具有高度原则性，为执法与司法留下较大的裁量空间，是以须借由法教义学方法厘清其认定标准与具体范畴。

其一，非法财物与违法所得的核心界分。二者区别主要有四：

（1）违法与非法的界分。违法所得侧重“取得方式之违法性”，其不法性在于取得方式；非法财物侧重“财物本身或使用之非法性”，其不法性指向财物本体或使用行为。

（2）载体形态的界分。违法所得主要表现为金钱、收益等可量化权益；非法财物以有体物为主，兼及特定无体物，例如违禁电子数据存储介质。

（3）时间关联的界分。违法所得系违法行为实施后的结果性产物，与违法行为多具同步性或后续关联性。非法财物中的违禁品可独立于具体违法行为存在；违法工具等则伴随违法行为产生或供其使用，可先于或同步于违法行为存在。

（4）关联逻辑的界分。违法所得与违法行为具有因果联系，系违法行为引发的财产性收益；非法财物与违法行为具有功能性关联，即非法财物为违法行为提供物质支撑或工具辅助。即使未实际促成违法行为完成，只要具有辅助可能性且契合违法目的，即得认定为非法财物。

其二，非法财物的认定标准。为防止公权力对公民合法财产造成不当侵蚀，应将非法财物解释为与特定违法行为之间存在“密切专用性联系”的财物。其要义有三：

（1）功能关联的紧密性，即财物的物理属性、设计功能或经改造后的状态是否与特定违法行为形成内在适配关系，例如经专门改装用于运输走私货物的车辆与普通车辆偶尔搭载违禁品有本质区别。

（2）使用的经常性，即违法行为在时间、频率或核心环节上是否经常性依赖该财物。

（3）时空关联的直接性，即财物与违法行为在时间上的同步性和空间上的现场性。

其三，混合用途财物的区分标准。实践中最为疑难者，莫过于对兼具合法与违法用途的“多功能财物”的认定，对于这类财物应以“不可替代性”与“主要用途”为标准评价。

（1）不可替代性标准。其审查要点在于，该财物是否因其改造而在此类违法活动中扮演了独一无二、难以替代的角色。符合此标准的财物，因其违法专用性已定型化，可直接认定为非法财物。

（2）主要用途标准。对于绝大多数未经专门改造、合法与违法用途并存的财物，如普通车辆、房屋、电脑等，则应适用此标准。只有当违法用途已稳定地成为该财物的主要或常态性使用方式，合法用途退居次要或偶然地位时，方能认定其属于“专门用于违法”。

其四，非法财物的具体内涵。非法财物具体可分为三类：

（1）违法工具，系指被用于实施或预备实施违法行为，或依行为人的主观认知拟用于该目的的物品。违法工具的“非法性”源于使用行为而非财物本身，可为合法流通物，只要其与违法行为具有密切专用性关联。违法工具不一定要实际用于违法行为，只要“行为人主观上认为其与违法行为具有内在关联”即属违法工具。

（2）违禁品，系指法律明令禁止流通、持有、使用的财物，其非法性源于法律直接强制规定，与是否用于违法行为无涉，持有即属违法。违禁品对于任何人都不具有受法律保护的合法财产价值，常见类型包括毒品、假币、淫秽物品等。

（3）违法财物，指本身具有违法性或因依附违法行为丧失合法性的财物。该类型区别于违法工具的不法使用与违禁品的法定禁止，常见类型包括擅自持有的管制物品。违法财物并非如同违禁品一样绝对禁止，只有在具有非法性时才可以没收，例如管制刀具只有在未经许可非法持有、使用、流通时才可以没收。

（三）善意取得优先审查机制

行政没收常常会牵涉第三人权益，所以尽管行政处罚法未就第三人保护设置专门规则，但基于依法行政内含的权利保障理念和民法典所确立的物权保护原则，应将善意取得优先审查机制嵌入行政没收程序。

其一，善意取得的认定标准。根据《民法典》第311条，善意取得须满足三个要件：

（1）主观善意，即受让人不得明知或者由于重大过失而不知出让人对该物不享有处分权。恶意情形包括：一是对其财物被违法使用有故意或者重大过失；二是明知财物已被或可被没收，而从违法者处受让。善意的判断采用理性第三人标准，结合交易价格、交易场所、第三人认知能力等因素综合判断。

（2）支付合理对价，即第三人已支付与财物价值相当的合理对价。合理对价应当“根据转让标的物的性质、数量以及付款方式等具体情况，参考转让时交易地市场价格以及交易习惯等因素综合认定”。

（3）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。交付方式既包括现实交付，也包括简易交付、占有改定、指示交付、拟制交付。

其二，善意第三人的程序保障机制。为确保善意第三人的合法权益不被虚置，应以知情权与参与权为核心构建程序保障机制。

（1）事前阶段的充分告知与调查义务。行政机关发现拟没收的财物不属于受处罚者所有的，应主动、明确告知所有者拟没收事由、法律依据、法律程序及享有的权利。行政机关负有审慎调查义务，包括查询不动产登记、动产抵押登记等资料、实地调查财物的实际占有、使用状况，必要时公告催告利害关系人申报权利，怠于调查致善意第三人财产误为没收的，应负相应责任。

（2）事中阶段的实质参与权。在行政决定作出过程中，应赋予第三人阅卷、举证、陈述与申辩的权利。对于财物价值重大，或对第三人的生产、生活有重大影响的案件，行政机关应当依职权或申请进行听证。

（3）事后阶段的独立救济请求权。如果经过行政程序，第三人的权益主张仍未获支持，第三人享有独立的复议与诉讼请求权。

其三，善意第三人的权利救济机制。即使涉案财物经过审慎程序最终被决定没收，也不意味着善意第三人权利的终结，完整的权利保障体系必须包含救济机制。

（1）民事追偿是第三人首要且直接的救济途径。因转让方无权处分导致交易基础丧失的，当事人可依据民法典的规定请求返还价款、赔偿损失。

（2）国家补偿为补充保障。在民事追偿途径失灵的情况下，国家可以基于公平负担与信赖保护原则，对第三人遭受的损失给予适当补偿。这不同于以违法行使职权为前提的国家赔偿，而是对公益特别牺牲作出的衡平补偿。

（3）临时权利保护为过程性救济。当第三人已提供充分证据证明其权利主张具有相当合理性，并能提供足额担保时，有权申请行政机关或法院裁定中止执行没收决定，或对财物采取保全措施，待权属争议最终解决后再行处理。

三、行刑一体化处理机制的构想

与刑事没收相比较，行政没收在证明标准、程序保障与价值取向上具有独特性。基于整体法秩序统一与公民权利充分保障的考量，应当以“刑事程序优先”为核心原则、以程序协同与证据衔接为支柱，建立一套涉案财物的行刑一体化处理机制。

（一）行刑衔接的现实问题与制度根源

当前，针对行刑交叉场景下涉案财物处置，行政、司法两类处置程序衔接规则有待完善，集中体现为证明标准倒挂、当事人程序保障不对等、处理结果冲突与协调机制不足等现实问题，其根源则包括多重原因。

其一，行刑衔接的现实问题。这主要表现为三个方面：

（1）证明标准的倒挂问题。行政没收作为行政行为，通常适用“优势证据”标准，仅需证明非法财物或违法所得与违法行为存在密切关联性即可；而刑事没收作为刑罚的一种，其适用必须恪守刑事诉讼“案件事实清楚，证据确实、充分”的最高证明标准。一般而言，对行政程序和刑事程序采取不同标准是合理的，但是由于行政没收和刑事没收都涉及对财产的处置，这种证明标准落差在实践中极易诱发“刑行倒挂”的后果：同一涉案财物，因刑事程序证明门槛高而未被判决没收，却可能因行政程序证明要求较低而被没收，这不仅构成对当事人财产权的“变相追诉”，更影响司法裁判的终局权威。

（2）程序保障的不对等问题。刑事程序围绕被告人权利构建了包括无罪推定、不得强迫自证其罪、非法证据排除规则等严密的程序保障体系；相较而言，行政没收程序中的当事人虽享有陈述、申辩等权利，但在权利保障的强度、广度上均存在明显差距，削弱了当事人抵御错误没收的能力。

（3）处理结果冲突与协调机制不足。由于缺乏有效的协调机制，行政机关与司法机关对同一涉案财物可能作出相互矛盾的决定，这主要表现为两种形态：一是“重复没收”，即行政机关在刑事程序终结前已作出并执行没收决定，司法机关在后续刑事审判中又再次判决没收；二是“程序抵牾”，即行政机关对财物予以没收，但司法机关经审理后不予没收。这种冲突不仅使当事人陷入“服从行政”还是“服从司法”的两难境地，更严重损害了司法裁判的权威性，动摇了公众对法律秩序稳定性的信赖。

其二，行刑衔接问题的制度根源。

（1）立法疏离。行政处罚法与刑事诉讼法在起草与修订过程中，往往由不同的主管部门主导，立法视角与重心存在天然差异。两者对涉案财物处理程序的设计在证明标准、权利配置、程序衔接等方面存在差异，缺乏更高层级的统筹协调。

（2）行刑衔接的实践偏差。执法与司法实践中可能存在部门利益或地方利益驱动的异化行为，例如部分行政机关可能出于完成执法指标、追求罚没收入或规避司法程序等考虑，倾向于“以罚代刑”，将本应移送司法机关的涉嫌犯罪案件仅作行政处罚处理。

（3）机制碎片化。涉案财物移送、保管、处置、信息共享等环节缺乏统一平台与业务协同流程，无法为行刑程序的实时衔接、涉案财物的动态监控与一体化处理提供必要的技术支撑与保障。尽管部分地方通过联合发文尝试建立衔接规则，但全国性的涉案财物信息化管理平台尚未完全建立，部门间“信息孤岛”现象突出。

（二）刑事程序优先原则的确立

刑事程序优先原则是处理行刑交叉案件涉案财物的基础性原则，更是破解前述行刑衔接现实问题的重要方法，对解决行政没收与刑事没收的程序冲突具有关键意义。该原则植根于司法最终裁决原则与权利充分保障原则，要求在处理涉嫌犯罪的案件时，刑事程序相对于行政程序具有优先性。

其一，刑事程序优先原则的法理基础在于，承认司法权在剥夺公民财产权这一重大事项上，相较于行政权具有程序与实体上的优位性。这种优位性根植于两项法治原则：

（1）司法最终裁决原则。在现代法治的权力架构中，司法权被赋予了对法律争议作出终局性判断的宪法地位。对财产权的没收，本质上是国家施加的一种严厉制裁，具有惩罚性与终局性。将此等决定权交由司法机关通过诉讼程序作出，可以防止行政权的自我授权与权力专断。

（2）权利充分保障原则。刑事程序设计以“正当程序”为灵魂，构建了远较行政程序严密的权利保障体系。将行刑交叉案件涉案财物处置纳入刑事程序，可以最大限度地降低程序错误的风险，实现对公民权利的尊重与保障。

其二，刑事程序优先原则的规范内涵。

（1）程序启动优先，即行政机关的法定中止与移送义务。当行政机关在查处行政违法过程中，发现案件事实或涉案财物可能涉嫌犯罪时，应当立即中止正在进行的行政没收程序，并将案件全案移送刑事司法机关。任何“以罚代刑”或“先行罚没”的做法，均构成对刑事程序优先原则的违反。

（2）证据材料全案移送。行政机关必须将调查中收集的、与案件事实及涉案财物认定相关的全部证据材料，随案移送司法机关，确保刑事审判基础的完整性。这不仅是部门协作的要求，更是证据法上“最佳证据规则”的要求。

（3）司法认定效力优先。刑事司法机关通过生效的起诉书、不起诉决定、刑事判决或裁定，对涉案财物性质及其处理方式作出的认定与决定，具有终局性的既判力。司法机关已判决没收的，行政机关不得再行处罚；司法机关已认定不属于刑事没收范围并予以返还的，行政机关原则上不得再次没收。

其三，刑事程序优先原则的保障机制。为确保该原则的有效落实，须建立配套保障机制。

（1）明确程序转换义务，对“涉嫌犯罪”的判断标准、案件移送的具体时限与规范化流程作出明确规定，杜绝因程序拖延导致的“以罚代刑”或“先行处理”。

（2）设定违法程序的制裁后果。对于行政机关违反刑事优先原则、擅自作出或继续执行行政没收决定的行为，必须设置一定的制裁后果，包括对违规期间获取的言词证据予以排除、对已作出的违法没收决定予以撤销或确认违法。

（3）国家赔偿责任与个人法律责任的追究。对于因违法不移送造成财产损失的，符合国家赔偿条件的，国家应承担赔偿责任。在个人责任层面，对故意不移送、徇私舞弊、“以罚代刑”的行政机关负责人及直接责任人员，应依法给予处分，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

（4）强化检察机关的专门监督与考核的外部约束。“行刑衔接”程序机制不应是单向的“流水线式”作业模式，而应是包含监督、制约、救济在内的“网状式”作业模式。应强化检察机关对行政处罚案件移送刑事司法机关的立案监督权。同时，可将行政机关履行刑事程序优先原则的情况纳入法治政府建设考核与行政执法评议考核体系，通过考核“指挥棒”加强行刑衔接有效性。

（三）证据标准协调与处理结果互认机制

刑事程序优先原则仅明确了行刑衔接的程序顺位，要彻底解决行刑交叉领域的证明标准倒挂、处置结果冲突等问题，还需进一步构建证据标准协调规则与涉案财物处理结果互认机制。

其一，证据标准协调规则。证据标准协调规则的关键有两点：

（1）证据转化规则。行政证据转化为刑事证据，必须根据不同的证据类型，分别采取直接调取转化、重新制作转化等不同方式进行。第一，客观性证据的直接调取转化。物证、书证、视听资料、电子数据等客观性证据内容稳定，不易受取证主体主观影响，可在刑事程序中直接作为证据使用。第二，言词证据的重新制作转化。证人证言、违法行为人陈述、行政机关先行制作的询问笔录等言词证据高度依赖于陈述者的主观认知、记忆与表述，且易受询问环境、方式等影响，原则上须重新收集，不得直接采信。第三，行政鉴定意见的授权委托转化。鉴定意见是指鉴定人就案件的某些专门性问题，运用其专门知识或技能，进行科学缜密的研究鉴别后作出的书面意见。行政鉴定意见的转化应依出具主体的司法鉴定资质区分处理：有司法鉴定资质的，经司法委托重作签章后可以转为司法鉴定意见；无资质的，按书证处理。

（2）证明标准的衔接机制。除了证据转化问题外，另一个更为核心的问题就是证明标准的衔接问题，必须构建行政没收程序与刑事没收程序证明标准之间的过渡机制。首先，刑事程序的证明具有优位性。对于刑事程序中达到证明标准而被没收的财物，行政机关不得作出相反的认定；对于刑事程序中因证据未达证明标准而未予没收的财物，行政机关在后续启动行政没收程序时，也必须受裁判事实认定的约束。其次，在刑事程序对财物处置保持“留白”状态的情形下，允许行政机关补充收集新证据，若收集补充的新证据能够达到行政程序所需的“优势证据”证明标准，行政机关仍可依法作出没收决定。若当事人对行政机关基于新证据作出没收决定不服的，有权提起行政复议或行政诉讼，要求审查该证据的证明力及其收集程序的合法性。

其二，涉案财物处理结果互认机制。该机制旨在提高行刑程序的结果一致性、避免重复处置，主要包括三个方面：

（1）构建全国统一的涉案财物信息化管理平台。依托国家政务数据共享体系，建设跨部门、跨层级、跨地域的信息管理平台，实现两个核心功能：一是全流程线上登记与留痕，对涉案财物从查封、扣押、冻结，到保管、鉴定、评估，直至最终处置的每一个环节，进行强制性线上登记与状态更新；二是信息实时共享与业务协同，向公安、检察、审判机关及相关行政执法部门依法开放共享权限，确保涉案财物基本信息、法律文书、处置进展等数据能够实时同步、交叉核验，为案件移送、证据调取、程序衔接提供数据支撑。

（2）确立处理结果的强制性互认与执行协助规则。一方面，刑事生效裁判对涉案财物作出的处理决定具有强制执行力，行政机关必须予以承认并无条件配合执行；另一方面，行政机关依法定程序作出的且与刑事裁判不相矛盾的行政没收决定，刑事司法机关应予以尊重与审慎考量，尤其在涉及财物发还、财产刑执行与民事退赔衔接时，应避免作出实质性冲突的决定。

（3）强化检察机关的统筹监督作用。检察机关应加强对行政机关“应当移送而不移送”的立案监督，畅通当事人投诉渠道；探索对重大、复杂案件中涉案财物的查封、扣押、保管、处置等环节进行同步检察监督，重点监督资产流失、处置不当、程序违法等问题；对于行刑机关在涉案财物处理上出现的争议，检察机关可进行协调；对普遍性问题，可通过发布典型案例、司法解释等方式促进规则统一。

四、阶梯式司法审查的模式

行政没收直接影响公民的财产权，其正当性离不开严格的司法监督。基于权利保障的要求，亟须超越传统的单一强度审查模式，转而构建一种与没收措施之性质、强度及影响相匹配的阶梯式司法审查模式。

（一）形式合法性审查

形式合法性审查的目的在于判断行政决定的作出过程是否符合法律的形式要求。审查重点是行政行为的外在合法要件，主要包括执法主体是否具有法定职权、是否遵守法定程序、认定事实是否证据充分。

其一，权限审查。权限审查的核心是确保行政没收具有明确的法律依据。法院的审查主要包括三个层面：一是管辖权限，审查行政机关对涉案事项是否享有地域与事务管辖权；二是事项权限，审查拟没收的财物是否落入该行政机关依法可予没收的财物种类清单；三是幅度权限，审查没收的范围与处置方式是否符合法律规定的限度与情节要求。

其二，程序审查。程序审查要求行政机关在作出没收决定过程中严格遵循法定步骤，充分保障当事人的程序权利。审查应聚焦四个方面：一是告知义务的履行，审查行政机关是否在决定作出前，依法将拟没收的事实、理由、依据及当事人权利充分告知；二是听证权利的保障，对于符合法定条件的案件，例如涉及较大数额财产的案件，法院应当审查是否依法告知并保障了当事人的听证权利；三是说明理由的充分性，即处罚决定书是否清晰载明了认定违法事实的证据、法律依据以及裁量因素，理由说明是否达到足以让当事人知悉的程度；四是调查核实的审慎性，即行政机关是否对案件事实，特别是涉及财物权属、价值及违法行为关联性等关键问题，尽到了审慎的调查核实义务。

其三，证据审查。证据审查要求行政机关对没收决定承担举证责任，证明待没收财物与违法行为之间的关联性达到法定证明标准。审查应满足“证据确实、充分”，具体包括三个方面：一是证据的合法性，即收集方式与程序符合法律规定；二是证据的关联性，即证据与待证事实存在逻辑联系；三是证据的充分性，即证据组合能形成完整证明体系。对“违法所得”的认定，须审查是否提供完整的收益计算依据及证明材料；对“非法财物”的认定，须审查是否证明财物与违法行为间的专用性联系。行政机关对没收决定承担举证责任，证据不足以证明财物违法性的，应当撤销没收决定。

（二）实质合理性审查

实质合理性审查是司法监督行政没收权的核心环节，其重点在于运用比例原则对没收措施的必要性与适当性进行检视。比例原则的基本含义是行政机关实施行政行为时，应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，使两者处于适度的比例。

其一，适当性审查。适当性审查包含目的正当性和手段关联性两个层面。

（1）目的正当性，即没收所追求的剥夺不法利益或消除危险的目的须符合法律规定且具有正当性。行政没收本质上是“因人罚物”，因为违法所得或非法财物与违法行为有实质关联性才被没收，所以此类财物与违法行为的关联度越高，越应被没收。

（2）手段关联性，即没收措施应当能够实际促进该目的之实现。例如，对主要用于合法经营、偶尔用于违法活动的多功能设备，全部没收可能无法通过适当性审查，因该措施与消除危险的目的间缺乏必要关联。

其二，必要性审查。必要性审查要求存在多种能够达成执法目的的措施时，应选择对相对人权益损害最小的方式。审查需重点关注三个维度：一是部分没收的可能性，对可分割财物应审查是否仅没收直接用于违法的部分；二是替代措施的可行性，应审查是否存在同样有效但侵害较小的其他措施；三是暂时性措施的可能性，应审查是否可以适用暂时性措施。

其三，均衡性审查。均衡性审查要求行政没收措施所造成的损害与所追求的公共利益之间必须成比例。审查需综合考量以下三个因素：一是没收所维护的公共利益，主要包括对过去损失的抵补和对未来行政秩序利益的保障。过去的损失包括违法行为给国家或其他私主体造成的直接损失，以及执法或救助行为的成本。对未来行政秩序利益的保障则要考虑执法的边际效应，即没收的威慑效果与社会成本是否相称。二是行政没收措施所造成的损害，主要包括相对人因没收造成的财产损失，但被没收的非法所得本身不应视为相对人的损失。对涉及生存资料、生产经营必需设备或重大价值的财产没收，应当适用更为严格的均衡性审查标准。三是没收所维护的公共利益与造成的损害是否相称。对于重大财产的没收，需要提供充分证据证明没收所维护的公共利益与造成的损害之间存在合理比例关系，要求评估没收措施的社会效益和执行成本，同时考虑对第三方利益的影响。

（三）特殊情形的严格审查

针对行政没收所涉重大财产利益没收、第三人没收以及具有明显惩罚性的没收，应当设立较一般性审查更为严格的审查标准。

其一，重大财产利益没收的严格审查。在涉及重大财产利益没收的案件中，例如对企业生产经营必需的核心资产、唯一住房等的没收案件中，应当适用最为严格的司法审查标准。在此类案件中，行政机关应当承担更重的证明责任，须证明以下三个要件：第一，没收措施为实现执法目的确属必要，且不存在更温和的替代方案。第二，已对没收可能造成的后果进行全面评估。在评估时，行政机关应当听取利害关系人意见并进行全面利益衡量，充分考虑经济效益、社区利益、员工就业、社会影响和个人负担等相关因素。第三，即使决定没收，也已充分考虑分期执行、临时许可使用等缓和措施。

其二，对第三人没收的专门审查。第三人的合法权益原则上应得到优先保护，仅在基于重大公共利益的例外情形下，方可允许没收。法院的审查应聚焦以下方面：一是依据《民法典》第311条对第三人善意取得要件进行独立判断；二是审查行政机关是否尽到审慎调查义务；三是评估程序保障的充分性，包括是否告知第三人参与程序、是否给予陈述、申辩机会等。对于第三人价值重大的财产，还应通过专项听证、允许专家作证等方式强化程序保障。法院可采取有利于第三人的权利推定规则，在权属状态难以明确时，作出有利于第三人的认定，这既维护了行政处罚的严肃性，也保障了交易秩序的稳定性和可预期性。

其三，惩罚性没收的合法性控制。当没收措施具有明显惩罚性特征时，法院应启动严格审查程序，以防止行政权滥用。此类情形主要包括：没收范围明显超出直接获益或专门用于违法的财物；没收效果等同于刑事处罚，对当事人造成实质性惩罚后果。具体审查应采用三重标准：一是目的审查，即主要目的是否为惩罚；二是效果审查，即是否造成类似刑事没收的惩罚性后果，防止行政机关通过扩大解释变相行使刑罚权；三是程序审查，在没收措施造成了类似刑事没收的惩罚性后果时，行政机关是否提供了与惩罚性质相称的程序保障。

结语

行政没收作为一项重要的财产性制裁手段，不仅旨在惩戒不法，更兼具矫正秩序、预防风险的功能。行政没收制度能否规范运行，直接关涉公共利益维护与公民财产权保障，是现代行政法中不可或缺的关键环节。完善行政没收制度，不应停留于对个别条文的零散修补，而须立足于“恢复性没收”与“预防性没收”并存的二元结构，从理念、规范与机制三个层面进行优化。在理念层面，应超越“重惩戒、轻预防”的惯性思维，明确两类没收的不同功能定位，统筹实现制裁、矫正与预防的多元目标。在规范层面，须进一步厘清“违法所得”与“非法财物”的界定标准，形成可操作的认定与计算规则，同时应着力完善善意第三人的权利保障与救济途径，使执法有依据、权利有保障。在机制层面，需着力破除行政与刑事程序衔接中的障碍，推动证据标准协调、信息共享与处理结果互认，并通过强化司法审查的监督功能，构建多层次的审查监督体系，以司法审查防范行政权力滥用。唯有如此，方能进一步强化行政没收制度效能，实现公权力规范运行与私权利充分保障之间的平衡。